Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 8, 2002
| Жилье для военнослужащих, уволенных в запас и отставников — одна из самых острых социальных проблем в России начала XXI столетия. Думается, некоторый ретроспективный анализ главных этапов развития российского жилищного законодательства в рассматриваемой сфере на протяжении двух последних столетий позволит выявить его характерные признаки и их влияние на совершенствование современной правовой основы. Существовавший в дореволюционной России в XIX-XX веках порядок обеспечения квартирным довольствием военнослужащих достаточно подробно регламентировался действовавшим в тот период законодательством, которое включало Устав о земских повинностях, Свод военных постановлений 1869 года, Положение о воинской квартирной повинности от 8 июня 1874 года и другие нормативные акты. Во время службы генералы и офицеры, говоря языком нормативных актов, обеспечивались жилыми помещениями в следующих основных формах: а) «постойной повинности» (путем выделения квартир от земств по месту нахождения воинских частей); б) размещения на казенных квартирах (в казенных зданиях); в) получения «квартирных» денег для оплаты найма частных квартир. В начале XIX века чаще всего использовалась постойная повинность, поскольку государство не имело возможности обеспечивать военных казенными квартирами. В то же время, надо сказать, постойная повинность также не была достаточно эффективной формой, поскольку, во-первых, вызывала недовольство у местных властей и населения как обременительная и непопулярная обязанность и, во-вторых, отрицательно влияла на боевую готовность воинских частей, разбросанных порой незначительными подразделениями по множеству отдельных городов, деревень и хуторов. Поэтому начиная с 1816 года натуральная постойная повинность постепенно заменялась «квартирными» деньгами[1]. Однако этот процесс шел довольно медленно. К 1860 году квартирные деньги получали только 11 процентов офицеров (всего в 52 населенных пунктах России), в то время как от земств обеспечивалось жилыми помещениями около 80 процентов военнослужащих. Принципы, в соответствии с которыми определялся размер «квартирных» денег, постепенно совершенствовались. Так, если первоначально сумма выплачиваемых офицеру «квартирных» денег зависела лишь от его воинского звания, то затем стали также учитываться и такие обстоятельства, как занимаемая им воинская должность, семейное положение и место прохождения военной службы (так называемый «разряд» местности, которых всего насчитывалось восемь). Условия квартирного довольствия улучшались с ростом должностного положения офицера при учете состава его семьи. Например, за счет государства командиру полка оплачивалось семь комнат (включая две комнаты для прислуги) и кухня. Изменялся и подход к определению источников финансирования «квартирных» денег. В 1872 году была установлена их выдача в полном объеме за счет государственной казны, тогда как ранее эта обязанность частично возлагалась на земства. В то же время городские власти имели полномочия по дополнительной выплате в определенных случаях домовладельцам специального вознаграждения, если установленная государством сумма «квартирных» денег не соответствовала реальной стоимости найма квартиры[2]. Размер «квартирных» денег (и соответственно их доля в общем офицерском содержании), вдвое увеличенный в марте 1858 года, в последующем изменялся в зависимости от изменения денежного содержания военнослужащих. В частности, в 60-70 годах XIX века в Петербурге младшие офицеры получали в год 114 рублей, в Вильно — 168, а на Кавказе от 78 рублей (неженатые по II категории) до 246 рублей (женатые по I категории). Высшим офицерам (генерал-майорам) полагалось соответственно 857, 1000, 720 рублей[3]. В конце XIX — начале XX века размер квартирных денег для среднего офицерского состава по I разряду при прохождении службы в Санкт-Петербурге (25 рублей) по-прежнему существенно отличался от их размера по VIII разряду при прохождении службы в небольших городах (8 рублей). Зачастую реальная стоимость снимаемого жилья превышала размеры «квартирных» денег. Например, в начале XX века стоимость трех-четырехкомнатной квартиры в Киеве, Одессе, Харькове при размере «квартирных» денег в 22,7 рубля составляла от 30 до 50 рублей, тогда как жалованье офицера с выслугой в 20-30 лет равнялось 140-150 рублям[4]. В последующем в составе «квартирных денег» стали структурно выделяться следующие главные составные части: а) денежные средства по оплате квартиры; б) денежные средства по оплате содержания конюшни (для военнослужащих в должности от командира роты и выше); в) денежные средства по оплате отопления и освещения. Их размер резко дифференцировался (с коэффициентом кратности до пяти) в зависимости от разряда местности прохождения военной службы, занимаемой должности и воинского звания офицера (генерала). Например, в 1913 году размер квартирных денег командира роты составлял от 163 рублей (132 рубля за оплату квартиры, 6 — за конюшню и 25 — за отопление и освещение) по VIII разряду до 544 рублей (соответственно 426, 18 и 100 рублей) по I разряду. Для генерал-майора сумма квартирных денег составляла уже от 525 рублей (426 рублей за оплату квартиры, 24 — за конюшню и 75 — за отопление и освещение) по VIII разряду до 1666 рублей (соответственно 1332, 84 и 250 рублей) по I разряду, а для полного генерала (по максимальному размеру) от 700 (534, 42 и 125) рублей до 2330 (1692, 138 и 500) рублей[5]. В результате «квартирные» деньги становились важной составляющей общего материального обеспечения военнослужащих. В этой связи вопросы обоснования размеров «квартирных денег» являлись в тот период весьма актуальными и были предметом исследований и дискуссий в русской военной и юридической литературе конца XIX — начала XX века[6]. Как отмечается в современной научной литературе, подобный подход к решению жилищной проблемы военнослужащих, связанный с включением «квартирных денег» в офицерское денежное содержание, как положительно зарекомендовавший себя на практике, был распространен и на материальное обеспечение дореволюционных чиновников в целом, в связи с чем выплачиваемые им квартирные деньги в среднем составляли пятую часть общего денежного содержания[7]. При перемещении офицера к новому месту прохождения военной службы ему возмещались путевые расходы и выдавалось «пособие на подъем и обзаведение», размер которого зависел от семейного положения офицера и разряда местности[8]. Кроме того, в воинских частях мог создаваться, в том числе с привлечением внебюджетных средств, так называемый «жилищный капитал», который использовался для выдачи офицерам ссуд на возведение собственных жилых домов, особенно в Туркестанском, Приамурском и ряде других военных округов[9]. По общему правилу правом на жилье (квартирное обеспечение) пользовались и члены семьи офицера, в число которых входили жена, дети и близкие родственники (отец, мать, незамужние сестры, несовершеннолетние братья), находившиеся на попечении офицера. Вдовы погибших (умерших) офицеров имели право на пользование квартирой в течение шести недель после смерти мужа[10]. Действовавшим тогда законодательством (п. 3 ст. 257 Устава о земских повинностях, ст. 910 Свода военных постановлений и др.) предусматривалось предоставление квартир в таком же порядке, как и для военнослужащих, лицам, уволенным с военной службы, но только из числа тяжело раненных, первого класса отставных и состоящих в запасе генералов и офицеров. Это было обусловлено тем, что вопросы обеспечения жильем военнослужащих после отставки решались не всегда одновременно с увольнением с военной службы, а, как правило, заблаговременно. Исходя из социального состава офицерского корпуса и сложившейся в России многолетней практики, обеспечение жильем военнослужащих фактически заменялось предоставлением поместий с землями в качестве награды за верную военную службу Отечеству. В качестве дарителя в таких случаях в основном выступал император как представитель государства. Дарование военнослужащим государственной недвижимости в виде определенного количества десятин земли и поместья фактически являлось юридическим актом, называемым «пожалование». При отставке в послужной список военнослужащих вносились не только полученные денежные награды и подарки, но и земли[11]. То есть была развита так называемая «поместная форма обеспечения» («поместная система», «пенсионное поместье», «прожиточное поместье», «поместное жалованье», «оклад поместный»), что означало поземельное владение, которое давалось военнослужащим еще в период прохождения военной службы и делало их собственниками земли задолго до увольнения из армии. Размеры пожалованных земельных наделов ставились в зависимость от ряда условий: стажа военной службы, занимаемой должности, воинского звания, участия в боевых действиях, состояния здоровья (полученных в период военной службы ранений), наград. В случае гибели (смерти) военнослужащего его семья также получала поместное жалование[12]. По существовавшей в то время классификации имущества делились на родовые и благоприобретенные, в зависимости от чего действовали определенные ограничения по свободе завещательного распоряжения. Поэтому большое значение имела законодательная проработка возможности последующего отчуждения и наследования поместий. Кроме того, следует упомянуть и такие специальные формы обеспечения жильем военнослужащих после увольнения с военной службы, как проживание отставных военных (с содержанием, включающим так называемые «хлебные рационы» в натуре или деньги) в монастырях, а также их помещение при наличии тяжелых заболеваний в богадельни, больницы и инвалидные дома. В частности, в первой половине XVIII века в ряде внутренних губерний России (Казанской, Оренбургской, Смоленской и др.) создавались специальные военные поселения для нижних чинов, уволенных в отставку «за ранами, болезнями и старостью», которые, однако, затем были упразднены. В последующем Екатериной II было принято решение о направлении в ряд определенных городов выходящих в отставку малообеспеченных офицеров на проживание с предоставлением им квартир и инвалидного содержания за счет налогов с церквей и монастырей, освобожденных от обязанности по содержанию военнослужащих. Однако в XIX веке указанные формы обеспечения жильем военнослужащих утратили свое былое значение[13]. Существовали определенные особенности в правовом регулировании жилищных отношений с участием военнослужащих на период военных действий. Так, при вступлении России в Первую мировую войну указом Николая II от 28 июля 1914 года всем «чинам военного и морского ведомства, как состоящим на действительной службе, так и призванным на таковую из запаса или ополчения, или их семействам, с ними проживающим» было предоставлено право расторгнуть договоры (отказаться от заключенных договоров) по найму квартир в течение месяца с момента получения приказа вышестоящего командования, препятствующего пользованию квартирами[14]. Вместе с тем, семье офицера, убывшего на театр военных действий, продолжалась выплата «квартирных» денег в ранее установленном размере. При переезде членов семьи военнослужащего в связи с военными действиями в другой населенный пункт выплачивались дополнительные суммы. В целом перед Первой мировой войной и в ее начале были приняты определенные меры по улучшению материального положения офицерского состава, включая увеличение размера денежного довольствия и «квартирных» денег. Тем не менее в обществе продолжал остро дискутироваться вопрос о необходимости дальнейшего увеличения денежного довольствия военнослужащих, который даже рассматривался в Государственной думе[15]. Однако в целом размер «квартирных» денег, удельный вес которых в общем денежном довольствии военнослужащих существенно возрос и достигал 30#40 процентов, был значительным и позволял положительно решать жилищную проблему военнослужащих и членов их семей. Положение с обеспечением жильем военнослужащих коренным образом изменились после Октябрьской революции 1917 года. По причинам объективного характера принципиально изменился социальный состав офицерского корпуса вновь созданной Рабоче-крестьянской Красной армии. Жилищный вопрос в армии приобрел крайне важное значение в условиях существовавшей в стране разрухи после гражданской войны, когда было мало пригодных для жилья квартир, а наем частной квартиры являлся очень дорогостоящим мероприятием, несопоставимым с финансовыми возможностями как каждого отдельного военнослужащего, так и государства в целом. И в последующем на протяжении всего прошедшего столетия, несмотря на принимаемые государством меры, жилищная проблема военнослужащих не была окончательно решена. Что же касается рассмотренных в настоящей статье данных об обеспечении жилыми помещениями военнослужащих в дореволюционной России XIX[XX веков, то они имеют важное значение и могут быть учтены как в ходе военной реформы, так и при совершенствовании жилищного законодательства Российской Федерации. Главным образом, дореволюционный опыт определения размера «квартирных денег» и наделения землей военнослужащих важен при определении размеров выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы, а также при выделении им земельных участков для строительства жилых домов. [1] См.: Сборник узаконений и распоряжений Правительства о квартирном довольствии войск (В алф. изложении). С прил. / Сост. и изд. Коломацкий С. Херсон, 1885; Сборник узаконений и распоряжений по квартирному воинскому довольствию: В 2 т. / Сост. Колычев А. СПб., 1914. Т. 1. [2] См.: Тиванов В. В. Финансы русской армии. М., 1993. С. 116-118. [3] См.: Волков С. В. Русский офицерский корпус. М., 1993. С. 229-230. [4] См.: Офицерский корпус русской армии. Вып. 17 / Под ред. Ефремова И. И. М., 2000. С. 144-145. [5] См.: Макшеев Ф. А. Военное хозяйство. Спб., 1913. Ч. 2. С. 37. [6] См., напр.: Брант П. Полковое и ротное хозяйство (Труды комитета высочайше утвержденного 4 февраля 1861 г. для определения довольствия армейских войск) // Военный сборник. 1863. № 1. С. 73-112; Офицерские квартиры // Военный сборник. 1864. № 8. С. 345-352; Труды комитета высочайше утвержденного для определения довольствия армейских войск // Военный сборник. 1892. № 9. С. 139-158 и др. [7] См.: Зубов В. Е. Гражданская служба Российской империи второй половины XIX — начала XX века (проекты реформ): Учебное пособие. Новосибирск, 2001. С. 99; Архипова Т. Г., Румянцева М. Ф., Сенин А. С. История государственной службы в России. XVIII-XX века: Учебное пособие. М., 2000. С. 119-121; Гаман О. В. Бюрократия Российской империи: вехи эволюции: Учебно-методическое пособие. М., 1997. С. 20. [8] См.: Тиванов В. В. Денежные капиталы в русской армии. М., 1996. С. 128. [9] См.: Тиванов В. В. Указ. соч. С. 5, 9. [10] См.: Сборник узаконений и распоряжений по военному ведомству: О правах семейств генералов и офицеров, гражданских и медицинских чиновников и священников: С приложением форм и пенсионных таблиц / Сост. Родионов Г. С. Варшава, 1887. С. 3, 22. [11] См.: Права военнослужащего как воина и гражданина: (Законоположения — 4 окт. 1887 г.) / Сост. Наумов А. А. СПб., 1888. С. 1050-1112; Кузнецов А. А. Энциклопедия русских наград. М., 2001. С. 16; Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.). М, 1995. С. 342. [12]См.: Коровников А. В. Социальная защита военнослужащих: становление, развитие и правовое регулирование. М.: Диамант, 1995. С. 72; Волков С. В. Указ. соч. С. 235-236. [13] См.: Брокгауз Ф. А., Ефрон И. А. Энциклопедический словарь. СПб., 1889. С. 663; Коровников А. В. Указ. соч. С. 73. [14] См.: Гражданские узаконения военного времени. Пг., 1915. С. 10. [15]См., напр.: Военный сборник. 1910. № 2. С. 265. |