Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2003
|
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Таким образом, Конституция РФ закладывает основы для формирования двухуровневой системы административного законодательства — федерального и регионального. В самом широком смысле под административным законодательством следует понимать совокупность нормативных правовых актов, действующих в сфере государственного управления, регулирования и контроля. Иначе говоря, эта отрасль законодательства обеспечивает реализацию задач и функций, возлагаемых Конституцией РФ на субъекты исполнительной власти. Поэтому основное значение для нее приобретает понятие «исполнительная власть». Соответственно там, где есть исполнительная власть, там функционирует и административное законодательство. Конституционно-правовые предпосылки развития административного и административно-процессуального законодательства Условно можно выделить четыре блока конституционно-правовых норм, имеющих ярко выраженную административно-правовую направленность. Первый блок составляют те нормы, которые закрепляют основные права, свободы и обязанности граждан, реализуемые в сфере государственного управления (ст. 22, 24-25, 27, 30-35 Конституции РФ). Конкретизация этой группы конституционных норм в административном законодательстве осуществляется по двум направлениям: а) административно-правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина; б) принятие законодательных мер по обеспечению защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти. Второй блок составляют конституционные нормы, определяющие общие принципы государственного управления и регулирования в различных сферах жизни общества, основы формирования и деятельности органов исполнительной власти. Такие нормы содержатся более чем в десяти статьях Конституции РФ (ст. 10, 11, 77, 78, 83, 95, 103, 104, 106, 125, 134 и Раздел II) и детализируются более чем в сотне федеральных законов, а также в огромном массиве подзаконных нормативных правовых актов, образующих самостоятельные подотрасли и институты административного законодательства. Примечательно, что эта область административного законодательства наиболее тесно связана с конституционным законодательством, поскольку в большинстве случаев административно#правовое регулирование организации и деятельности исполнительной власти возникает на стыке с конституционным правом. Третий блок конституционно-правовых норм составляют нормы ст. 71-73 Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации. Кроме того, к ним относятся положения ст.76-78 Конституции РФ, определяющей общие принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. В сущности, вышеназванные статьи Конституции РФ закладывают основы для определения сфер действия федерального и регионального административного законодательства; устанавливают границы законотворческой деятельности РФ и ее субъектов в области административного и административно-процессуального регулирования. В частности, они создают предпосылки для разграничения законодательной компетенции РФ и ее субъектов по вопросам управления государственной собственностью, регулирования государственной службы, организации и деятельности исполнительной власти, обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Подчеркивая особую важность этой группы конституционных норм, приведем тезис Ю. А. Тихомирова о том, что «развитие административного законодательства в последние годы идет под влиянием разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами»[1]. Вместе с тем для формирования стройной двухуровневой системы административного законодательства одних только конституционных норм недостаточно. Необходимы специальные федеральные законы, конкретизирующие предметы ведения РФ и ее субъектов по вопросам, относящимся к этой сфере правового регулирования. К сожалению, сегодня надлежащим образом эта проблема решается лишь в области законодательства об административных правонарушениях, в котором исчерпывающе определены полномочия РФ в сфере административной ответственности (ст. 1.3 КоАП РФ). В большинстве же случаев таких законов либо нет, либо эти вопросы в них не регламентированы. Возьмем, к примеру, правовое регулирование государственной службы. Как мы знаем, в 1995 году был принят Закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Однако законодательная компетенция Федерации и ее субъектов в нем не установлена. Как следствие этого, в региональном законодательстве отступления от конституционных принципов регулирования государственной службы (я имею в виду п. «т» ст.71, п. «к» ст.72 и ч.2 ст. 76 Конституции РФ) весьма существенны. Надо сказать, что до недавнего времени проблема в определении объема регулятивного воздействия федерального и регионального административного законодательства осложнялась еще и тем, что в нормативных правовых актах отсутствовала расшифровка таких конституционных понятий, как «предмет ведения», «полномочия» и «компетенция». На сегодняшний день эта проблема частично решена, благодаря принятию Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[2]. Тем не менее, многие предметы ведения, имеющие непосредственное отношение к регулированию административно#правовых отношений, до сих пор трактуются весьма противоречиво. Так, например, в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации. Что же касается субъектов РФ, то согласно п. «б» ст. 72 Конституции РФ к их ведению относится защита прав и свобод человека и гражданина. В этой связи вполне закономерен следующий вопрос: каким образом возможно разграничение указанных полномочий между Федерацией и ее субъектами без одновременного их регулирования? Можно лишь предположить, что в данном случае региональное законодательство должно устанавливать свои определенные административно#правовые гарантии, допустим, создавать специальные органы для оказания содействия гражданам в защите их прав и законных интересов. Кстати сказать, в отсутствие соответствующего нормативного обеспечения, именно по этому пути пошел Приморский край, в Уставе которого предусмотрена возможность учреждения такого рода органов. Очевидно, что в ближайшей перспективе этот и другие подобные вопросы должны быть решены в специальном федеральном законодательстве. Четвертый блок конституционных норм административно-правовой направленности составляют нормы, закладывающие основы для формирования самостоятельного института административно-процессуального законодательства — административного судопроизводства. Прежде всего речь идет о закрепленных в Конституции РФ нормах-принципах, направленных на обеспечение соответствия российской судебной системы стандартам правового государства и расширение правовых гарантий личности. В первую очередь имеется в виду ст. 46 Конституции РФ, гарантирующая каждому гражданину судебную защиту его прав и свобод. Конституционные основы для формирования административного судопроизводства составляют и положения ст. 118, 128 Конституции, которые, по сути дела, обязывают принять федеральный конституционный закон, определяющий основные понятия, связанные с административным судопроизводством, и устанавливающий специальные процедуры рассмотрения дел, вытекающих из публично#правовых отношений (в том числе и административных дел, упомянутых в ст. 126 Конституции РФ). Таковы в самом общем виде конституционные предпосылки развития административного и административно#процессуального законодательства в современный период. Формируясь на базе Конституции РФ, административное законодательство является важнейшим средством обеспечения самой Конституции РФ. В частности, если говорить об административно#правовом обеспечении функционирования органов исполнительной власти, то оно составляет важную часть обеспечения действия Конституции РФ в целом. Что же касается организации государственного управления, то оно также должно осуществляться на основе конституционных правовых норм. Аналогичная ситуация складывается и в сфере защиты органами исполнительной власти прав и свобод граждан и применительно ко всем остальным направлениям административно#правового регулирования.[3] Основные направления развития административного законодательства в современный период. Следует отметить, что на данном этапе проводимой в стране административной реформы наиболее активно разрабатываются две общегосударственные проблемы: а) повышение эффективности механизма государственного управления; б) обеспечение реальной защищенности прав граждан в сфере исполнительной власти. С точки зрения реализации вышеупомянутых конституционных установок решение первой проблемы обусловливает необходимость принятия комплекса законодательных мер, нацеленных на совершенствование правового регулирования таких подотраслей административного законодательства, как административно#правовой статус органов исполнительной власти, государственная служба, методы и формы государственного управления, административно-правовые режимы. При этом особое значение приобретает разработка федеральных законов по тем группам общественных отношений, которые в соответствии с Конституцией РФ должны регулироваться именно законами. К сожалению, до настоящего времени эта сфера общественных отношений регламентируется значительным количеством подзаконных нормативных правовых актов, которые традиционно являются основными источниками административного права. Между тем конституционные нормы создают основу для реального верховенства законов. Поэтому, если мы хотим, следуя требованиям Конституции РФ, создать стройную, внутренне согласованную систему административного законодательства, то «необходимо обеспечить правильное соотношение указанных источников между собой»[4]. В первую очередь необходимо разработать ряд законов о системе федеральных органов исполнительной власти, основных принципах их организации и деятельности, а также нормативно определить такие конституционные понятия, как «государственное управление» и «государственное регулирование». Другой, не менее важной задачей является совершенствование законодательной основы отраслевых и межотраслевых сфер административно#правового регулирования, которые в современных условиях приобретают новое содержание и форму своего выражения. Решение этой проблемы предполагает создание правовых институтов, обеспечивающих высокий уровень правовой защищенности граждан и их объединений от незаконных действий и решений органов публичной администрации, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Во#первых, речь идет о совершенствовании института административного обжалования действий и решений органов публичной администрации. Во#вторых, имеется в виду создание условий для реализации гарантированного ст. 46 Конституции РФ права граждан на судебную защиту, а также усиление роли судов в разрешении споров граждан с органами публичной власти. Важным шагом в данном направлении является формирование системы административной юстиции в России, которая представляет собой способ разрешения судами публично#правовых споров, связанных с защитой прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных действий и решений органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц. Как правовой институт, административная юстиция имеет две составляющие: материальную и процессуальную. В этом смысле правовое регулирование административной юстиции должно включать: 1) законодательное закрепление системы специализированных судебных органов административной юстиции с точки зрения их юридической природы, внутренней структуры и распределения предметов ведения между ними, т. е. ее организационное обеспечение; 2) введение специальных правил административного судопроизводства, т. е. специального порядка разрешения публично-правовых дел, учитывающего их специфику. Как известно, во многих странах мира функции административной юстиции осуществляются специализированными органами. Например, во Франции – это административные трибуналы, в Германии – административные суды. Что касается вопроса об организационном обеспечении административной юстиции в нашей стране, то ст. 118 Конституции РФ, указав на административное судопроизводство как на самостоятельную ветвь правосудия, не установила, какими именно судебными органами оно должно осуществляться. Таким образом, с конституционно-правовой точки зрения создание специализированных административных судов не является обязательным. Вместе с тем в среде российских ученых и практиков наибольшее признание получила идея о специализированном подходе к организации административной юстиции в России и учреждении системы административных судов. При этом большинство ученых исходило из необходимости поэтапного решения этой проблемы, предлагая вначале создать в рамках общих судов специализированные присутствия по административным делам, а уже затем вводить систему административных судов. В этой связи широкий общественный резонанс вызвал проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах Российской Федерации», подготовленный Верховным Судом РФ и внесенный в Государственную Думу РФ в 2000 году. Указанный Федеральный конституционный закон был принят Государственной Думой в первом чтении. Не вдаваясь в подробное обсуждение текста этого законопроекта, отметим, что, по общему мнению научных и практических работников, этот документ содержит два принципиальных недостатка: Во#первых, как отметила М. С. Студеникина, предложенная в законопроекте организационная модель административной юстиции носит эклектичный характер[5]. В данном контексте больше всего нареканий вызвало предложение о создании федеральных окружных административных судов, прежде всего по причине их отдаленности от населения. Кроме того, не получила поддержки идея о наделении мировых судей функциями контроля за актами и действиями администрации, тем более что вопросы предметной подведомственности им дел в законопроекте не решены. Во#вторых, серьезные возражения вызвало отсутствие в указанном законопроекте положений о процессуальном порядке разрешения административных дел, т. е. об административном судопроизводстве. Вместе с тем, как мы уже говорили, административное судопроизводство является неотъемлемым элементом административной юстиции и вполне обоснованно признается важнейшим правовым институтом административно-процессуального права и законодательства. Основные тенденции формирования административно-процессуального законодательства в современный период Административно#процессуальное законодательство в нашей стране до сих пор практически не развито и состоит в основном из соответствующего раздела Кодекса РФ об административных правонарушениях. Причин здесь несколько, в том числе и отсутствие единого подхода к понятию административного процесса, которое является ключевым для этой области законодательства. Не вдаваясь в дискуссию по поводу объема и содержания административного процесса, выделим три вида процессуальной деятельности, которые, по мнению ведущих ученых-административистов[6], охватываются данным понятием. Во#первых, это позитивная административная деятельность органов публичной администрации, направленная на реализацию их прав и обязанностей. Свое выражение она получает в разнообразных административных процедурах. Например, можно говорить об организационных процедурах, процедурах рассмотрения заявлений и обращений граждан, процедурах совершения юридических действий и т. п[7]. Во-вторых, это административно-юрисдикционная деятельность, сущность которой составляет разрешение административно-правовых споров и применение мер административного принуждения. И, наконец, третьим самостоятельным видом административного процесса является административное судопроизводство. Очевидно, что все перечисленные виды административно-процессуальной деятельности должны иметь соответствующее законодательное выражение. Тем не менее на сегодняшний день частично урегулирован только один вид такой деятельности – юрисдикционная деятельность, связанная с применением административных наказаний и мер административного пресечения (Раздел IV КоАП РФ). Поэтому в ближайшее время предстоит принять меры к нормативному обеспечению административно-процедурной деятельности, деятельности по рассмотрению жалоб граждан и административного судопроизводства, а в дальнейшем провести кодификацию административно-процессуального законодательства и создать единый Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Отметим, что первые шаги в этом направлении уже сделаны. Имеется в виду подготовка проекта Кодекса «Об административном судопроизводстве», работа над которым в последнее время проводилась в Верховном Суде РФ, о чем подробно проинформировал общественность первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ В. И. Радченко[8]. Данный документ содержит важные положения, касающиеся основных принципов административного судопроизводства; предметной, инстанционной и территориальной подведомственности дел, возникающих из публично-правовых отношений; правового статуса участников производства; системы доказательств и доказывания; процессуальных сроков; системы судебных инстанций; возможности принятия обеспечительных мер, а также порядка рассмотрения дел в первой инстанции и порядка пересмотра решений. Кроме того, в нем предусмотрены особенности рассмотрения и разрешения отдельных категорий дел, обусловленные содержанием конкретных публично#правовых отношений и спецификой спора. Надо полагать, что доработка и принятие вышеупомянутых законодательных актов будут способствовать созданию полновесной системы административной юстиции в России, основы которой закладывает Конституция РФ. [1] Концепции развития российского законодательства. М., 1998. С. 60. [2] СЗ. 1999. № 26. Ст. 3176; 2002. № 21. Ст. 1915. [3] К сожалению, в юридической литературе этому вопросу уделяется недостаточное внимание. Одним из немногих, кто занимался его разработкой, является Г. А. Туманов. Подробнее об этом см.: О некоторых актуальных проблемах административного права // Государство и право. 1997. № 6. С. 19. [4] Концепции развития российского законодательства. М., 1998. С. 65. [5] Студеникина М. С. Процессуальные формы осуществления правосудия по административным делам // Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства. По материалам научно-практической конференции. М., 2001. [6]См.: Салищева Н. Г. Проблемы административного судопроизводства // Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства. По материалам научно-практической конференции. М., 2001. С. 159-160. [7] Подробнее об этом см.: Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 3-13. [8] См. Радченко В. И. Поспорили гражданин и государство // Рос. газ. 2003. 13 февраля. |