Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2003
| Судебная реформа — мероприятие очень крупного масштаба, не только юридическое, но и социальное. Она требует длительной подготовки и значительного времени на осуществление. Сейчас рано подводить даже предварительные итоги реформы. Но уместно поговорить о том, что уже сделано, оценить соответствие сделанного первоначальному замыслу. Любая реформаторская активность неизбежно сталкивается со стремлением к контрреформам, к отступлению от изначальной идеи. Это может быть продиктовано и трудностями объективного свойства, прежде всего тем, что серьезное реформирование требует очень больших человеческих и финансовых ресурсов. Кроме того, это может быть связано и с изъянами правосознания в обществе, прежде всего профессионального правосознания тех, кого коснется реформа. Судебная реформа касается очень широкого круга представителей юридических профессий. Она затрагивает, безусловно, не только суд, но и другие ведомства: прокуратуру, МВД, адвокатуру. Конечно, она не может развиваться без конкретизации ее общедемократических целей и концептуальных положений в текущем законодательстве, и, следовательно, она зависит от правосознания законодателя. Все эти факторы не могут не порождать у некоторых государственных мужей стремления внести коррективы в первоначальный замысел реформы. Однако в основании идеология идеологии реформы лежат два нормативных источника высшей юридической силы — это Конституция РФ и международные обязательства Российской Федерации в области организации правосудия. Международный пакт о гражданских и политических правах, ратифицированный еще Советским Союзом в 1973 году, и вступление России в Совет Европы предъявляют новые требования к организации правосудия, от которых отступить теперь не представляется возможным. Это очень важно. Строго говоря, судебная реформа должна была начаться в 1973 году — после ратификации Пакта о гражданских и политических правах. Но в то время в России, частичке Советского Союза, действовали старые нормы в области организации судов и процессуальной деятельности. Общая судебная система была основана на мировых демократических стандартах правосудия. Суд играл роль вспомогательного карательного органа, второстепенного дополнения к другим карательным органам государства. Суд был органом проведения определенной государственной политики. Основная цель любой судебной системы, которая состоит в обеспечении прав граждан, была принесена в жертву государственным задачам. Суды являлись частью правоохранительной системы и не рассматривались как самостоятельная власть. Понятия «судебная власть» тогда не существовало, как и самого принципа разделения властей. Господствовало представление о единстве системы правоохранительных органов, в которой суд являлся лишь последним звеном и никак не мог противоречить целям, идеям, задачам и деятельности других правоохранительных органов. У Владимира Ильича Ленина есть такая резолюция на одном документе: «Немедленно по суду расстрелять». Собственно, к оформлению решений исполнительной власти и сводилась роль суда. В области гражданского права, где не ставилась карательная задача, суд имел очень небольшую компетенцию. С государством гражданин спорить не мог. Государство как собственник решало дела не в судах, суд разрешал лишь мелкие споры граждан. Компетенция судов была такой узкой, что о судебной власти невозможно было говорить. Экономические споры к судебной подведомственности не относились. Чтобы стать властью, суду нужно было попасть совсем в другую систему координат, в которой принцип разделения властей не просто признается, но является реальностью. И прежде всего необходимо было, чтобы судебная власть получила право возразить против решений законодательной и исполнительной власти. Пока суд ничего не мог сказать по поводу закона, пока он не оценивал содержание закона, пока у него не было компетенции на отмену актов исполнительной власти, его нельзя было признать властью. Так сложилось, что в России судебная власть встала на ноги прежде всего благодаря деятельности Конституционного суда, который решил две главные задачи, превращающие суд в судебную власть. Во-первых, он стал проверять соответствие содержания законов основным правовым принципам, закрепленным в конституции. Во-вторых, он стал отстаивать право быть судебной властью для всех других судов, утверждая, что любое действие и решение государства и граждан может стать предметом судебного рассмотрения. Конечно, до принятия Конституции РФ 1993 года все эти идеи не могли быть реализованы вполне. Старая российская конституция провозглашала, что любой вопрос может быть решен высшим законодательным органом страны, а именно Съездом народных депутатов. Верховный Совет как орган Съезда народных депутатов принимал акты по вопросам, относящимся к судебной компетенции. Само это положение находилось в кардинальном противоречии с принципом разделения властей. И российскому Конституционному суду на первом этапе его деятельности приходилось сталкиваться с такими актами законодательного органа, которые претендовали на статус актов исполнительной и даже судебной власти. Правовую основу для последовательной организации судебной власти в соответствии с принципами демократии и международными нормами заложила Конституция 1993 года. С этого момента можно считать, что судебная реформа стала частью практической деятельности государства. Конституция определила не только цели, но и рамки, в которых может и должен действовать законодатель. На тот момент все законодательство о судах и законодательство в области судебных процедур оставалось старым. Но достаточно было провозгласить определенные конституционные принципы и гарантировать права граждан в области правосудия, чтобы постепенно, прежде всего благодаря решениям Конституционного суда, стала изменяться практика применения даже старых кодексов. Кроме того, Конституцией было установлено, что правосудие служит обеспечению прав людей, и это совершенно меняло прежнюю суть и цели судебной власти. Нормы, обеспечивающие права человека, провозглашались непосредственно действующими, обязывающими законодательную власть, исполнительную власть и обеспечиваемыми правосудием. И стало сразу ясно, в чем смысл принципа разделения властей: судебная власть существует для того, чтобы защищать граждан от узурпации власти законодателями или исполнителями. Кроме того, Конституция гарантировала, что в любой области любые споры гражданина с государством должны и могут решаться судом. В качестве дополнительной гарантии Конституция провозгласила, что в случае недостаточности для защиты прав граждан внутренней юстиции каждый гражданин вправе обратиться к юстиции наднациональной. Впервые в Конституции 1993 года появилась глава под названием «Судебная власть». (Показательно, что в советской Конституции соответствующая глава называлась «Организация суда и прокуратуры».) Ключевым был вопрос о статусе судьи. Ранее судейский статус у нас не обеспечивался надлежащим образом. Говорили о «телефонном праве» как антиподе независимости суда. Но корень зла лежал именно в статусе судей. Судья не наделялся статусом независимого, несменяемого судьи и не наделялся должным уровнем неприкосновенности. Независимость суда, конечно, не самоцель. Она служит средством обеспечения правосудия, и другого средства для обеспечения справедливого правосудия просто нет. Гарантии независимости впервые были сформулированы в Законе «О статусе судей» в 1992 году. Это были оптимальные, на мой взгляд, гарантии. В старой судебной системе формально тоже провозглашался принцип независимости судей: «Судьи независимы… и подчиняются только закону». Но в старой советской системе судья назначался на четыре года, потом на пять лет, потом самое большое достижение было, когда судей стали выбирать на десять лет. Но выходило, что судья должен зарабатывать право занять должность на следующий срок. Он должен оглядываться на тех, от кого зависит его будущая судьба. Разорвать связь с теми, кто назначает или выбирает судей, можно только одним способом — провозгласив несменяемость судьи с момента вступления в эту должность. При этом необходим самый строгий отбор кандидатов на должности судей. Но как только человек провозглашается судьей, то далее его по общему правилу удалить с должности нельзя.
Еще одна гарантия независимого правосудия — неприкосновенность судьи. Это, впрочем, не означает его безнаказанности. Судью можно преследовать за поступки, несовместимые с авторитетом судейской должности, несовместимые с законом. Но вина судьи подлежит доказыванию в особом порядке. Неприкосновенность судьи означает только одно, что судья в случае нарушения законодательства должен преследоваться в особой процедуре, не так, как обычный гражданин. В противном случае любой орган, недовольный решением судьи, может придраться к нему и инициировать уголовное дело. Если государственная власть начинает преследование судьи в уголовном, дисциплинарном или в административном порядке, то оно должно быть абсолютно очищено от подозрений, что судью привлекают только потому, что он высказал свое критическое отношение к каким бы то ни было действиям самой государственной власти. И институт неприкосновенности судей решает эту задачу. К сожалению, теперь институт неприкосновенности судей серьезно ослаблен. По закону о статусе судьи 1992 года только генеральный прокурор мог возбудить против судьи уголовное дело, если получал на это согласие органов судейского сообщества, избранных самими судьями на съездах и конференциях, состоящих из одних судей. Причем руководители (председатели) судов не могли входить в органы судейского сообщества. Судейское сообщество решало, есть ли у генерального прокурора достаточные основания утверждать, что в действиях судьи присутствуют признаки преступления. Это была хорошая гарантия. К сожалению, судейское сообщество не всегда правильно понимало эту свою задачу. У судейского сообщества была только одна задача — ответить на вопрос, не является ли возбуждаемое преследование способом повлиять на судью, на его будущие решения или наказать судью за вынесенное решение. Если эти обстоятельства не просматривались, а в действиях судьи действительно содержались признаки состава преступления, орган судейского сообщества не имел права отказать в возбуждении уголовного дела. Но органы судейского сообщества повели себя не лучшим образом. Они решили, что их задача — не давать своих в обиду. Защищать их любой ценой. Конечно, это вызвало соответствующую реакцию в обществе — и теперь в этот механизм внесены существенные коррективы. Решение о наличии в действиях судьи признаков преступления по новому уголовно-процессуальному кодексу принимает не судейское сообщество, а три судьи Верховного суда. На самом деле эта функция не должна принадлежать суду. Это функция следствия. Конечно, все действия по расследованию преступления, где подозреваемым выступает судья, могут проводиться только после соответствующего решения органов судейского сообщества. Но, допустим, Верховный суд решил в коллегии, состоящей из трех судей, что налицо признаки состава преступления в действиях судьи, а после этого судейское сообщество должно ответить на вопрос, привлекать или не привлекать судью. Понятно же, что решение вышестоящего суда для судейского сообщества имеет уже определенное связывающее значение. Как же не привлекать, если Верховный суд подтвердил, что есть состав. И никто уже не может и не будет отвечать на вопрос: не сфабрикован ли состав преступления. Коллегия ведь не изучает факты, свидетельствующие о том, что судья своими решениями не угодил кому-то. Да и органам судейского сообщества тоже трудно их изучать после того, как решение о наличии в действиях судьи признаков состава преступления уже вынесено. Конечно, рано пока говорить о последствиях такого реформирования института неприкосновенности. Еще не везде удалось даже сформировать органы судейского сообщества на новых основаниях. Теперь в органы судейского сообщества будут входить не только судьи, но и представители юридической общественности и даже один представитель президента. В общем неплохой принцип, потому что это обеспечивает прозрачность в деятельности подобных органов. Была закрытая судейская корпорация, которая если решила своего не выдавать, то никто не мог проверить основательность этого решения. Никакая информация, никакие сведения о том, как решается вопрос о лишении судьи неприкосновенности, никуда не поступали. Это было неправильно. А вот другое дополнение, ограничивающее институт неприкосновенности судей, с моей точки зрения, даст отрицательный результат. Когда был провозглашен принцип несменяемости судей, почему-то совершенно необоснованно распространили принцип несменяемости на занятие должностей руководителей суда. Это абсолютно не вытекало ни из каких законодательных норм. И это нельзя было ничем оправдать. Судья, которого назначали пожизненно, если его назначали одновременно и председателем суда, фактически получал также несменяемый статус в этой должности. И потребовались, конечно, меры, которые развели бы эти два института. В связи с этим ввели новое правило, согласно которому председатели судов назначаются на свою должность на ограниченный срок — на шесть лет. Весь вопрос в том, кем они назначаются и возможно ли переназначение на эту должность. Правильное решение заключалось в том, что пожизненно нельзя назначать руководителей судов. Неправильно же то, что судья может быть назначен вторично председателем суда. Человека назначают на должность на шесть лет. Если возможно повторное назначение, значит все шесть лет он будет заискивать: «чего изволите». Есть только два пути обеспечить его независимость как председателя суда: либо запрет повторного назначения, либо введение иного, демократического порядка приобретения должностей руководителей в судах — выборного. Но тогда выбирать председателя должны сами судьи, чтобы не складывалось системы зависимости от назначающего органа. Должность председателя суда имеет очень большое значение в обеспечении судейской независимости. Именно председатель суда решает все вопросы судейской судьбы. Рекомендации судей на должность — по представлению председателя, перевод судьи на другое место работы — по представлению председателя, присвоение квалификационных классов, т. е. судейских разрядов, — по представлению председателя. Еще один негативный аспект: введение дисциплинарной ответственности судей, которой не было с 1992 года по 2000-й. Дисциплинарное производство в отношении судьи тоже может быть возбуждено по инициативе председателя суда. Таким образом возникает сложная система опосредованной зависимости судьи от исполнительной власти. Все это, конечно, не может не иметь отрицательных последствий. Таким образом, независимость судей более всего ущемляется внутри самой судебной системы. Зависимость от председателя, от вышестоящих инстанций, от принятой системы материального обеспечения. Ведь организационно-финансовые основы деятельности судей обеспечиваются судебным департаментом, действующим под контролем Верховного суда. Должностные лица судебного департамента назначаются только по представлению председателя Верховного суда. И этот судебный департамент обеспечивает материально все нижестоящие суды и лично судей. На нем лежит обязанность предоставлять им жилье. На нем лежит обязанность обеспечивать саму судебную деятельность финансовыми, материальными ресурсами. И этот департамент, находящийся при высшей судебной инстанции, вполне может использоваться как орудие влияния на судей, решения которых не устраивают вышестоящие суды. Получилось, что вышестоящие судебные инстанции и Верховный суд, в частности, решают все вопросы судьи: классы, жилье, ремонт судов, отмена решений, продвижение по служебной лестнице, перевод в другой суд — все, абсолютно все. И какая защита от их произвола? Никакой: все в одних руках. Раньше материальным обеспечением судов ведал Минюст, у которого были и некоторые функции, которые позволяли ему проверять что-то по существу судебных дел. Это, конечно, не годится, этого не должно быть. Но если Минюст лишить контрольно-ревизионных функций в отношении судьи, то он вполне может быть кассой, распределительным органом. И как касса он лучше департамента Верховного суда, поскольку не привязывает выдачу чеков к результатам процессуальной деятельности, которые выявляются вышестоящей судебной инстанцией, когда она пересматривает судебное решение. Сейчас получилось даже хуже, чем в советские времена. Вообще, если рассматривать идеальную систему бюджетного обеспечения, то председатель суда и вся судебная система должны напрямую получать средства из федерального бюджета. Тогда суд не будет зависеть от высшей процессуальной инстанции, которая проверяет его решения. Пока мы этого не достигли. В других странах принята система автоматического исполнения судебного бюджета. Председатель суда пишет в парламент: на следующий год я буду нуждаться в такой-то сумме бюджетных ассигнований, если у вас по этому поводу есть ко мне вопросы, я всегда к вашим услугам. Все. Это даже не обсуждается. Другая проблема связана с принципом несменяемости судьи. Сейчас будет резко увеличиваться контингент судейских кадров, практически в два раза. У нас судья на судейскую должность первый раз назначается только на три года. Через три года он может быть назначен пожизненно, т. е. до возраста отставки, или может не быть назначен дальше на судейскую должность. Конституционный суд указал, что только при одном условии это не противоречит конституционному принципу несменяемости — если эти три года рассматриваются как испытательный срок. В течение этого срока результаты деятельности судьи все время оцениваются, и по истечении этого срока нужно судье либо предъявить претензии, либо он должен автоматически назначаться пожизненно. Но на практике этого не происходит. На западе судьи, которые назначаются на испытательный срок, не рассматривают дела. Они делают все что угодно, но они не выносят решения. Они не могут быть председательствующими в судебных заседаниях. У нас они делают все. И при этом судья после истечения трехлетия может быть не назначен на должность пожизненно без предъявления ему каких-либо претензий. Таким образом мы, провозглашая принцип несменяемости, получим разом большое число судей, назначенных на трехлетний срок, фактически не являющийся испытательным. Речь идет почти о половине всех судей. Все они будут «подвешены» на три года. И это, конечно, очень серьезное отступление от принципа несменяемости судей. Необходимо принимать какие-то меры для исправления этого ненормального положения. Пусть судей-стажеров будет много, но они не будут выносить судебные решения. Ведь практически у всех людей, которые будут судимы такими судьями, возникает проблема с независимостью суда. Трудность судебной реформы и ее зигзаги обуславливаются еще тем, что мы остался неизменным людской состав. У нас не произошло смены судебных кадров. Новая конституция, новое мировоззрение, новые законы. Но у нас остался старый судейский корпус, старое правосознание, старая юридическая наука. Естественно, что они создают благоприятную почву для реакции и контрреформ. Законодатель легко идет им навстречу. Накопление юридических знаний у законодателя, к сожалению, происходит очень медленно, профессиональные юристы составляют малую долю от депутатского корпуса. Сейчас высшие суды выступают инициаторами законов, которые непосредственно касаются их деятельности. Если суды не озаботятся изменением законов о себе, то никто этим не озаботится. Конечно, плохо, когда реформа проводится силами тех, кто должен быть реформирован. С разделением властей законодательная инициатива высших судов никак не согласуется. Это было ясно и тогда, когда закрепили такую возможность для судов при разработке конституции. Я выступала против. Но судьи Верховного суда, Арбитражного суда все считали, что иначе мы судебную реформу не продвинем. В какой-то степени они были правы. Но вообще это не дело, когда суды выступают с законодательной инициативой. Правда, чтобы отказаться от этого, необходимо, чтобы дело судебного реформирования и нужды обеспечения справедливого суда воспринимались как социально обусловленные, непреложные, неотложные задачи и властью, и обществом.
|
