Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2003
|
Прежде всего, объяснимся по поводу «полиции».
Мы привыкли к тому, что у нас существует милиция (и «моя милиция
меня бережет»), а полиция – «у них», за рубежом, в «капиталистических
странах». В действительности, милиция – это вооруженные группы населения,
обычно создаваемые для самообороны граждан, для поддержания правопорядка
в неординарных случаях: мятежи, восстания, гражданские войны, чрезвычайные
ситуации. Поэтому после октября 1917 года некоторое время наша милиция
вполне соответствовала своему названию. Она была сформирована «из рабочих
вооруженных отрядов, которые в первые дни Советской власти призваны были
охранять революционный порядок и общественную безопасность»[1]. Но позднее, когда была создана соответствующая
профессиональная государственная служба, старое название сохранилось,
очевидно, лишь для того, чтобы подчеркнуть отличие нашей милиции
от их полиции. В действительности же российская милиция давно уже
(свыше 80 лет) есть полиция – по своим функциям, организации, профессиональным
кадрам, униформе и т. д., и надо полагать, в недалеком будущем обретет
свое подлинное имя. Не случайно уже сейчас появилась налоговая полиция.
Так что далее, говоря применительно к России о полиции, мы будем иметь
в виду милицию.
Взаимоотношения власти и населения, полиции и населения – многовековая и мировая проблема. Она обострилась после Второй мировой войны в связи с ростом зарегистрированной преступности, «страхом перед преступностью» и «моральной паникой», имевшими место практически во всех странах мира[2]. В развитых современных странах идет поиск путей совершенствования взаимодействия, партнерства между населением и полицией в целях повышения защищенности граждан, эффективности правоохранительной деятельности, минимизации незаконных действий полицейских. Одна из активно развиваемых стратегий – «Community policing»[3]. Ее суть: формирование и развитие партнерских отношений между полицией и «комьюнити» (общиной и ее институтами); организация «соседского контроля» (neighbourhood-watch) при консультативной помощи полиции. Важнейшая идеологема: сервисное обслуживание населения полицией. Полиция служит населению, обеспечивая безопасность каждого налогоплательщика. Основная функция полиции – защита населения, каждого жителя страны от преступных посягательств, защита законных прав и интересов граждан. Кстати говоря, это записано в ст. 1 закона РФ «О милиции» в качестве ее главной задачи. Проблема взаимоотношений полиции (милиции) и населения особенно остро стоит в современной России. Это объясняется незащищенностью населения перед лицом преступности и иных незаконных посягательств; неэффективностью деятельности органов милиции по защите граждан и их законных интересов; коррумпированностью милиции (наряду с тотальной коррумпированностью всех властных структур и правоохранительных органов); противоправными действиями сотрудников милиции в отношении граждан – вплоть до пыток. Причины сложившейся ситуации: многовековая традиция репрессивности российского государства и его органов по отношению к гражданам; коррумпированность – тоже традиционная – органов власти, управления, юстиции; состояние аномии (Э. Дюркгейм) как результат коренных социально#экономических преобразований; недопустимо низкая оплата труда сотрудников милиции (что не оправдывает взяточничества, но отчасти объясняет его) и ряд других обстоятельств. В условиях отечественного псевдокапитализма с лозунгами «Обогащайтесь!» и «Все на продажу!», при колоссальной разнице в материальном уровне между узким слоем сверхбогатых и массой нищего населения (децильный коэффициент, показывающий соотношение между доходами 10 процентов представителей самых бедных и 10 процентов – самых богатых слоев общества, по официальным данным, составляет 1:15, по экспертным оценкам, 1:25, а для Москвы — 1:60[4]), мизерной оплате труда сотрудников милиции последние вынуждены решать свои материальные проблемы тремя возможными путями: уход из милиции в коммерческие структуры, включая охранные предприятия; нелегальное «совместительство» в коммерческих структурах; откровенное взяточничество (вариант древнерусского «кормления»?). Так, по данным исследований Фонда ИНДЕМ, правоохранительные органы занимают четвертое место из 29 структур по степени коррумпированности. «Идет вытеснение милицией криминальных группировок, служащих “крышами” малому и среднему бизнесу, с последующим присвоением себе этих функций вместе с соответствующими доходами»[5]. Недавние события в Волгодонске (в ответ на жалобы предпринимателей о «беспределе» со стороны преступных организаций местная милиция и налоговая полиция стали преследовать… пожаловавшихся предпринимателей) лишний раз подтверждают это. Я эту новацию рассматриваю как «крышевание крыш»… Коррупция осуществляется на низовом уровне (водитель дает взятку сотруднику ГАИ, наркодилер – участковому инспектору или сотруднику УБНОН’а – управления по борьбе с незаконным оборотом наркотиков) и верхнем – сетевом. «Крупнейшая коррупционная сеть сформировалась в системе силовых органов, включая ФСБ, МВД и Государственный таможенный комитет (ГТК). Это, по-видимому, и наиболее развитая коррупционная сеть. В нее включены чиновники федерального и регионального уровней… На высшем уровне разрабатываются схемы проведения крупных операций, для чего проводятся совместные совещания, причем как полулегальные, так и нелегальные. При этом конкретные исполнители не всегда представляют, в какую неформальную структуру оказались вовлечены, чьи распоряжения они выполняют»[6]. Кроме того, все коррупционные сети, образуемые вокруг иных министерств и ведомств, имеют «силовое прикрытие или группу безопасности, в которую входят представители ФСБ, МВД, прокуратуры, налоговой полиции и других правоохранительных органов. Такую группу называют «крышей» соответствующей коррупционной сети»[7]. Масштабы и обыденность, повседневность взяточничества таковы, что иногда публикуются таксы на совершение – несовершение сотрудниками милиции тех или иных действий. Так, еще в 1996 году газета «Стрела» опубликовала таксы на «услуги» ГАИ. В 2000 году газета «Ваш тайный советник» назвала суммы взяток за поступление в престижные вузы Санкт-Петербурга, включая… Университет МВД. Приводятся некоторые расценки иных «правоохранительных» услуг: плата за невозбуждение уголовного дела ($1 000 — 10 000), за изменение меры пресечения с освобождением из-под стражи ($20 000 — 25 000), за смягчение наказания ($5 000 -15 000), за игнорирование таможенных нарушений ($10 000 — 20 000 или 20 — 25 процентов от таможенного сбора)[8]. С учетом инфляции цены выросли. А вот из личных наблюдений автора вблизи одной из петербургских станций метрополитена: с каждой из торгующих зеленью и овощами бабушек двое милиционеров получали по 200 рублей. Сумма аналогичного «сбора» на местном рынке значительно выше. Не будем лукавить: применение полицейскими физического «воздействия» в отношении задержанных, арестованных, обвиняемых встречается во всем мире. Но в цивилизованных странах такие факты носят ограниченный характер как по частоте, так и по применяемым мерам, а в случае их огласки служат предметом серьезного разбирательства и наказания виновных – от увольнения из полиции до уголовного преследования. В России побои – обыденное явление, нередко и применение пыток. Об этом свидетельствуют рассказы жертв милицейского насилия, многочисленные публикации в прессе, сообщения правозащитных организаций, результаты национальных и международных расследований[9]. Пытки систематизированы и описаны: «слоник», «растяжка», «распятие», «ласточка», «конвертик»[10]. Их частота, привычность (если к такому можно привыкнуть!), системность породили рубрику «Пытки как будни России» в бывшей «Общей Газете» Егора Яковлева. К числу необходимых реформ известный судья, заслуженный юрист РСФСР С. Пашин относит «прекращение пыток задержанных в “правоохранительных органах” как социального явления»[11]. У нас «вся страна превращается в пыточную камеру», отмечает в 2002 г. председатель подкомитета по правам человека Государственной Думы[12]. При этом Госдума отказалась рассматривать законопроект об ответственности за пытки (это понятие вообще отсутствует в действующем Уголовном кодексе!). Поводом для применения пыток чаще всего служит «выбивание» признания в совершении преступления (часто – у невиновного), недовольство «запиранием» подозреваемого, а порой к пыткам прибегают и вовсе беспричинно. О побоях и говорить нечего – сперва отбить почки, сломать ребра, а потом уже выяснять – кому и за что… Объектом насилия может стать каждый: в печать просачивались сведения об избиении и причинении увечья аспирантам МГУ, профессору, офицеру#подводнику и даже – не разобравшись – своему коллеге, оказавшемуся в штатском… Каковы источники преступного насилия со стороны сотрудников милиции? Их много, в том числе: ╥ тяжелое наследие царской полиции (с известной «зуботычиной») и советского репрессивного тоталитарного режима, олицетворением которого были страшные НКВД и ГУЛАГ; ╥ спускаемые «сверху» требования максимальной раскрываемости преступлений любой ценой (справедливости ради следует заметить, что министр внутренних дел Б. Грызлов летом 2001 года призвал отказаться от этого показателя работы милиции, но принципиальных изменений в правоохранительной деятельности пока не ощущается); ╥ «репрессивный» менталитет законодателей (действующий Уголовный кодекс РФ 1996 года – самый жестокий по санкциям за весь ХХ век), исполнительной власти, работников прокуратуры, суда; ╥уход из милиции в годы реформ многих высококвалифицированных сотрудников (в частности, из#за крайне низкой оплаты нелегкого труда), утрата профессионализма, «восполняемая» побоями и пытками; ╥ опыт Афганистана и Чечни; ╥ полная безнаказанность творимого произвола. Все это привело к тому, что светлый образ «дяди Степы» – милиционера, защитника взрослых и детей, померк в глазах бесправных, беззащитных и потерявших всякую надежду добиться справедливости граждан. Это не означает, конечно, что в милиции не осталось самоотверженных, бескорыстных, порядочных профессионалов (автор этих строк лично знает немало таких), но не они, увы, определяют образ сегодняшней милиции в глазах соотечественников. Как же воспринимают граждане свою милицию? Центр девиантологии Социологического института РАН (под руководством автора) совместно с исследовательской группой из Санкт-Петербургского университета финансов и экономики (под руководством профессора И. И. Елисеевой) в течение четырех лет (1999-2002 годы) проводил ежегодный репрезентативный опрос населения Санкт-Петербурга (а в 2001 году также населения Волгограда и Боровичей) по проекту «Население и милиция в большом городе»[13]. Чтобы дать представление о масштабах и репрезентативности исследования, отметим, что в 1999 и 2000 годы в Петербурге были опрошены более чем по 2 тысячи человек, в 2001 году – свыше 3 600 жителей, в 2002 году – свыше 5 800 человек (увеличение числа опрашиваемых обусловливалось усложнением намечаемых задач, которые в конечном итоге предусматривали опрос жителей, обслуживаемых каждым из 80 отделов внутренних дел города). Кроме того, в 2001 году были опрошены около 2 тысяч волгоградцев и 500 жителей Боровичей. Ниже мы представляем некоторые результаты этого исследования. Опрос носил комплексный характер, включая как вопросы о различных сферах деятельности милиции, так и виктимологический опрос с целью выяснения доли горожан, оказавшихся жертвами преступлений в течение предшествовавшего опросу года. Так вот, в течение 1998-2001 годов каждый четвертый житель Петербурга (соответственно по годам 26,0; 26,7; 25,5; 26,1 процента опрошенных) оказался жертвой какого#либо преступления, причем многие – не по одному разу (28-36 процентов от общего числа потерпевших). В Волгограде жертв было 18 процентов, в Боровичах – 20,5 процента от числа опрошенных. Это уже значимый негативный показатель эффективности деятельности милиции по защите граждан от преступных посягательств. Более того, милиция, систематически скрывая преступления от регистрации и не оказывая реальной помощи населению, «добилась» того, что жертвы преступлений вообще прекратили обращаться в милицию. Так, из всех потерпевших в Петербурге НЕ обращались в милицию от 69,2 процента до 73,7 процента. Конечно, часть жертв (в среднем 30 процентов) не сделала этого, поскольку причиненный вред был незначительным или ущерба вовсе не было, некоторые (в среднем около 4 процента) «пожалели виновного», «боялись огласки», «боялись мести». Основная же масса потерпевших (свыше 60 процентов) не стала обращаться в милицию, ибо она «ничего не стала бы делать», «ничего не смогла бы сделать», «милиция была бы недовольна обращением» (!). В Волгограде и Боровичах не обращались в милицию по 58-59 процентов жертв. В Петербурге из общего количества жертв, обратившихся в милицию, не дождались какой-либо ее реакции 12-15 процентов, милиция отреагировала немедленно лишь в 29-38 процентах случаев. Мнение населения о работе милиции изучалось по многочисленным показателям. Опишем лишь некоторые из них применительно к Санкт-Петербургу. Данные по Волгограду и Боровичам отражают общие тенденции с некоторыми региональными особенностями. Успешность деятельности милиции по охране общественного порядка в микрорайоне (по месту жительства опрашиваемых граждан#респондентов) оценивают категориями «плохая» и «очень плохая» 46-50 процентов респондентов (причем этот показатель демонстрирует тенденцию к увеличению), «скорее хорошо» или «очень хорошо» – 30-37 процентов. Действенность помощи, оказываемой милицией жертвам преступлений: «недейственна» или «скорее недейственна» – 41-48 процентов респондентов (с тенденцией к возрастанию), «скорее действенна» или «определенно действенна» – 17-26 процентов. Общая оценка изменений работы милиции по сравнению с предшествующим опросу годом: «к худшему» – 8-10 процентов опрошенных (с тенденцией к возрастанию), «к лучшему» – 8-12 процентов, «не изменилась» – 45-59 процентов. Серьезными проблемами в отношениях между милицией и населением, с точки зрения жителей города, являются: задержание без достаточных оснований – отмечают 30-35 процентов респондентов (от года к году этот показатель растет); жестокость обращения – 39-41 процент; необоснованное применение силы – 39-41 процент; оскорбление при задержании – 39-43 процента; вымогание взяток – 36,5-46,5 процента (за 4 года показатель возрос на 10 процентов); участие в подпольной (нелегальной) торговле – 30-32 процента. Среди подвергшихся задержанию невежливость сотрудников милиции отметили свыше 60 процентов, несправедливость задержания – свыше 55 процентов. Из числа граждан, обратившихся в милицию по своей инициативе (кроме потерпевших от преступления), получили реальную помощь полностью или частично – 66-69 процентов, не получили реальной помощи 25-28 процентов; при этом сотрудники милиции были вежливы в отношении 6-11 процентов обратившихся, не очень вежливы к 67-76 процентов, совсем невежливы по отношению к 11-14 процентfv респондентов. Еще одна интересная деталь: поскольку исследование взаимоотношений полиции и населения производилось по единой международной программе в разных странах и городах, в том числе в Нью-Йорке и Чикаго, можно было сравнить некоторые результаты. В частности, оказалось, что в этих американских городах-миллионерах жители сами обращаются по различным вопросам в полицию в два раза чаще, чем петербуржцы (явно признак доверия), а задерживаются жители Петербурга милицией в два раза чаще, чем жители Нью-Йорка и Чикаго полицией. А ведь в США полиция не самая добрая в мире… Результаты наших исследований 1999-2002 годов по тенденциям совпадают с итогами аналогичных исследований, проводимых Санкт-Петербургским университетом МВД РФ. Остается добавить, что мы и ранее проводили аналогичные исследования. Так, по результатам наших опросов населения Санкт-Петербурга в 1993 году, полностью доверяли милиции лишь 3 процента опрошенных (эта цифра примерно соответствует и результатам общероссийских опросов) и частично доверяли – 15 процентов (органам государственной безопасности соответственно 3 и 13 процентов, судам – 4 и 20 процентов, прокуратуре – 4 и 18 процентов, пенитенциарным учреждениям – 2 и 8 процентов). Отрицательно оценивали деятельность милиции по защите горожан от преступлений в 1991 году 31 процент, в 1994 году – 17 процентов; испытывали уважение к сотрудникам милиции в 1991 году – 28 процентов, в 1994 году – 30 процентов. Отрицательно относились к милиции в 1993 году 32 процента горожан. И хотя опросы 1991-1994 годов проводились по методикам, отличавшимся от тех, которые применялись в 1999-2002 годы, а потому результаты этих опросов не очень сопоставимы, однако общая картина вырисовывается достаточно ясно: в целом население испытывает к милиции недоверие, причем за последние 10 лет отчетливо проявилась тенденция к углублению этого недоверия. Наконец, вечный российский вопрос: «Что делать?» Кардинальная либерально-демократическая реформа отечественной полиции (впрочем, как и прокуратуры, ФСБ, иных силовых структур, а также судебной системы) совершенно необходима, если общество и государство не хотят окончательно скатиться к тоталитарному режиму, всевластию «спецслужб», ужасам 1937 года и ГУЛАГ’а, еженощному ожиданию «Не за мною ли?»… Теоретически такая реформа еще возможна, хотя потребует много усилий и времени. Начинать следует с «политической воли», без таковой все благие пожелания ими же и закончатся. А далее: ╥ реструктуризация служб и перестановка кадров (общая идея – меньше генералов и начальников, больше лейтенантов и сержантов, работающих «на земле», ибо сегодняшние пропорции абсолютно недопустимы); ╥ жесткий подбор, обучение и расстановка кадров (не надо жаловаться на их нехватку – Россия занимает первое место в мире по количеству сотрудников полиции на 100 тысяч населения – 1 224,6, за нами следует Сингапур – 1 074,7, тогда как в Уругвае этот показатель составляет 830,9, в Австрии – 367, в США – 300, в Испании — 128[14]); ╥ внедрение в сознание всех полицейских – от рядового до министра – сервисного характера полицейской службы: мы, налогоплательщики, их содержим, они нам служат, обеспечивая нашу реальную безопасность; ╥ резкое увеличение оплаты труда полицейских при резком же сокращении их количества (особенно за счет управленческого персонала и «внутренних войск»: чем лучше, честнее, эффективнее будет работать полиция, тем меньше нужны ВВ…); ╥ жесткая ответственность каждого полицейского, независимо от должности и звания, за нарушения законности, превышение полномочий; ╥ отношение ко взяточничеству и незаконным методам расследования (применение к задержанным, арестованным, подозреваемым, обвиняемым пыток и насилия) как к безусловному основанию для немедленного увольнения из полиции с привлечением виновных к уголовной ответственности. Разумеется, это далеко не все. Необходимо оснащение полиции современной техникой, повышение уровня подготовки полицейских кадров всех уровней и служб, формирование чувства профессиональной чести и достоинства и т. д., и т. п. Хотелось бы обратить внимание на взаимосвязь вышеназванных мер: без сокращения числа полицейских невозможно повышение оплаты труда; без принципиального изменения расстановки кадров нельзя сократить численности полиции; без повышения оплаты невозможно повышение требовательности («буду я за гроши вкалывать!»); без прекращения насилия над людьми, кем бы они ни были, невозможны нормальные, партнерские отношения между полицией (предоставление услуг) и населением (потребители услуг); без партнерских взаимоотношений между населением и полицией невозможна ее эффективная работа по обеспечению правопорядка и предупреждению преступлений. Наконец, без жесточайшей борьбы (очень не люблю это слово и употребляю его впервые ввиду чрезвычайности ситуации) с коррупцией вообще ничего невозможно, ибо все сведется к одному: кто, кому и сколько платит. Все это – теоретически. Практически автор не видит в сегодняшней действительности хотя бы намеков на изменение ситуации к лучшему. [1] Юридический словарь. М., ГИЮЛ, 1953. С. 328. [2] Cohen S. Folk Devils and Moral Panics. St. Albans, Paladin, 1973. [3] Kury H. (Hrsg.) Konzepte Kommunaler Kriminalprävention. Freiburg, Edition Iuscrim, 1997; Skogan W., Hartnett S. Community Policing, Chicago Style. Oxford University Press; Lab S., Das D. (Eds.) (2003) International Perspectives on Community Policing and Crime Prevention. Prentice Hall. Upper Saddle River, New Jersey, 1997. [5] Сатаров Г. Диагностика российской коррупции: Социологический анализ. М.: ИНДЕМ, 2002. С. 7, 13. [6] Гражданские инициативы и предотвращение коррупции. СПб.: Норма, 2000. С. 76. [7] Там же. С. 75. [8] Коррупция и борьба с ней. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2000. С. 62-63. [9] См., например: Насилие в органах внутренних дел: иллюстрации к докладу. М.: Общественный центр содействия реформе уголовного правосудия, 1997; Пытки в России: «Этот ад, придуманный людьми». Лондон: Международная амнистия, апрель 1997. [10] См., например: К праву. Информационный бюллетень Общественного центра содействия реформе уголовного правосудия. №5, 1998. [11] Пашин С. Черная неправда УПК // Terra Incognita. № 3-4, 2001. С. 15. [12] Рыбаков Ю. Куда идем… // Terra Incognita. № 1, 2002. С. 4. [13] Зарубежным соисполнителем проекта явился VERA Institute of Justice (New York), организатором исследования – Общественная правозащитная организация «Гражданский контроль», финансовая поддержка этого трудоемкого проекта – со стороны фонда Форда. Ежегодные отчеты публиковались ограниченным тиражом и рассылались заинтересованным лицам и учреждениям, включая руководство ГУВД г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области. [14] Newman G. (Ed.) Global Report on Crime and Justice. NY: Oxford University Press, 1999, p. 124. |