Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2003
| История организационного обеспечения деятельности судов, или, по другому существующему определению, административного управления в сфере правосудия, по-своему отражает сложность проведения судебной реформы в современной России. На протяжении длительного периода — со времен СССР — вопросы организационного обеспечения деятельности федеральных судов общей юрисдикции находились в ведении Министерства юстиции и в силу широкого круга решаемых им задач оставались на периферии интересов ведомства. При этом суды находились в зависимом положении и фактически никак не могли контролировать своего «куратора», в первую очередь в вопросах финансово-экономических. Характерным является тот факт, что для обозначения деятельности Министерства юстиции в отношении судов до середины 90-х годов использовался термин «организационное руководство судами» (ст. 19 закона РСФСР от 8 июля1981года «О судоустройстве РСФСР»). И хотя положениями этого закона Министерству юстиции предписывалось «всемерно содействовать осуществлению задач суда, строго соблюдая принцип независимости судей и подчинения их только закону», в то же время органам юстиции предоставлялось право проверки организации работы судов и руководства работой с кадрами судов. Кроме того, министр юстиции обладал правом внесения в Пленум Верховного суда РСФСР представления о даче судам руководящих разъяснений по вопросам применения законодательства РСФСР. С началом крупных социально-экономических преобразований в стране эта проблема начала приобретать принципиальный характер. Конституцией Российской Федерации, вступившей в действие 25 декабря 1993 года, был провозглашен принцип разделения властей и, соответственно, независимости судебной власти. Формально закреплялись и гарантии финансовой достаточности функционирования судебной системы, поскольку в ст. 124 Конституции прямо указывалось на то, что финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия. Тем не менее эти государственные гарантии независимости судебной власти во многом носили декларативный характер, поскольку суды по-прежнему оставались под попечительством исполнительной власти. Такое положение, сохранявшееся вплоть до 1998 года, на практике приводило к ограничению материальной независимости судов, оставляя возможность для определенного влияния на их процессуальную деятельность. Кроме того, в первые годы реализации судебно-правовой реформы, концепция которой была принята в 1991 году, отчетливо выявилась и другая проблема. Энергичное продвижение в правовом поле (в частности, в этот период был принят ряд основополагающих для деятельности судебной системы законодательных актов) на определенном этапе перестало подкрепляться необходимой материальной поддержкой судов со стороны государства. Например, к середине 1990-х годов в судах была повсеместно распространена практика, когда любому обратившемуся гражданину предлагали к заявлению приложить несколько конвертов, поскольку даже на рассылку повесток у судов не было денег. Известны случаи, когда даже в судах областного звена местные коммунальные службы отключали телефоны и тепло — за «неуплату» соответствующих услуг. Еще хуже обстояло дело с размещением судов. В свое время (в сентябре1991года) было издано специальное распоряжение президента РСФСР Б.Н.Ельцина ‹ 32-рп «О неотложных мерах по улучшению работы судов РСФСР», согласно которому здания партийных комитетов, то есть бывшая партийная собственность, должны были передаваться судам, размещенным в неприспособленных для осуществления правосудия помещениях. Однако на местах оно выполнялось далеко не всегда, в результате чего более 30 процентов судов оставались без собственных помещений и вынуждены были их арендовать. Доходило до таких ситуаций, когда один достаточно крупный суд некоторое время размещался в арендуемом у частного лица помещении бывшего банного комплекса. При этом в целом судебной системе, например в 1996 году, на капитальное строительство средства не выделялись. Документы тех лет сохранили свидетельства удручающего состояния материальной инфраструктуры судебной системы. Например, Пошехонский районный суд Ярославской области располагался в здании, построенном более 160 лет назад. Капитальный ремонт ни разу не проводился, входная дверь запиралась на навесной замок. В здании, занимаемом судом в г. Ижевске, находилось еще 12 организаций (местная молва окрестила этот дом «Тысяча мелочей»). В феврале1999года в Липецкой области обрушился потолок здания судебного заседания. По счастливой случайности обошлось без жертв. О многом говорят и данные Счетной палаты, согласно которым в 1996 году затраты федеральных судов на новое строительство и приобретение зданий финансировались из местных бюджетов и составили 76,9 процента от всего объема ассигнований. На капитальный и текущий ремонт — 62,2 процента. На приобретение автотранспорта, мебели, оргтехники — 35,3 процента. В 1997 году средства, выделенные местными администрациями и отраженные в отчетах об исполнении сметы расходов Министерства юстиции, составили 32,9 миллиарда рублей (неденоминированных). При этом нужно учитывать, что местные администрации в тот период предоставляли судьям еще и жилье, решали вопросы списания долгов за охрану, коммунальные и почтовые услуги, услуги связи. Все это, естественно, противоречило Конституции, согласно которой суды должны были финансироваться только из федерального бюджета, и ставило суды в прямую зависимость от региональных руководителей. Ситуация с обеспечением деятельности федеральных судов общей юрисдикции не только вошла в противоречие с международными нормами и принципами, но и значительно ухудшила условия для полного и независимого осуществления правосудия и его доступность для рядовых граждан. Таким образом, все очевиднее становилось, что серьезную роль в реализации судебной реформы, создании эффективной судебной системы играют как совершенствование законодательства, стремление к высоким правовым стандартам, так и далеко не в последнюю очередь материальные источники, эффективное управление ими. Этот резерв можно было использовать только за счет создания принципиально новой системы организационного обеспечения деятельности судов. Именно по этому пути пошли Верховный суд Российской Федерации и судейский корпус новой России. В марте 1994 года на III внеочередном съезде судейское сообщество Российской Федерации выступило за кардинальное изменение подхода к организационному обеспечению работы судов и поставило в практическую плоскость вопрос об образовании судебного департамента. В дальнейшем эта идея получила развитие в декабре 1996 года на IV чрезвычайном съезде судей и нашла свое законодательное воплощение в ст. 31 федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года ‹ 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». Само понятие «Судебный департамент» стало легитимным. А главное предназначение создаваемого федерального государственного органа представлялось в том, чтобы он взял на себя решение всех проблем организационного обеспечения деятельности судов, избавил судейский корпус страны от несвойственных ему функций и забот, отвлекающих его от высокого предназначения, вывел суд на подобающее место в государстве и обществе. Именно в этих целях, а также в соответствии с конституционным принципом разделения властей в январе 1998 года по законодательной инициативе Верховного суда Российской Федерации был принят федеральный закон «О Судебном департаменте при Верховном суде Российской Федерации», согласно которому функции организационного обеспечения судебной деятельности были переданы из системы органов исполнительной власти (Министерство юстиции) федеральному государственному органу, действующему при судебной системе. В частности, Судебный департамент в названном законе позиционировался как федеральный государственный орган, осуществляющий организационное обеспечение деятельности Верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества, а также финансирование мировых судей. Под организационным обеспечением деятельности судов подразумевались мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия. Таким образом, впервые в истории современной России сама судебная власть взяла под контроль обеспечение деятельности федеральных судов общей юрисдикции, что стало одним из наиболее принципиальных завоеваний судебной реформы. При этом было четко определено, что Судебный департамент, его органы и учреждения, призванные способствовать укреплению самостоятельности судов, независимости судей, не вправе вмешиваться в осуществление правосудия. Условия, в которых создавался и начинал свою деятельность Судебный департамент, оказались предельно сложными. Задолженность федерального бюджета судебной системе достигла астрономической суммы, причем механизм ее возвращения выработан не был. Кредиторская задолженность судов перед поставщиками теплоэлектроэнергии и за коммунальные услуги возрастала в геометрической прогрессии. Каждое третье здание суда не соответствовало стандартам правосудия. Практически на мертвой точке застыл крайне актуальный вопрос об увеличении штатной численности судей, из-за чего их нагрузка запредельно возросла. В целом нужды судебной власти удовлетворялись не более чем на четверть от реальной необходимости, а финансирования судов хватало в основном только для выплаты зарплаты судьям и работникам аппаратов судов. Кроме того, начиная деятельность по обеспечению интересов судейского корпуса, Судебный департамент одновременно создавал свой центральный аппарат и форсировал построение системы территориальных органов в субъектах Российской Федерации. Положение усугублялось сложнейшей экономической ситуацией в государстве, вследствие которой в 1998 году правительство Российской Федерации сократило финансирование федеральной судебной системы на 26,2 процента. Поскольку такая корректировка противоречила действующему законодательству, вопрос был внесен для рассмотрения Конституционным судом Российской Федерации, обязавшим правительство восстановить финансирование судов в соответствии с требованиями Конституции.
Поскольку это решение какое-то время не выполнялось, президиум Совета судей Российской Федерации пошел на беспрецедентный шаг, обратившись в Генеральную прокуратуру с ходатайством о привлечении к ответственности действующего министра финансов. Этот эпизод во многом характеризует ту обстановку, в которой шло становление системы Судебного департамента. В ноябре 2000 года на V Всероссийском съезде судей отмечалось, что на этом начальном этапе у Судебного департамента просто не было ни одного дня, прожитого в академически размеренном режиме. Но коллективу департамента придавали силы постоянная поддержка Верховного суда, Совета судей Российской Федерации и ясное понимание того, что он работает на независимость и самостоятельность правосудия в государстве. К важнейшим полномочиям Судебного департамента с самого начала отнесено представление интересов судебной системы в правительстве России, федеральных органах исполнительной и законодательной власти при решении вопросов, относящихся к компетенции этого федерального государственного органа. По сложившейся практике к таковым относятся прежде всего проблемы формирования и исполнения федерального бюджета в части финансирования судов общей юрисдикции, военных судов, мировых судей, а также совершенствование законодательства в интересах судебной системы, улучшение условий труда, материального и социального обеспечения судей. За время существования Судебного департамента названные вопросы стали решаться с более высокой эффективностью. В частности, председатель Верховного суда Российской Федерации В.М. Лебедев на V Всероссийском съезде судей подчеркнул: «Судебный департамент дал совершенно новую качественную реализацию обеспечения деятельности судов. Это касается как решения сложнейших вопросов формирования бюджета, так и позитивной динамики взаимопонимания и взаимодействия с такой неприступной ранее стеной, как Министерство финансов и Министерство экономического развития и торговли». Одним из принципиальных направлений деятельности Судебного департамента стала работа по реализации федерального закона от 17 декабря 1998 года‹188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации». Несмотря на целый ряд сложностей организационно-правового характера, уже с января 2000 года (со дня назначения первых шести мировых судей в Брянской области) институт мировой юстиции России начал функционировать. К концу 2002 года из6451мирового судьи, численность которых установлена законом, к работе приступило более 5 тысяч человек. Таким образом, во многом решена проблема большей доступности правосудия для граждан России. Впервые в практике судебных органов реализована задача по введению института администратора судов — совершенно новой фигуры управленца, совмещающей в себе функции как «хозяйственника», так и менеджера. Эксперименту по введению функций администраторов судов, проведенному с сентября по декабрь 1999 года на базе Ставропольского краевого, Ульяновского, Астраханского, Архангельского и Ивановского областных судов, предшествовала разработка пакета документов по всему блоку вопросов, связанных с этим нововведением. В течение последующих лет укомплектованность администраторами областных и равных им судов доведена до 90 процентов, районных судов — до 80 процентов. Больших усилий потребовало разрешение вопроса о самостоятельном ведении Судебным департаментом судебной статистики, ее сборе и обработке, имевшего как организационную, так и материально-техническую составляющую. Выделение значительных средств на современное программно-аппаратное оборудование, кадровое укрепление соответствующего подразделения позволило с января 2001 года перейти к сбору и обработке судебной статистики без привлечения ресурсов Министерства юстиции. Приоритетной задачей Судебного департамента на всем протяжении его деятельности является обеспечение социально-правовой защиты судей и членов их семей, что в первую очередь связано с организацией медицинского обслуживания судей, в том числе пребывающих в отставке, их санаторно-курортного лечения, страхования жизни и здоровья, имущества судей.
Начиная с 1998 года число застрахованных выросло более чем в два раза и в настоящее время доведено до 99 процентов от общего числа лиц, имеющих право на медицинское обслуживание за счет средств федерального бюджета. Впервые застрахованы судьи старше 70 лет, с 14 до 1 года снижен минимальный возраст застрахованных детей, являющихся членами семей судей. Значительно вырос и размер компенсации судьям, не использовавшим право на санаторно-курортное лечение, — практически в четыре раза. Необходимость постоянного совершенствования материальной базы судебной системы, которая в силу многолетнего недофинансирования далека от реальных потребностей судов, обусловливает активную работу Судебного департамента на этом направлении. Как подчеркивалось на V Всероссийском съезде судей, средства, выделяемые из федерального бюджета, позволяют обеспечить оснащение судов основными материально-техническими средствами в целом не более чем на 40 процентов. Тем не менее за время работы Судебного департамента удалось, например, повысить оснащенность областных и районных судов офисной мебелью, мебелью для залов судебных заседаний, легковым автотранспортом в среднем на 10–15 процентов. Совсем недавно далеко не в каждом районном суде имелся хотя бы один компьютер. За 2002 год приобретено 4 878 компьютеров — то есть практически30процентов от общего количества такой техники, имеющейся в районных судах на сегодняшний день. 1 002 компьютера поставлено в областные и равные им суды. И это тоже добрая треть от всего имеющегося в этом звене парка компьютерной техники. В результате на финише 2002 года суды общей юрисдикции оснащены более чем 17 тысячами компьютеров. А это значит, что сегодня двое из каждых трех судей в стране имеют персональный компьютер. Немало позитивных изменений удалось добиться и в сфере финансирования судебной деятельности. Принципиальную роль в этом сыграло принятие в январе 1999 года по законодательной инициативе Верховного суда Российской Федерации федерального закона «О финансировании судебной системы», в котором были закреплены важнейшие позиции, защищающие финансирование судов из федерального бюджета, определен его четкий механизм, вплоть до без акцептного списания соответствующих средств в случае их не перечисления в установленный срок. В целом в течение 1998–2002 годов тенденция улучшения ресурсного обеспечения судов не только отчетливо наметилась, но и закрепилась. Достаточно, например, сказать, что за этот период общий объем бюджетного финансирования судебной системы, осуществляющегося через Судебный департамент, увеличился более чем в четыре раза: с 3,9 миллиарда рублей в 1998 году до17,4 миллиарда рублей в 2002 году. Более чем на 30 процентов возрастут бюджетные ассигнования в 2003 году. Фактически ни одно ведомство государства за эти годы в финансовом отношении не развивалось такими темпами. За это же время общая численность судей судов общей юрисдикции выросла с 15 742 до 20 242 единиц, что позволило значительно уменьшить среднюю нагрузку судейского корпуса, которая в недалеком 1998 году составляла 61,5 дел и материалов и превышала нормативную более чем в 2,5 раза. Только в 2002 году введены в действие здания 258 судов. Практически ликвидирована огромная задолженность судов за потребление теплоэлектроэнергии и коммунальные услуги— когда-то казавшаяся вечной «долговая яма» судебной системы. Многое сделано для восстановления судебной системы в Чеченской Республике. Завершена передача организационного обеспечения военных судов в ведение Судебного департамента. В ноябре 2001 года впервые в истории нашей страны принята федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России», на реализацию которой до 2006 года выделяется более 44,8 миллиарда рублей. Все это время Судебный департамент шел в ногу с судебной реформой, прилагая максимум усилий для обеспечения ее компонентов, входящих в его компетенцию. Большая работа проведена по обеспечению реализации новых функций судов, связанных с введением Уголовно-процессуального кодекса. В настоящее время прилагаются серьезные усилия по созданию условий для начала работы судов присяжных в большинстве субъектов Российской Федерации с 1 января 2003 года. Если же говорить о главных выводах, связанных с деятельностью Судебного департамента, которая осуществляется под непосредственным руководством и контролем судебной власти, то они сводятся к хорошо известной парадигме: настоящее правосудие дешевым не бывает. Другими словами, государство, ратующее за действительно независимый суд, должно вкладывать в обеспечение его деятельности такие средства, которые необходимы, какими бы большими они ни выглядели со стороны. И прежде всего — во имя интересов рядовых граждан России, которые вправе рассчитывать на, как сказал президент Российской Федерации, скорый, правый и справедливый суд. |
