Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2003
| В феврале-марте 2002 года под эгидой Российского фонда правовых реформ и Всемирного банка силами зарубежных экспертов, приглашенных правительством РФ, и российских юристов-практиков[1] было проведено выборочное (определенное жеребьевкой) изучение деятельности ряда российских судов с целью выявления основных причин, препятствующих эффективному функционированию судебной системы РФ. В центре внимания находилась проблема нарушения принципа безотлагательного рассмотрения дел, характерная, впрочем, не только для российского судопроизводства: именно этот мотив звучит в большинстве жалоб, направляемых в Европейский суд по правам человека. Итогом исследования стал совместный доклад «Диагностическое исследование судебной системы России», представленный в апреле того же года. Зарубежных экспертов более всего интересовали вопросы соответствия основных правовых норм РФ, касающихся гарантий прав личности, общеевропейским стандартам, в частности Европейской конвенции по правам человека (ратифицирована Россией30марта1998 года), и разнообразные практические проблемы процессуального и организационного характера, решение которых способно значительно оптимизировать работу судебного механизма. Российские эксперты, полностью осознавая важность указанных вопросов, в то же время уделили много внимания совершенствованию законодательства и самой судебной системы. Беспокойство иностранных экспертов вызвало некоторое несоответствие отдельных статей нового УПК РФ (его положения они анализировали еще до введения Кодекса в действие с 1 июля2002 года) Европейской конвенции и созданным на ее основе нормам прецедентного права (в частности, ч. 2 ст. 91 и ч.1 ст. 94 УПК). По их мнению, указанные положения законодательства предоставляют излишне широкие и недостаточно правомерные возможности для задержания подозреваемых лиц, тогда как задержание может быть произведено лишь при наличии «обоснованного подозрения». Критерий такого подозрения должен быть тщательно и всесторонне разработан. А помимо него необходима «искренняя вера в свою правоту со стороны должностного лица, производящего задержание». Действительная, а не декларативная независимость судей от любых влияний— еще одна ключевая проблема, которая рассматривается в контексте соответствия общеевропейским правам человека. Без обретения судьей подлинной независимости государство не может обеспечить подлинного правосудия и, следовательно, доверия общества к решениям суда. «Личная безопасность, адекватная зарплата, рабочее помещение и условия труда» названы факторами, определяющими независимость судей. В докладе не обсуждается каждый из этих факторов в отдельности, однако упомянуты факты предоставления судьям жилья местными властями (а не федеральным правительством), что волей-неволей влияет на самостоятельность и объективность судебных решений, особенно при рассмотрении административных дел. Отмечено и еще одно обстоятельство, препятствующее полной независимости судей: председатели судов и руководители коллегий наделены чрезвычайными властно-распорядительными полномочиями. Повсеместно практикуется единоличное распределение ими дел, назначенных к рассмотрению, между судьями при полном отсутствии инструкций, содержащих критерии для предсказуемого распределения. Другая проблема, противоречащая общеевропейской норме публичности разбирательства дел в суде, порождена острым дефицитом помещений в российских судах. Заслушивание гражданских, арбитражных, а порой и уголовных дел в кабинетах судей (куда доступ публике вообще заказан) стало уже почти нормой. Даже с формальной точки зрения такая практика может послужить поводом для отмены решений суда, так как процесс согласно законодательству должен носить открытый, гласный характер. Понимая, что международная норма «один зал судебного заседания на трех судей» едва ли может быть выполнена в России в ближайшем будущем, зарубежные эксперты считают первоочередной задачей обеспечить соответствующими помещениями мировых судей (этим прежде всего должны озаботиться местные власти) и предоставить отдельные залы кассационным судам (в настоящее время они часто вынуждены делить помещения с судами первой инстанции; эта ситуация отнесена в докладе к «критическим факторам»). Западные эксперты особое внимание обращают на необходимость добиться равенства процессуальных возможностей сторон и права на состязательное судопроизводство в отношении уголовных дел. То есть прокурор, представляющий государство в качестве обвинителя, должен обладать примерно равными правами с обвиняемым. Для осуществления этой задачи следует сделать максимально доступной бесплатную помощь адвоката и бесплатное юридическое представительство в суде[2], поддерживать любые другие формы бесплатной юридической помощи и юридического представительства (в качестве примера экспертами названы «юридические клиники», организуемые студентами-юристами; работа в таких клиниках могла бы явиться составной частью их юридического образования). Развивая эту тему, иностранные эксперты с тревогой и недоумением констатируют чрезвычайно низкий уровень оправдательных приговоров, выносимых в российских судах, рассматривающих дела без участия присяжных заседателей. Такие приговоры составляют менее одного процента, что «поразительно отличается от статистики других государств — членов Совета Европы». Одна из предполагаемых причин сложившегося положения заключается, вероятно, в склонности судов придавать больший вес пояснениям и мнению прокурора, нежели доводам защиты, что противоречит принципу indubio pro reo и нарушает ст. 6 международной конвенции. Самого пристального рассмотрения в контексте проблемы защиты прав человека заслуживает положение несовершеннолетних обвиняемых. Западные эксперты подчеркивают, что располагают достаточными свидетельствами, говорящими о незащищенности интересов указанной категории лиц. Они полностью поддерживают идею создания специализированных ювенальных судов и, в частности, проект Федерального закона «О судах по делам несовершеннолетних», прошедший к моменту работы над докладом первое чтение в Государственной думе. В законе предусмотрен особый подход к ребенку, обвиняемому в совершении преступления, учитывая его «возраст, степень зрелости, интеллектуальные и эмоциональные черты личности». Называя, как уже говорилось, самой болезненной проблемой медленное отправление судопроизводства, эксперты видят два основных способа ее решения: усовершенствование работы судебного механизма и улучшение организационной постановки дела в судах, главным образом первой инстанции. Российские эксперты считают, что основные резервы уменьшения падающей на суды нагрузки возможно изыскать в сфере внесудебного и досудебного разрешения споров. Значительную часть споров административно-правового характера, например, могли бы вполне эффективно разбирать органы по разрешению конфликтов, созданные в системе исполнительной власти. К тому же существует целый ряд так называемых бесспорных исков (они во множестве направляются в арбитражные суды), для рассмотрения которых могут использоваться внесудебные механизмы. Наконец, требуется сформировать органы, не входящие в судебную систему, способные разрешать споры с обоюдного согласия сторон и выносить обязательные для тяжущихся сторон решения. Такими органами могли бы стать действующий уже несколько лет третейский суд (закон о нем до сих пор еще не принят) или социальные конфликтные комиссии по образцу организованных в порядке эксперимента в Самарской области. В любом случае назрела необходимость принять в качестве одного из компонентов судебной реформы государственную концепцию развития «альтернативной юстиции», а идеей, определяющей законотворчество, следует признать содействие примирению сторон при разрешении спора во всех случаях, как в досудебной стадии, так и в судебном разбирательстве. Ускорить прохождение дел в судебной системе, по мнению российских экспертов, могло бы создание специализированных судов: административных, ювенальных, пенитенциарных и др. Из ныне действующих к таковым относятся только военные и арбитражные суды. Кроме того, должна широко внедряться и специализация среди судей. Значительную роль в загруженности судов играет несовершенство норм, заложенных в законах, которые в ряде случаев создают спорные ситуации искусственно, побуждая к инициированию исков, или, наоборот, не препятствуют подаче необоснованных исков. Наиболее ярким примером является закон «О несостоятельности (банкротстве)» от27.09.2002. Арбитражные судьи убеждены, что отдельные положения данного закона не только не содействуют его идее — развитию экономики, но порой прямо направлены против нее. С полным единодушием российские и западные коллеги отмечают необходимость отмены института народных заседателей. Его контингент составляют в основном пенсионеры и безработные, не подготовленные юридически, а потому не способные ориентироваться в сложных правовых вопросах. Среди прочих недостатков российской судебной системы иностранные эксперты отметили неоправданно высокую степень отмены судебных слушаний (до 50 процентов) из-за неявки участников процесса — адвокатов, свидетелей или экспертов. Неэффективна практика вручения повесток. Судьи не располагают действенной возможностью наказывать не явившихся за неуважение к суду. Не разработана система соответствующих дисциплинарных мер вотношении адвокатов. Российские эксперты, соглашаясь с необходимостью ужесточения санкций, предлагают употреблять их в отношении любой стороны, если она, получив судебное уведомление, не предпримет процессуальные действия в установленные законом или судом сроки. В зависимости от обстоятельств к таким санкциям могут относиться: лишение права на процессуальные действия; решение о возмещении ущерба и компенсации издержек; наложение штрафа; отказ рассматривать заявление. К весьма серьезным недостаткам западные аналитики отнесли и жесткую регламентацию сроков рассмотрения дел вне зависимости от степени их сложности. Подобная ситуация может квалифицироваться как давление на судей, ибо побуждает их к скорейшему завершению судопроизводства. Результатом становятся жалобы на преждевременные и необоснованные решения, после которых дела вновь возвращаются в суды первой инстанции. Во избежание этого эксперты советуют ввести классификацию дел по степени сложности (стандартные, как свидетельствует практика, составляют30–40 процентов, а сложные — не более пяти процентов), установив соответствующие сроки движения дел разных категорий. На медлительность судебных инстанций влияет и отсутствие четких формулировок в процессуальных кодексах, подмеченное западными правоведами. Расплывчатость иных положений вызывает к жизни практику «переброски» дел от судов к следователям (по причине отсутствия достаточных доказательств), обжалование со стороны обвинения любых оправдательных приговоров (хотя такие приговоры выносятся крайне редко), нежелание кассационных инстанций принимать решения по существу, предпочитая возвращать дела в нижестоящие инстанции. Покончить с подобной практикой могло бы внесение в процессуальные кодексы определенных правил и указаний, препятствующих «переброске». Устранение организационных недостатков в деятельности судов — также важный резерв повышения ее эффективности. Судья должен быть освобожден от несвойственных ему обязанностей не процессуального характера. Таков лейтмотив всех предложений на этот счет. В частности, необходимо освободить судью от приема исковых заявлений персонально (в настоящее время суды выделяют один день в неделю исключительно для «приема населения»), переложив эту обязанность на плечи помощников судей, а в более отдаленной перспективе — на специально подготовленных работников канцелярии. Каждый судья, занятый рассмотрением дел по первой инстанции, непременно должен иметь помощника, который бы находился только в его личном распоряжении и не отвлекался на другую работу (сейчас, как правило, на весь состав суда приходится не более одного помощника). Поскольку суды теперь имеют в своих штатах администраторов, именно к ним должны перейти все функции по организации и координации деятельности сотрудников суда. Неудовлетворительным признано финансовое и техническое обеспечение судебных органов. Составление протоколов судебных заседаний до сих пор ведется секретарем от руки в обычной книге из-за отсутствия современной звукозаписывающей и стенографической техники, порождая споры относительно точности протокольных записей. Слабая подготовленность секретарей и технического персонала опять-таки накладывает на судейский корпус дополнительную нагрузку. Реальное состояние судебной системы РФ и неутешительное положение судей вынудили российских экспертов согласиться с поступившим в Госдуму предложением об увеличении численности судей общей юрисдикции на 3 000 человек. Западные эксперты не видят в этом особой надобности, считая необходимым полагаться на существующие внутренние резервы. Как видим, позиции тех и других заметно расходятся только в этой части. [1] Зарубежных экспертов представляли В. Фурман, бывший судья Европейского суда по правам человека (от Австрии), Б. Бауринг, профессор ун-та Северного Лондона, Р. Липшер, С. Конти, Р. Хоффман, Т. Диббл (все четверо — американские специалисты по вопросам судебного управления от Всемирного банка); российских экспертов — судьи в отставке Т. С. Дворянкина, А. Г. Карасев, Р. Н. Любимова, С. А. Хуханова. [2] Доклад был подготовлен до принятия 31 мая 2002 года ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». В законе предусмотрено предоставление бесплатной юридической помощи гражданам РФ, чей среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, лишь в следующих случаях: 1) истцам — при рассмотрении судами первой инстанции дел о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью; 2) ветеранам Великой Отечественной войны (исключая вопросы, связанные с предпринимательской деятельностью); 3) при составлении заявлений граждан о назначении пенсий и пособий; 4) по вопросам, связанным с реабилитацией пострадавших от политических репрессий. |