Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2003
| 1. Экономический подход к производству правопорядка Правопорядок — необходимое условие существования любого общества. Однако обеспечить идеальный правопорядок, т. е. полностью подчинить поступки людей общим правилам (законам), в реальной жизни невозможно. Кроме того, поддержание правопорядка требует довольно значительных затрат и усилий. Именно поэтому правопорядок, всегда возникающий в результате человеческой деятельности, можно рассматривать как экономическое благо: во-первых, он несовершенен (предложение ограничено и в количественном, и в качественном отношении), во-вторых, для его поддержания нужно тратить ресурсы. Мы не можем потреблять это благо в неограниченном количестве, не задумываясь над тем, откуда оно берется, — в отличие, например, от воздуха, в котором мы обычно не испытываем недостатка. Таким образом, обеспечение законности имеет не только этические, политические и юридические, но и экономические аспекты. Для того чтобы в обществе соблюдались законы, необходимы затраты ресурсов — времени, денег, труда, материалов и т. п., причем всегда приходится выбирать между несовершенными, неидеальными вариантами их использования. Больше того, выбор производится не только между правопорядком и другими благами, но и между отдельными составляющими самого правопорядка. Уместно говорить не просто о поддержании правопорядка, но и о его производстве в экономическом смысле[2]. На некоторое время можно отвлечься от содержания правовых норм и рассматривать эту деятельность с точки зрения соотношения издержек и результатов. Поскольку правопорядок является экономическим благом, его производство— точно так же, как производство хлеба, нефти или туристических услуг — реагирует на ценовые сигналы. В частности, при нулевой цене или низком потолке цен спрос на него превосходит предложение. Поскольку в большинстве случаев государство берет на себя обязательство обеспечивать правопорядок бесплатно (не взимать деньги за услуги судов, полиции и других учреждений) или по субсидируемым ценам, возникает такое явление, как дефицит, т. е. превышение спроса над предложением. За примерами не нужно далеко ходить — всем хорошо известна перегруженность российских судов. Вопрос о нарушениях сроков рассмотрения дел в суде регулярно ставится на Пленумах Верховного суда РФ, но все попытки сократить эти сроки до сих пор не принесли заметных результатов[3]. По мнению заместителя председателя Красноярского краевого суда В. И. Мартыненко, высказанному на пленуме 25 октября 1999 года, «проблема соблюдения сроков рассмотрения уголовных и гражданских дел никогда не утратит своей злободневности». Иначе говоря, никакое увеличение ресурсов, направляемых на содержание судебной системы, не может устранить дефицит. Это и понятно: ведь при практически бесплатном характере услуг судов общей юрисдикции увеличение их «пропускной способности» приводит, с одной стороны, к росту необоснованных обращений в суд, учащению неявок сторон, а также ходатайств о переносе судебного разбирательства ввиду занятости их представителей в других процессах и т. п., а с другой стороны — к тому, что законодатели стремятся возложить на суды дополнительные функции, ввести более продолжительные процедуры и пр. Поэтому государство вынуждено применять различные формы неценового рационирования потребления своих услуг: очередь (время ожидания рассмотрения дела становится неявной «ценой»), сроки давности, разные уровни судов последней инстанции по различным категориям дел, процедуры досудебного разрешения конфликтов и т. д. Один из наиболее древних и эффективных способов уменьшения остроты дефицита судебных услуг — создание иерархии судов. Об этом повествует, например, библейская книга Исход: На другой день сел Моисей судить народ, и стоял народ пред Моисеем с утра до вечера. И видел И офор, тесть Моисеев, все, что он делает с народом, и сказал: что это такое делаешь ты с народом? для чего ты сидишь один, а весь народ стоит пред тобою с утра до вечера? И сказал Моисей тестю своему: народ приходит ко мне просить суда у Бога; когда случается у них какое дело, они приходят ко мне, и я сужу между тем и другим и объявляю им уставы Божии и законы Его. Но тесть Моисеев сказал ему: не хорошо это ты делаешь: ты измучишь и себя, и народ сей, который с тобою, ибо слишком тяжело для тебя это дело: ты один не можешь исправлять его; итак послушай слов моих; я дам тебе совет, и будет Бог с тобою: будь ты для народа посредником пред Богом и представляй Богу дела его; научай их уставам Божиим и законам Его, указывай им путь Его, по которому они должны идти, и дела, которые они должны делать; ты же усмотри себе из всего народа людей способных, боящихся Бога, людей правдивых, ненавидящих корысть, поставь их над ним тысяченачальниками, стоначальниками, пятидесятиначальниками и десятиначальниками и письмоводителями; пусть они судят народ во всякое время и о всяком важном деле доносят тебе, а все малые дела судят сами: и будет тебе легче, и они понесут с тобою бремя <…> И послушал Моисей слов тестя своего и сделал всё, что он говорил ему; и выбрал Моисей из всего Израиля способных людей и поставил их начальниками народа, тысяченачальниками, стоначальниками, пятидесятиначальниками и десятиначальниками иписьмоводителями, и судили они народ во всякое время; о всех делах важных доносили Моисею, а все малые дела судили сами. (Исх., 18:13–26) В то же время прямое государственное субсидирование услуг, связанных с правопорядком, может приводить к их явному перепроизводству. В условиях современной демократии действия государства, в частности в сфере регулирования экономики, существенно зависят от политически активных групп давления. Принятие соответствующих норм осуществляется в результате взаимодействия спроса со стороны этих групп и предложения со стороны органов законодательной власти. Поскольку работа законодателей оплачивается государством, а издержки, связанные с исполнением законов, ложатся на государственный бюджет и на рядовых граждан, возникает тенденция к перепроизводству соответствующих норм, хорошо заметная в правовых системах современных демократических государств. Так, размеры годовой подшивки Федерального регистра США (Federal Register)— ежедневного официального издания, содержащего все предлагаемые и принятые федеральные регулятивные документы — в 1991–2000 годах увеличились с 57,9 до 74,3 тысячи страниц, т. е. на 28 процентов; если же ограничиться только окончательно принятыми нормами, то рост составил 45 процентов. Это поистине необозримое море нормативной документации, чрезвычайно запутанной и практически непригодной для исполнения[4]. Итак, говоря о проблемах поддержания правопорядка, а тем более о реформировании правоохранительной и правоприменительной системы, невозможно игнорировать экономический аспект этого вида человеческой деятельности. Часто звучащие предложения вроде «Давайте примем хорошие законы и программы, истратим побольше денег — и все будет замечательно» иначе как наивными и непрактичными назвать нельзя. 2. Государство и производство правопорядка В большинстве исторически известных обществ правопорядок как экономическое благо производился преимущественно в государственном секторе, хотя на разных стадиях правоприменительной деятельности степень участия государства весьма существенно варьировалась. В настоящее время обычно выдвигаются следующие принципиально не сводимые друг к другу основания для государственного участия в правоприменительной деятельности. 1. Осуществление государственного суверенитета Государство есть легитимная территориальная монополия на применение насилия. Как следствие, принуждение, необходимое для подчинения людей принятым законам, также является монополией государства. Недопущение насилия при разрешении конфликтов в обществе требует исключительного права государства на принятие окончательного решения (судебная монополия). Соответствующие положения записаны в Конституции РФ: Статья 3, часть 4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону. Статья 4, часть 1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Статья 118, часть 1. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Функции государства по осуществлению своего суверенитета задают минимальную степень его участия в поддержании правопорядка. 2. Обеспечение равных прав граждан на государственную правовую (в том числе и судебную) защиту Современное демократическое эгалитарное государство не только провозглашает свой суверенитет и монополию на осуществление принуждения, но и гарантирует всем гражданам равный доступ к своим услугам по обеспечению правопорядка. Даже самые бедные члены общества должны иметь возможность пользоваться услугами полиции, судов и других органов, обеспечивающих соблюдение законов. Иначе говоря, требование полной (или почти полной) бесплатности базовых услуг по поддержанию правопорядка считается необходимым условием осуществления суверенитета. Конституцией РФ предусмотрены соответствующие положения: Статья 6, часть 2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. Статья 19, часть 2. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой и религиозной принадлежности. Статья 46, часть 1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Статья 48, часть 11. Каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Поскольку услуги государственного сектора финансируются из налоговых поступлений, обеспечение равных прав для всех граждан подразумевает экономическое перераспределение: за бедных платят богатые. Такое перераспределение невозможно без участия государства. Этот подход, при его кажущейся убедительности, небезупречен, как и все обоснования необходимости государственного производства «социально значимых» услуг: образования, здравоохранения и пр. Из необходимости помощи бедным никак не следует, что эти услуги должно производить само государство. Гораздо более разумно и эффективно производить их с помощью независимых предприятий и фирм, предоставив государству лишь помогать неимущим, оплачивая эти услуги. За исключением сферы государственного суверенитета (см.предыдущий пункт), это справедливо и для производства правопорядка. 3. «Внешние эффекты» деятельности по обеспечению правопорядка Представим себе два соседних района А и Б. Предположим, что район А решает в одностороннем порядке сократить расходы на правоохранительную деятельность. Это может привести к росту преступности в обоих районах. Чтобы вернуть уровень преступности к прежнему значению, району Б придется увеличить расходы на поддержание правопорядка, а это может вызвать снижение преступности и в районе А. Тогда район А может прореагировать дальнейшим снижением расходов на правоохранительную деятельность. Иными словами, получение выгод от правопорядка, поддерживаемого соседями, снижает стимулы к тому, чтобы прилагать собственные усилия для его поддержания.
В экономической теории наличие подобных внешних эффектов принято считать одним из главных оснований для государственного вмешательства, так как возможность бесплатно пользоваться какой-либо услугой приводит к ее недопроизводству. Как утверждают, аналогичная ситуация имеет место, например, в производстве таких благ, как чистая окружающая среда или архитектурный облик городских зданий. Мне уже доводилось писать на страницах «ОЗ» о несостоятельности этой концепции, и я отсылаю интересующегося читателя к соответствующей статье[5]. Главные аргументы сводятся к следующему. Во-первых, практически все блага, которыми пользуется человек в современном обществе, тем или иным образом оказывают влияние на других людей — достаточно вспомнить, например, об эстетике одежды или личной гигиене. Однако никому не приходит в голову национализировать соответствующие отрасли производства. Выделение таких благ, как правопорядок, охрана окружающей среды, городская инфраструктура и т. п. в качестве особых, которые должны производиться государством, — несомненный произвол политиков и обслуживающих их ученых. Во-вторых, доводы сторонников теории «внешних эффектов» содержат скрытую отсылку к некоторому стандарту, так как слова «недофинансирование» или «недопроизводство» подразумевают наличие «правильного» уровня финансирования или производства. Но каков этот уровень? Теоретики «внешних эффектов» обычно либо обходят этот вопрос молчанием, либо отсылают к так называемому «равновесному» уровню, который является чисто теоретической фикцией и не может ни наблюдаться в реальности, ни быть вычисленным на основе эмпирических данных. Поэтому апелляция к внешним эффектам в качестве обоснования необходимости государственного производства правопорядка означает полный произвол как в теории, так и на практике. В целом можно сказать, что единственным осмысленным доводом в пользу производства услуг правопорядка государством является необходимость осуществления государственного суверенитета. Но даже из этого требования не следует, что все составляющие столь разнородного блага, как «правопорядок», должны производиться только в государственном секторе. 3. Роль государственного и частного сектора в производстве правопорядка Для общественного сознания современной России, включая доминирующие впубличном поле идеологии, характерен ясно выраженный консенсус: поддержание правопорядка считается исключительной прерогативой государства. Вопрос о границах государственного сектора в этой сфере общественного производства, как правило, даже не обсуждается, диктат государства принимается как данность. Между тем анализ реальных социальных процессов показывает, что вРоссии, как и за рубежом, значительную и все более возрастающую роль вподдержании правопорядка играет частная (негосударственная) активность граждан. Частная активность в сфере производства правопорядка имеет две четко различимые концептуально, но в реальной жизни по существу неразделимые формы: легитимную и нелегитимную. Легитимная деятельность по поддержанию правопорядка включает все действия граждан как частных лиц, не нарушающие принцип государственного суверенитета, т. е. не относящиеся к исключительной компетенции государства. Это, например, меры самозащиты (установка замков и охранных систем, легальное владение оружием, найм вахтеров в подъездах и т. д.), частная охрана объектов и территорий, осуществляемая за счет юридических лиц, частный арбитраж и посредничество (третейский суд), добровольное патрулирование, оповещение в чрезвычайных ситуациях, осуществление полицейских и пенитенциарных функций частными организациями по контракту с органами власти и т. д. Следует отметить, что многие из перечисленных видов деятельности имеют существенные внешние эффекты и способствуют повышению общественной безопасности в целом. Масштабы и общественная значимость этой деятельности в России, по-видимому, неуклонно растут, хотя ее адекватные количественные показатели до сих пор не исчислялись. Что же касается других стран, то во многих из них частная коммерческая и благотворительная деятельность играла и играет существенную роль в обеспечении правопорядка. Она охватывает такие сферы, как разрешение правовых конфликтов, охрана общественного порядка и имущества граждан, осуществление наказания в виде тюремного заключения и т. д. Ниже приведены некоторые примеры. Разрешение правовых конфликтов. Основные положения торгового права были созданы и развиты сообществом европейских коммерсантов, и их выполнение обеспечивалось через купеческие суды[6]. В 70-е годы XX века в США не менее 75 процентов коммерческих споров разрешалось с помощью частного арбитража или посредничества. При этом решения основывались на обычаях и практике ведения бизнеса (коммерческом обычном праве)[7]. Полицейские функции. Если в начале 70-х годов в США, судя по данным опросов, ни один из городов США не заключал контрактов с частными фирмами на оказание полицейских услуг, то к концу 80-х ситуация изменилась. Получила распространение практика заключения контрактов на патрулирование улиц и общественных мест, охрану важных или опасных государственных объектов идаже проведение расследований[8]. Пенитенциарные и исправительные функции. Наиболее широкое распространение в США получили частные реабилитационные учреждения для бывших заключенных, наркоманов и т. п. В 1985 году контракты с такими учреждениями имели 32 штата; по всей стране насчитывалось 1 996 специальных частных учреждений, в которых содержалось около 34 тысяч малолетних правонарушителей. Все чаще заключаются и контракты с частными фирмами на строительство и содержание мест заключения строгого режима (high—security institutions). В 70-х годах в США были осуществлены первые проекты, касающиеся содержания малолетних правонарушителей и нелегальных иммигрантов. Corrections Corporation ofAmerica, Inc., созданная в 1983 году, к 1988 году владела 13 исправительными учреждениями, где могли содержаться в общей сложности 3 215 человек. В1988году эта фирма заключила со штатом Нью-Мексико первый в истории контракт на строительство иэксплуатацию частной тюрьмы, предусматривающей самые разные режимы заключения — от сравнительно мягкого до максимально строгого. Тюрьма предназначена для содержания всех осужденных женщин штата[9]. Существует и нелегитимная деятельность по поддержанию правопорядка. Речь идет о тех случаях, когда частные лица вторгаются в сферу исключительной компетенции государства, к которой в первую очередь относятся правосудие и принуждение к исполнению решений легитимных органов, осуществляющих правосудие. После краха коммунистической системы, с развитием частной инициативы в экономике и общим разгосударствлением (деэтатизацией) жизни российских граждан, появилась обширная сфера человеческой деятельности, практически не охваченная государственной правовой системой. Это и неудивительно: советская правовая система по своей философии, понятийному и нормативному аппарату, да и по ресурсному обеспечению не была пригодна для поддержания правопорядка в новых общественных условиях, прежде всего — для защиты права частной собственности. Образовавшийся правовой вакуум стал заполняться нормами и процедурами, созданными вне сферы легитимной государственной деятельности, в частности теми, что были ранее выработаны уголовным миром[10]. Масштабы нелегитимной деятельности в сфере производства услуг по поддержанию правопорядка признаются уже и официальными лицами российского государства. Так, в своем ежегодном послании Федеральному собранию 3 апреля 2001 года Президент РФ В. Путин отметил: «Наряду с “теневой экономикой” у нас уже формируется и своего рода “теневая юстиция”. И, как показывает практика, граждане, потерявшие надежду добиться справедливости в суде, ищут другие, далеко не правовые “ходы” и “выходы”. И подчас убеждаются, что незаконным путем имеют шанс добиться по сути часто справедливого решения». Существование идеологического консенсуса по вопросу об исключительной роли государства в обеспечении правопорядка, с одной стороны, и широкое распространение легитимной и нелегитимной частной (негосударственной) активности в этой сфере, с другой стороны, делает чрезвычайно актуальной задачу четкого определения границ ответственности государства, так как их неопределенность ведет в долгосрочном плане к неограниченному разрастанию обязательств государства, в том числе и финансовых. При этом масштабы нелегитимной деятельности сами по себе могут служить критерием эффективности государственной правовой системы. 4. Структура производства правопорядка как экономического блага С экономической точки зрения правопорядок представляет собой комплексную услугу, производство которой имеет сложную вертикальную (стадийную, временну╢ю), горизонтальную (функциональную) и пространственную структуру. Анализ этой структуры имеет важное значение для планирования государственных расходов на поддержание правопорядка, поскольку она за- дает возможные альтернативы при распределении финансовых и иных ресурсов. 4.1. Вертикальная структура При всей сложности такой услуги, как «поддержание правопорядка», и всем разнообразии ее конкретных форм можно тем не менее выделить пять стадий ее производства: — производство правовых норм; — надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей; — судебное разбирательство и разрешение правовых конфликтов; — исполнение судебных решений, а также решений других уполномоченных органов, включая осуществление наказаний; — профилактика правонарушений. Каждая из этих стадий может рассматриваться и как оказание особого вида услуг, и как часть единого производства правопорядка. С экономической точки зрения принцип разделения властей может интерпретироваться как запрет на вертикальную интеграцию в производстве правопорядка (или ее ограничение). Ниже дается краткая характеристика отдельных стадий вертикальной производственной структуры в сфере правопорядка, как они существуют в настоящее время в Российской Федерации. 1. Производство правовых норм Производство правовых норм в России в той или иной степени осуществляют все ветви государственной власти: — законодательная (Федеральное собрание, законодательные органы субъектов федерации). Нормы, создаваемые законодательной властью (законы), имеют приоритет по отношению к нормативным актам, создаваемым другими ветвями власти; — исполнительная (Президент и Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, главы исполнительной власти субъектов Федерации). Соответствующие нормы имеют подзаконный характер; — судебная (Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, Высший арбитражный суд РФ). Конституционный суд осуществляет нормотворчество путем толкования Конституции РФ и принятия решений о соответствии Конституции тех или иных нормативных актов. Верховный суд и Высший арбитражный суд производят нормы в виде постановлений, обобщающих судебную практику, — отдаленный аналог прецедента в общей (англосаксонской) системе права. 2. Надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей Осуществляется прежде всего правоохранительными органами, которые законодательно наделены широкими полномочиями, — это в первую очередь милиция, входящая в систему Министерства внутренних дел, и прокуратура. Кроме того, надзором за соблюдением норм и выявлением нарушителей занимается множество государственных структур, специализирующихся на тех или иных видах правонарушений, — Федеральная служба безопасности (преступления против государства, терроризм и т. п.), Федеральная пограничная служба (нарушения государственной границы), Государственный таможенный комитет, налоговая инспекция и налоговая полиция, экологическая милиция, контролирующие службы и т. д. 3. Судебное разбирательство и разрешение правовых конфликтов В государственной правовой системе России правосудие осуществляют следующие органы власти: — конституционные суды (Конституционный суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации); — суды общей юрисдикции (Верховный суд РФ, гражданские и военные суды среднего звена, а также гражданские и военные суды основного звена); — арбитражные суды (Высший арбитражный суд РФ, арбитражные окружные суды, арбитражные суды субъектов Федерации); — мировые судьи. К легитимным частным видам деятельности в сфере разрешения правовых конфликтов относится также работа третейских судов, создаваемых при торгово-промышленных палатах и разрешающих коммерческие споры. 4. Исполнение судебных решений Принудительное исполнение судебных решений в сфере гражданского, административного и частично уголовного правосудия осуществляет служба судебных приставов, входящая в систему Министерства юстиции РФ. Уголовное наказание в виде лишения свободы исполняется уголовно-исполнительной системой. 5. Профилактика правонарушений Хотя официально профилактика правонарушений возложена на правоохранительные органы (милицию, прокуратуру и т. д.), фактически она осуществляется как различными государственными (вневедомственная охрана и проч.), так и негосударственными органами. Помимо воспитательной и разъяснительной работы с гражданами она включает и такую важнейшую функцию, как охрана объектов и грузов, которой занимаются около полутора десятков только государственных структур, не считая бесчисленных частных охранных предприятий ислужб безопасности компаний и банков. Расходы на профилактику финансируются преимущественно за счет собственных средств предприятий, организаций и населения. Кроме того, социальной профилактикой уголовной преступности занимается множество государственных органов, не специализирующихся на поддержании правопорядка, — учреждения образования и здравоохранения, органы опеки и попечительства и др. Говоря о вертикальной структуре производства услуг по поддержанию правопорядка, следует иметь в виду, что ее составляющие являются не только взаимодополняющими, но и взаимозамещающими благами. Например, более эффективная профилактика или надзор снижают спрос на услуги судебной и судебно-исполнительной систем, улучшение работы судов может привести к снижению нагрузки на тюрьмы и т. д. К сожалению, все это мало принимается во внимание при планировании бюджетных расходов на поддержание правопорядка, а также всевозможных реформ. 4.2. Горизонтальная структура: концентрация и специализация Горизонтальная структура производства представляет собой разделение функций между различными организациями и учреждениями (субъектами производства) внутри производственных стадий. Она определяется целым рядом факторов. Наиболее существенные из них: 1. Эффект экономии за счет масштаба производства (концентрации) Разные стадии производства правопорядка различаются по степени капиталоемкости и по возможностям замены труда другими факторами производства (например, в работе судов замена труда капиталом практически ограничивается применением оргтехники, в то время как для охраны и патрулирования возможно использование весьма производительного и дорогостоящего оборудования). Соответственно, различным может быть и эффект экономии за счет увеличения масштаба производства, т. е. снижения средних издержек при росте его объемов. Примеры этого явления: — экономия в сфере материально-технического обеспечения работы судов, достигаемая за счет его централизации (пример: Судебный департамент в России); — повышение эффективности оперативно-розыскной деятельности за счет создания централизованных и интегрированных распределенных баз данных (пример: Интерпол). 2. Специализация Специализация является естественным направлением развития в сфере производства услуг по поддержанию правопорядка. Соответствующие процессы наблюдаются на всех стадиях производственной цепочки. В производстве правовых норм имеется ярко выраженное разделение труда между ветвями власти, а также между различными подразделениями внутри ветвей власти (комитетами законодательных органов, министерствами, ведомствами и т. д.). В сфере надзора за соблюдением норм и выявления нарушителей имеет место специализация различных правоохранительных, контролирующих, надзорных и иных органов в соответствии с категориями правонарушений. В сфере судебного разбирательства и разрешения правовых конфликтов определена специализация конституционных судов, судов общей юрисдикции, арбитражных судов, мировых и третейских судов. Кроме того, суды имеют право создавать коллегии для рассмотрения отдельных категорий дел. В последнее время в России наблюдается стремление к усилению специализации в судебной деятельности, ставшее одним из важных аспектов судебной реформы. Примером может служить жесткое разделение категорий дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Предлагается также создать специализированные суды по административным, семейным, жилищным делам, экологическим правонарушениям и т. д. В сфере исполнения судебных решений имеет место разделение труда между органами, осуществляющими исполнение наказаний в виде лишения свободы, и органами, исполняющими прочие судебные решения. В сфере профилактики правонарушений выделяются два основных направления специализации: — работа с потенциальными субъектами преступной деятельности (криминогенные группы), направленная на предотвращение нарушений закона; — работа с возможными объектами преступных посягательств — населением (группы риска), имущественными объектами и нематериальными активами, направленная на защиту этих объектов от возможных преступных актов. Нетрудно видеть, что определение наиболее эффективного уровня концентрации и специализации деятельности в сфере производства правопорядка невозможно, если не принимать во внимание экономический характер этого блага. 4.3. Территориальная структура: централизация и децентрализация В территориальной структуре производства услуг по обеспечению правопорядка можно выделить два взаимосвязанных, но нетождественных аспекта: пространственное распределение производственной деятельности и степень централизации/децентрализации управления и полномочий. 1. Пространственное распределение деятельности В любой отрасли производства территориальное размещение определяется, с одной стороны, пространственным распределением спроса, а с другой стороны— распределением факторов производства. Не является исключением и деятельность по поддержанию правопорядка. При исследовании и оценке ее территориальной структуры необходимо принимать во внимание следующие специфические обстоятельства. а) Территориальная структура услуг по производству правопорядка может существенно различаться в зависимости от стадий соответствующего производственного процесса. Например, в современной России (и ранее в СССР) исправительно-трудовые учреждения размещались преимущественно в географических зонах с наиболее тяжелыми природно-климатическими условиями, что диктовалось карательным характером уголовной юстиции; в то же время сеть судов и органов внутренних дел определялась расселением и административно-территориальным делением. б) Поскольку правопорядок определяется отношениями между людьми, то в целом следует ожидать большой степени зависимости территориальной структуры услуг по его поддержанию от пространственного распределения населения страны. в) По той же причине территориальная структура этой отрасли может зависеть от таких социально-демографических характеристик населения, как возрастная структура, уровень образования, тип поселения, национальные и расовые характеристики и т. д. Например, хорошо известно, что увеличение доли младших возрастных групп во взрослом населении городов обычно сопровождается ростом преступности и, как следствие, ростом спроса на услуги по поддержанию правопорядка. г) Поскольку поддержание правопорядка связано с осуществлением государственного суверенитета, естественно возникает зависимость и от пространственной структуры государственного аппарата, т. е. от административно-территориального деления. Например, в каждом сельском районе должны функционировать суд и отделение милиции. д) На территориальную структуру оказывают влияние и цели государственной политики в сфере правопорядка. Например, размещение тюрем и других уголовно-исполнительных учреждений зависит от того, насколько государство стремится кизоляции осужденного преступника от остального общества, в какой степени оно привлекает его к участию в общественном производстве и т. д. (см.раздел 5 настоящей статьи). Вышеперечисленные факторы необходимо учитывать при планировании государственных расходов на производство услуг по поддержанию правопорядка, в частности на судебную и пенитенциарную систему. 2. Централизация и децентрализация Степень централизации в производстве услуг по поддержанию правопорядка зависит от распределения полномочий и финансирования между национальным (общегосударственным) и субнациональным (региональным, местным) уровнями государственной власти и управления. Любой системе поддержания правопорядка свойственна та или иная степень децентрализации. Анализ данных о расходах бюджетов разных уровней на систему уголовного правосудия показывает, что наибольшая степень децентрализации наблюдается в странах с большой территорией и/или населением (Канада, Япония, США), а наименьшая — в менее населенных и географически компактных странах (Дания, Венгрия, Швеция). Соединенные Штаты распределяют расходные полномочия между федеральным правительством, правительствами штатов и местными властями (т. е. правительствами округов, районов и муниципалитетов). По данным Минюста США, в1997 финансовом году на долю правительств штатов и местных правительств пришлось 84 процента всех расходов на систему уголовного правосудия, а на долю федерального правительства — всего 16 процентов (штаты, муниципалитеты и округа израсходовали соответственно 42, 35 и 31 миллиард долларов, а федеральное правительство — только 21 миллиард долларов). В то же время за последние годы расходы федерального правительства и правительств штатов росли быстрее, чем расходы округов и муниципалитетов. По-видимому, США эволюционируют в направлении канадской и скандинавской модели, предоставляющей более высоким уровням государственной власти бoльшую часть полномочий по этому виду расходов. В Канаде 58 процентов расходов на систему уголовного правосудия осуществляется на субнациональном уровне, но при этом они почти полностью финансируются центральным правительством. В то же время расходы на субнациональном уровне в Дании, Норвегии и Швеции составляют всего 20–30 процентов совокупных расходов. Местные власти в скандинавских странах, как и в Канаде, наделены некоторыми административными полномочиями, однако центральное правительство выступает практически единственным источником финансирования[11]. В РФ на долю федерального бюджета приходится 80,8 процента совокупных расходов на систему уголовного правосудия. Согласно данным об исполнении бюджетов за 1999 год, из федерального бюджета финансируется 98 процентов расходов на судебную систему, 55 процентов расходов на органы внутренних дел,99процентов расходов на органы прокуратуры, 100 процентов расходов на уголовно-исполнительную систему. Однако эти показатели, по-видимому, завышены: регионы и муниципалитеты участвуют в финансировании названных органов, но проводят свои расходы по другим статьям бюджетной классификации. Неизбежность высокой степени централизации в производстве правопорядка обосновывают теми же причинами, что и необходимость производства этих услуг государством: — осуществление государственного суверенитета — суверенитет един и неделим; — обеспечение равных прав граждан на государственную защиту — региональные различия должны быть сведены к минимуму; — наличие «внешних эффектов» — необходимость координированной деятельности по поддержанию правопорядка в смежных регионах.
В то же время существуют и факторы, порождающие тенденцию к децентрализации, к которым относятся: — «асимметрия информации»: должностные лица на местах могут обладать большим объемом информации, необходимой для успешного поддержания правопорядка; — «отрицательный эффект масштаба»: при чрезмерной централизации издержки по управлению всей системой из единого центра могут достигать запретительно высоких величин; — исторические и культурные различия между регионами, проявляющиеся в различиях соответствующих правовых норм. Степень централизации и децентрализации в производстве услуг по поддержанию правопорядка может быть различной в отношении источников финансирования, расходных полномочий и полномочий по созданию правовых норм. Можно представить себе различные комбинации этих трех параметров. Вот примерный спектр основных вариантов: а)Полностью централизованная система: центр создает нормы, обеспечивает источники финансирования деятельности по поддержанию правопорядка и осуществляет все расходы через соответствующие ведомства центрального правительства. б)Делегирование расходных полномочий: центр создает нормы, обеспечивает источники финансирования, но при этом частично делегирует осуществление расходов на субнациональный уровень. в)Бюджетный федерализм: центр создает нормы, но финансирование и реализация деятельности по поддержанию правопорядка частично или полностью осуществляется на субнациональном уровне. г)Федерация: нормы создаются как центральным, так и субнациональными правительствами в рамках конституционного разграничения полномочий; каждый уровень власти обеспечивает финансирование и осуществление деятельности по поддержанию правопорядка, связанной с соответствующими нормами. д)Конфедерация: нормы создаются на субнациональном уровне либо путем соглашения между субнациональными единицами; финансирование деятельности по поддержанию правопорядка на всех уровнях обеспечивается субнациональными правительствами; расходные полномочия центрального правительства делегируются «снизу». е)Система международного права: каждый регион фактически является независимым государством; межрегиональные нормы и институты поддержания правопорядка определяются договорами. Российская судебная система — централизованная с элементами делегирования расходных полномочий и бюджетного федерализма; система исполнения уголовных наказаний в России полностью централизована. Обсуждаемые в настоящее время варианты правовой реформы не предусматривают сколько-нибудь заметной децентрализации судебной системы и системы исполнения судебных решений. Но это не означает, что рассмотрение предложений по их реальной децентрализации (федерализации) в принципе невозможно. Более того, без активного публичного обсуждения и достижения общественного согласия по этому вопросу невозможна никакая эффективная реформа судебной и правоохранительной системы в нашей стране. 5. Пример экономического подхода к производству правопорядка: цели государственной политики в сфере уголовно-исполнительной деятельности и их влияние на бюджетную политику Выше были кратко изложены основы экономического подхода к производству правопорядка: поскольку используемые ресурсы всегда ограничены и нельзя достичь всех целей одновременно, приходится выбирать. Проиллюстрируем следствия этого фундаментального положения на примере государственного финансирования уголовно-исполнительной деятельности. Характер, способы и направления ее финансирования существенным образом зависят от того, какая цель ставится перед уголовным наказанием. Можно выделить по крайней мере четыре такие цели, которые логически не сводимы друг к другу и, взятые сами по себе, приводят к формированию принципиально разных систем уголовной юстиции[12]. 1. Восстановление справедливости (retribution) Санкции, применяемые против преступника, направлены на восстановление за счет преступника того положения, в котором пострадавший или общество в целом находились до совершения преступления, а если это невозможно — то на возмещение ущерба жертве или ее законным представителям. Будучи доведенным до логического конца, этот подход к уголовной юстиции требует, например, лишения свободы только в тех случаях, когда преступник не имеет материальных средств для возмещения. Целью лишения свободы при этом является принудительный труд для выплаты компенсации. 2. Сдерживание потенциальных преступников (deterrence) Санкции имеют целью уменьшение для любого гражданина риска подвергнуться преступным посягательствам. Тюремное заключение направлено на внушение потенциальным преступникам страха перед наказанием. Поэтому приговоры должны быть жесткими, заключение продолжительным, жизнеобеспечение заключенных должно поддерживаться на минимальном уровне, а их психологическое состояние должно быть подавленным. Будучи доведенным до логического конца, этот подход может быть охарактеризован как карательная юстиция. 3. Изоляция преступника (isolation) Цель санкций та же, что и в предыдущем случае, но достигается она путем максимально жесткого пространственного отделения выявленного преступника от всех остальных жителей страны (хотя при этом условия содержания могут и не быть особенно тяжелыми). Соответствующие пенитенциарные учреждения должны иметь надежную систему охраны и максимально ограничивать контакты заключенных с внешним миром, а в идеале — находиться в малодоступных районах страны или в колониях. Кроме того, целям изоляции служит ссылка, которая неэффективна для достижения других целей. 4. Перевоспитание преступника (rehabilitation) Санкции имеют целью исправление преступника, т. е. изменение его личности, предполагающее возвращение к нормальной жизни без повторных правонарушений. Этот подход требует относительно мягкого режима содержания в местах лишения свободы, поддержания достаточно высокого уровня жизни заключенных, существенных усилий и затрат на их перевоспитание и психологическую реабилитацию. Возможен также переход к неопределенным срокам наказания (преступник содержится в тюрьме до тех пор, пока не будет перевоспитан). В пределе «реабилитационная юстиция» превращается в «терапевтическую», которая рассматривает правонарушение как симптом психического заболевания, а заключение приравнивает к принудительному лечению. Очевидно, что приведенные четыре цели уголовного наказания являются альтернативами, которые не могут быть одновременно реализованы во всей полноте[13]. В обсуждаемом нами контексте важно то, что достижение каждой из этих целей требует принципиально различной организации пенитенциарной системы и, соответственно, различной структуры бюджетных расходов. Например, при постановке задачи перевоспитания в составе персонала должны присутствовать психологи и психиатры, чего не требуется в остальных случаях; в зависимости от преследуемых целей существенно варьируются сроки заключения и, как следствие, расходы на содержание заключенных. Точно так же зависит от целей наказания и пространственное распределение пенитенциарных учреждений: восстановление справедливости и реабилитация, как правило, требуют приближенности к центрам цивилизации, а сдерживание и изоляция — соответственно и сурового климата и максимальной удаленности. Ссылка, применяемая для изоляции, вообще не требует затрат на содержание осужденных, — средства расходуются лишь на то, чтобы контролировать их передвижение. В современном российском уголовном праве цели наказания сформулированы в Уголовном кодексе РФ: Статья 43, часть 2. Наказание применяется в целях восстановления социальной справедливости, а также в целях исправления осужденного и предупреждения совершения новых преступлений. Авторитетный комментарий расшифровывает первую из названных целей следующим образом: Восстановление социальной справедливости путем наказания осужденного осуществляется применительно как к обществу в целом, так и к потерпевшему в частности. Социальная справедливость в обществе восстанавливается в возможных пределах: государство частично возмещает причиненный ущерб за счет штрафа, конфискации имущества, исправительных работ и других видов наказания; граждане убеждаются в том, что государство способно обеспечить наказание преступника и наказывает его в соответствии с законом, исходя из рациональных и социопсихологических соображений, то есть учитывая начала гуманизма, соразмерности и эффективности. По отношению к потерпевшему социальная справедливость восстанавливается путем защиты его законных интересов иправ, нарушенных преступлением[14]. Таким образом, российское уголовное право исходит одновременно из трех логически не сводимых друг к другу пенологических концепций, причем никакой иерархии целей не устанавливается. Следствием неопределенности целей является отсутствие рациональных оснований для распределения ресурсов, направляемых на содержание системы уголовного наказания. Как показывает опыт других стран, такая ситуация со временем ведет к кризису пенитенциарной системы. Например, американский исследователь Морган Строун выделяет четыре противоречащие друг другу пенологические доктрины, каждая из которых влияет на целеполагание в пенитенциарной системе США (как федеральной, так и отдельных штатов). Это retribution (возмездие общества по отношению к преступнику, удовлетворение чувства справедливости); deterrence (сдерживание с помощью угрозы санкций); rehabilitation (перевоспитание, социальная реабилитация преступника); incapacitation («обезвреживание», изоляция преступника). Эта типология отличается от приведенной ранее лишь трактовкой понятия retribution: как и большинство западных левых интеллектуалов, Строун не признает существования объективной справедливости и отождествляет ее восстановление с«удовлетворением чувства мести». Так или иначе, важным представляется наличие в пенитенциарной системе США множества несовместимых целей. Отмечая неэффективность существующей системы наказаний по отношению к любой из этих целей, а также ее несправедливость с позиций здравого смысла, автор приходит к заключению: «Перед американской уголовной юстицией стоит целый ряд проблем, но самая насущная из них — демонтаж существующей системы назначения и отбывания тюремного заключения, которая парализована множеством конкурирующих подходов к наказанию. Стремление объединить противоречивые элементы всех этих доктрин в некое целое мешает сформулировать единую цель для системы уголовного наказания, и тем более — достигнуть какой-либо одной из многочисленных целей, которые она ставит перед собой в настоящее время. Проще говоря, мы нуждаемся не столько в какой-то особой пенологической доктрине, сколько в последовательном осуществлении хотя бы одной из существующих доктрин»[15]. Неопределенность цели приводит к неэффективному использованию средств. И наоборот, требование эффективности приводит нас к проблемам целеполагания в системе уголовной юстиции. Но это уже тема для другой статьи. 6. Заключение Представление о правопорядке как об экономическом благе, производимом в ограниченном количестве, совершенно необходимо для осмысленного и реалистичного подхода к анализу эффективности существующей системы его поддержания, к планированию ее деятельности и к ее реформированию. К сожалению, этот аспект правопорядка зачастую выпадает из публичного дискурса, по крайней мере в России. Всестороннее обсуждение правовой реформы в нашей стране— удобный случай, чтобы рассмотреть его во всей полноте. [1] Статья опирается на отчет Центра фискальной политики «Анализ расходов федерального бюджета на судебную власть и уголовно-исполнительную систему» (М., 2001), подготовленный при поддержке Агентства международного развития США (USAID), контракт OUT–PER–I–00–99–00003–00. [2] В то время как в английском языке выражение “production of law and order” звучит вполне естественно, в русском языке аналогичного термина нет. Этот факт отражает широко распространенное у россиян убеждение, что правопорядок не является ни услугой, ни даже экономическим благом. [3] См., например, доклад заместителя Председателя Верховного суда РФ Р. М. Смакова на Пленуме ВС РФ 25 октября 1999 года (Бюллетень Верховного суда РФ. 2000. ‹ 1). [4] Stigler George. The Theory of Economic Regulation // Bell Journal of Economics and Management Science. 1971. ‹ 2 (Spring). P. 3–21; Crews Clyde Wayne, Jr. Ten Thousand Commandments. An Annual Policymaker’s Snapshot of the federal Regulatory State. 2001 Edition [http://www.cato.org/tech/pubs/10kс_2001.pdf]. [5] Кузнецов Ю. Что мы не знаем о налогах // Отечественные записки. 2002. ‹ 4–5. С. 11–14. [6] Trakman L. The Law Merchant: The Evolution of Commercial Law. Littleton, Colo.: Fred B. Rothman and Co., 1983. [7] Auerbach J. S. Justice Without Law. New York: Oxford University Press, 1983. P. 113. [8] Benson Bruce L. The Enterprise of Law. San Francisco, Cal., 1990. P. 180–182. [9] Benson Bruce L. The Enterprise of Law. P. 182–183. [10] Подробная информация о том, как работает «теневая юстиция», содержится в книге: Скобликов П. А. Взыскание долгов и криминал. М.: Юристъ, 1999. [11] Public Financing of Judicial Systems. A Review of International Practices. Atlanta: Georgia State University, Andrew Young School of Policy Studies, 2001. [12] Ниже в скобках приводятся соответствующие английские термины, используемые в специальных работах. [13] В России к четырем перечисленным целям добавляется еще одна: создание трудового контингента для использования на тяжелых работах, в условиях сурового климата и т. д. В настоящее время эта цель, по-видимому, не является основной, о чем свидетельствует высокий уровень безработицы в учреждениях ГУИН, однако в свое время она имела важное, если не первостепенное значение. [14] Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. Ю. И. Скуратова и В. М. Лебедева. М., 1997. С. 93. [15] Morgan Strawn. American Criminal Justice: An Institution in Philosophical Paralysis [http://members.aol.com/megxyz/morgan.html]. |
