Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2003
| Принцип разделения властей, ставший одним из основополагающих в современном государственно-правовом строительстве, до сих пор является камнем преткновения при определении правовой природы некоторых государственных структур, в частности прокураторы. Конституция РФ 1993 года включила ст.129 о прокуратуре в главу о судебной власти, тем самым механически отнеся ее к данной ветви. Однако ряд правоведов не согласен с таким положением, считая, что в таком случае роль прокуратуры как органа, надзирающего за судом и поддерживающего в нем государственное обвинение, оказалась бы ничтожной[1]. Некоторые ученые предлагают даже ввести отдельное понятие «контрольная ветвь власти»[2]. При этом часть из них склонна относить прокуратуру к ветви исполнительной власти, исходя из анализа ее функций. Конституция РФ, Закон «О прокуратуре Российской Федерации» от17.01.1992 и в редакции от 17.11.1995 возлагают на прокуратуру осуществление надзора за исполнением действующих на территории РФ законов, устранение их нарушений, привлечение виновных к ответственности вплоть до уголовного преследования. Кроме того, прокурорский надзор имеет ту же силу и в отношении указов Президента РФ. Вне зоны его действия находятся высшие органы законодательной и исполнительной власти, в том числе высшие должностные лица государства. Под прокурорский надзор не попадают и все суды, в том числе Конституционный cуд РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, но не иные структуры, в наименовании которых имеется слово «суд» (например, третейские суды, суды чести, товарищеские суды). Закон «О прокуратуре РФ» выделяет четыре так называемые функции, или отрасли, прокурорского надзора: 1. Надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Исторически сложилось так, что эту отрасль прокурорского надзора принято называть общим надзором (ч. 2 ст. 1 ист. 21–25 Закона «О прокуратуре РФ»). Полномочия прокурора, надзирающего за соблюдением законов, делятся на две части: полномочия по выявлению нарушений закона и полномочия по устранению выявленных нарушений. 2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (ст. 26–28 Закона «О прокуратуре РФ»). В известном смысле эта отрасль выделилась из общего надзора и располагает соответственными полномочиями. Так, прокурор может возбудить уголовное дело по факту преступления и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. Он также может возбудить дело об административном правонарушении, предъявить и поддерживать в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших, выносить протесты или представления. 3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору ст. 108, 146, 221 и 226 УПК РФ, прокуроры могут проверять уголовные дела, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях, давать письменные указания следователям и дознавателям по вопросам расследования преступлений, контролировать правомерность решений следователей и дознавателей о возбуждении уголовных дел или о производстве следственных действий, ограничивающих конституционные права граждан, отменять незаконные и необоснованные постановления следователей и дознавателей, давать письменные указания о расследовании преступлений, возвращать уголовные дела для дополнительного расследования, изымать дела от органа дознания и передавать их следователю, передавать дела от одного следователя другому, возбуждать уголовные дела, приостанавливать и прекращать их и т. д. 4. Надзор за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, а также администрацией мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Прокурор имеет право посещать изоляторы временного содержания, следственные изоляторы, исправительные учреждения, исполняющие наказания по приговорам судов (тюрьмы, колонии и др.), а также учреждения, исполняющие решения судов о принудительных мерах воспитательного и медицинского характера. В местах лишения свободы прокуратура надзирает за установленным уголовно-исполнительным законодательством порядком и условиями содержания осужденных. Полномочия прокурора в этой отрасли тоже во многом сходны с полномочиями в отрасли общего надзора. Так, прокурор вправе в любое время посещать поднадзорные учреждения, опрашивать содержащихся в них лиц, знакомиться со всеми документами и материалами, проверять соответствие закону приказов и распоряжений администрации мест лишения свободы и, в случае необходимости, выносить протесты. Прокурор может отменять незаконные дисциплинарные взыскания, немедленно освобождать лиц, отбывающих наказания, из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, дисциплинарного изолятора; своим постановлением немедленно освобождать из-под стражи лиц, незаконно содержащихся под стражей. Кроме отраслей прокурорского надзора можно выделить и другие направления деятельности прокуратуры. В их числе: — уголовное преследование лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений; — координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; — участие прокуроров в рассмотрении дел судами и опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов либо внесение представлений с целью устранения судебных ошибок; — надзор за исполнением законов судебными приставами (это новое направление деятельности прокуратуры, появление которого определяется принятием законов об исполнительном производстве и о судебных приставах). С принятием Закона «О прокуратуре РФ» 1992 года участие прокурора в рассмотрении дел судами потеряло значение отрасли надзора и стало считаться особым направлением деятельности прокуратуры. Тем самым закрепляется принцип разделения властей: суды в своей деятельности самостоятельны и не поднадзорны никаким другим органам государства. Считаясь участником судебного процесса, прокурор должен в первую очередь способствовать исполнению требований закона о всестороннем разбирательстве дела. При рассмотрении уголовных дел прокурор выступает в суде как государственный обвинитель, принимая участие в допросе подсудимого, потерпевшего, свидетелей, в исследовании заключений экспертов и вещественных доказательств, выступая с обвинительной речью и т. д. После вынесения судом приговора прокурор обязан принять меры, предусмотренные законом, по исправлению судебных ошибок (в случае их обнаружения). Разбирательство гражданских дел требует от прокурора строгого соблюдения материального законодательства и норм гражданского судопроизводства. С этой целью он наделяется специальными полномочиями. Так, прокурору принадлежит право обращаться в суд с заявлением в защиту прав и интересов других лиц. Он может вступить в дело в любой стадии процесса; давать заключения, разъясняющие закон применительно к существу рассматриваемого дела, знакомиться с материалами гражданского дела даже в том случае, если он не участвовал в процессе, и т. д. Участие прокурора в суде по гражданским делам может быть предпринято им по собственному усмотрению или определяться приказом Генерального прокурора РФ. В числе важнейших полномочий прокурора — обязанность реагировать на незаконное или необоснованное решение суда. Редакция закона «О прокуратуре РФ» от 17.11.1995 несколько по-новому расставила акценты в определении приоритетов деятельности прокуратуры. Основным направлением деятельности прокуратуры теперь признана защита прав человека, тогда как груз ее «общенадзорных» функций в значительной степени уменьшился. Тенденции законодательства ориентированы на то, чтобы он был переложен на плечи судебной власти. На практике, однако, новая редакция закона пока не оказала заметного влияния на характер и правовую природу деятельности прокуратуры. [1] См., например: Черемных Г. Г. Судебная власть в Российской Федерации. М., 1998. С. 22, 78–85. [2] Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. ‹ 4. С. 17–18. |