Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 6, 2002
| Введение Для России роль приграничных регионов особенно велика, поскольку страна занимает первое место в мире по протяженности государственной границы(60933километров). После распада союзного государства образовалось обширное новое пограничье: восемь государств СНГ. Если до 1991 года к приграничным регионам России относились десять республик, краев и областей, то в настоящее время из 89 субъектов Российской Федерации 51 — приграничные. Их территория составляет 70 процентов от общей площади России, население —50процентов всей численности граждан РФ. Поэтому проблема касается всей страны. В России в XVIII–XIX веках приграничные регионы имели определенные преференции. Оренбуржье играло важную роль в проведении государственной политики, развитии внешнеэкономических контактов России на азиатском направлении. По существу, сама идея основания Оренбургской губернии в начале XVIII века обосновывалась геополитическими задачами на юго-восточных рубежах страны. В России была сформулирована в теории и применялась на практике особая азиатская внешнеэкономическая политика. Например, существовал специальный льготный тариф для Оренбургской, Астраханской, Троицкой таможен. Экспортные таможенные пошлины по азиатской торговле были значительно ниже, чем по европейской. Льготная приграничная торговля не только пополняла центральную казну, но и значительно укрепляла финансово-экономическую систему приграничных губерний. В Оренбурге более 100 лет действовала Пограничная комиссия — подразделение Азиатского департамента МИД России, что подтверждало стратегическую важность юго-восточной границы. К сожалению, в Российской Федерации опыт истории учитывается недостаточно. До настоящего времени не выработана система льгот для развития и государственной поддержки приграничных территорий. Проблемы сотрудничества На Оренбуржье приходится самый протяженный участок российско-казахстанской границы, который составляет 1 876 километров. Исторически Оренбург был средоточием контактов России с государствами Центральной и Средней Азии. В настоящее время многие инициативы оренбургской областной администрации в сфере приграничного сотрудничества и, в частности, развития российско-казахстанской интеграции находят поддержку. Администрация Оренбургской области неоднократно предлагала создать в Оренбурге центр стратегических исследований, который бы готовил предложения по разработке государственной политики России на юго-восточном направлении. Данная идея находит понимание. В качестве первого шага решен вопрос об открытии в Оренбурге представительства МИД России. Для Оренбургского региона внешнеэкономические связи являются фактором стабильности и развития. Объем внешней торговли Оренбургской области за последние годы увеличился в шесть раз. По итогам 2001 года внешнеторговый оборот составил около полутора миллиардов долларов США. По объему внешней торговли область занимает 17-е место среди 89 субъектов РФ. Отношение внешнеторгового оборота к валовому региональному продукту составляет более20процентов, что характеризует высокую вовлеченность региона в мировые хозяйственные связи. Общая сумма налоговых поступлений от 10 крупнейших экспортеров в консолидированный бюджет области составляет около 50 процентов. В экономику региона привлечено более 600 миллионов долларов США иностранных инвестиций. Освоены новые технологии добычи и переработки нефти, осуществляется реконструкция металлургического производства. Иностранные инвестиции способствовали значительному улучшению качества связи, внедрению технологии более глубокой переработки полиметаллических руд, нефти. Приграничный статус области объективно способствует активному развитию внешнеэкономических связей с Республикой Казахстан. Доля Казахстана во внешней торговле области составила 29 процентов, в обороте со странами СНГ 77,5процентов и достигла уровня 391 миллион долларов США. Оренбуржье поставляет в Республику Казахстан электроэнергию, нефтепродукты, сжиженный газ, минеральные удобрения, электродвигатели, холодильное оборудование, черные металлы, средства наземного транспорта, строительные материалы. В свою очередь, Оренбургская область импортирует из Казахстана сырье и полуфабрикаты для обеспечения производственных технологических процессов: железную, хромовую и марганцевую руды, огнеупорную глину и изделия из нее, каменный уголь, ферросплавы, нефть и газовый конденсат, зерновые культуры, мясопродукты и крупный рогатый скот, луковичные овощи. В области 262 предприятия с участием иностранного капитала. Каждое пятое совместное предприятие — российско-казахстанское. Областной администрацией проводится целенаправленная политика сближения с сопредельными областями Казахстана, реализован комплекс мероприятий по укреплению приграничного взаимодействия. Сформированы правовые основы межрегионального сотрудничества с Актюбинской, Западно-Казахстанской, Костанайской областями Республики Казахстан в сфере внешнеэкономических связей, использования природных ресурсов, экологической безопасности, культуры, спорта, науки, высшего образования и защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций. Формируются договорные отношения на уровне городского и районного звена. Вошло в практику проведение рабочих консультаций, научно-практических конференций, круглых столов, семинаров. С целью решения приграничных проблем в июне 1998 года состоялся визит оренбургской делегации в Астану, где проведены переговоры в Правительстве и Министерстве энергетики, индустрии и торговли Республики Казахстан. 20 января 1999 года по приглашению казахстанской стороны делегация Оренбургской области приняла участие в официальной церемонии вступления в должность Президента Республики Казахстан Нурсултана Назарбаева. Представители администрации Оренбургской области включены в состав Межправительственной российско-казахстанской комиссии и ее рабочей подкомиссии по приграничным вопросам. В мае 2001 года группа депутатов Законодательного собрания Оренбургской области посетили с рабочим визитом Актюбинскую область. Состоялся рабочий визит в Оренбургскую область акима Западно-Казахстанской области К. Е. Кушербаева. Прошли переговоры с главой областной администрации А. А. Чернышевым. Подписан меморандум о сотрудничестве.
В 2001 году Республика Казахстан отметила десятилетний юбилей государственного суверенитета. В этой связи с 31 мая по 3 июня в Актобе (Актюбинск) прошли Дни культуры Оренбургской области. На открытии Дней культуры побывала официальная делегация, возглавляемая заместителем главы администрации области В. И. Миркитановым. В акимате Актюбинской области проведены переговоры по широкому кругу проблем торгово-экономического и производственно-хозяйственного сотрудничества. С участием Оренбургской области последовательно осуществляется комплекс мер по проведению делимитационных работ на российско-казахстанской границе. Только по оренбургскому участку в течение 2000–2001 годов состоялись четыре встречи уполномоченных правительственных делегаций и рабочих групп России и Казахстана. На сегодняшний день согласована вся линия границы на территории области за исключением нескольких участков. Многие предприятия Оренбургской области и сопредельных территорий Республики Казахстан экономически связаны между собой. Нефтегазовый и металлургический производственные комплексы Оренбуржья в значительной степени ориентированы на сырьевую базу Республики Казахстан. Так, например, ежегодные объемы переработки сырой нефти, поставляемой акционерным обществом «Актюбемунайгаз» на ОАО «Орскнефтеоргсинтез», составляют два миллиона тонн. Объемы в четыре с половиной миллиарда кубометров сухого газа и четыре с половиной миллиона тонн газового конденсата ежегодно перерабатываются на Оренбургском газзаводе. В 2001 году на ОАО «НОСТА» поставлено из Казахстана10 тысяч тонн угля, около 50 тысяч тонн огнеупорной глины, 35 тысяч тонн металлолома. Новотроицким заводом хромовых соединений в 2001 году получена по импорту с Донского ГОКа хромовая руда на сумму более трех миллионов долларов США. Кроме экономического направления, получает развитие и гуманитарное приграничное сотрудничество. При участии специалистов Оренбургского филиала МНТК «Микрохирургия глаза» в Актюбинске развернуто совместное операционно-диагностическое отделение, где уже сделано более 400 операций и обследовано 500 пациентов. На международном уровне общаются ученые, спортсмены, представители религиозных конфессий, культуры и искусства. Возобновлены связи между учебными заведениями. На базе Орского педагогического колледжа открыто казахское отделение для подготовки кадров учителей начальных классов со знанием казахского языка. В Актюбинске в высшем гуманитарном колледже и образовательном центре «Дуние» открыт учебно-консультационный центр таможенного колледжа Оренбургского государственного аграрного университета, в котором обучаются более100 студентов. Заключен договор о сотрудничестве между Оренбургским государственным университетом и Евразийским государственным университетом им. Л. Н. Гумилева (г. Астана). Стало традицией проведение дней казахской культуры, в которых принимает участие общественность приграничных областей Республики Казахстан. Регулярно осуществляются творческие обмены художественными выставками, практикуются взаимные гастроли театральных коллективов. Родилась и поддержана общественностью идея создания в приграничном Оренбуржье памятника российско-казахстанской дружбы. Указом Президента Республика Казахстан государственными наградами Республики Казахстан за большой вклад в развитие дружественных отношений между народами Казахстана и России награждены руководители Оренбургского государственного аграрного университета: президент — Николай Иванович Востриков, ректор — Сергей Александрович Соловьев и директор Таможенного колледжа при университете — Юрий Иванович Коровин. Однако в рамках сотрудничества между приграничными территориями остается еще много нерешенных проблем. В течение длительного времени не решается проблема передачи в ведение Южно-Уральской железной дороги участка железной дороги «Казакстан Темир Жолы», проходящей по территории Оренбургской области на протяжении146километров, и узловой станции Илецк-1. Оперативное управление этим участком из Казахстана ведет к нарушению таможенных и санитарных правил, создает предпосылки к провозу наркотиков и незаконной миграции. Между тем ежедневно через станцию Илецк-1 проходят более 20 поездов. Осуществление полноценного таможенно-пограничного контроля грузов и пассажиров, следующих железнодорожным транспортом, возможно при условии согласования федеральными органами (МИД, МПС, ГТК, Минфедерации РФ) ряда вопросов с казахстанской стороной. До настоящего времени обращения администрации области в эти министерства и ведомства к положительному результату не привели. С 4 сентября 2001 года в одностороннем порядке приказом РГП «Казакстан Темир Жолы» железнодорожный тариф для российских товаропроизводителей значительно увеличен. Нарушены основные принципы межправительственного Соглашения от 18 октября 1996 года «Об особенностях правового регулирования деятельности предприятий, учреждений и организаций железнодорожного транспорта». Этот документ регламентирует применение железнодорожного тарифа при перевозках российских грузов со станций казахстанских железных дорог. Остается нерешенным вопрос о поставках в Оренбургскую область из Казахстана железорудных материалов для нужд промышленного комплекса Оренбуржья. ОАО «НОСТА» (ОХМК) заинтересовано в долговременных и стабильных поставках: железорудного сырья и окатышей Соколовско-Сарбайского ГОКа (ежегодная потребность — 1,2 миллиона тонн каждого вида); железомарганцевой руды Жайремского ГОКа (годовая потребность — 70 тысяч тонн); железной руды Велиховского месторождения (120 тысяч тонн); коксующихся углей Карагандинского бассейна (годовая потребность — 700 тысяч тонн); металлического лома (годовая потребность — 240 тысяч тонн). Переговоры с потенциальными казахстанскими партнерами завершились безрезультатно, поскольку они настаивали на жесткой схеме взаиморасчетов на основе предоплаты и установлении высоких тарифов на международные железнодорожные перевозки. Предприятиям и организациям области хотелось бы иметь больше возможностей для участия в освоении Карачаганакского месторождения, иметь равный доступ в получении подрядов на производство строительно-монтажных работ, поставкам строительных материалов для реализации этого крупного международного проекта. В этой связи считаем целесообразным обеспечить информационную открытость и получение доступа хозяйствующим субъектам Оренбургской области к участию в конкурсах, организуемых международным альянсом компаний «Бритиш газ», «Аджип», «Тексако» и «Лукойл», на получение подрядов по снабжению и строительно-монтажным работам на Карачаганакском газо-химическом комплексе. Вызывает обеспокоенность экологическая ситуации в приграничной зоне. С вводом в действие Карачаганакского газоперерабатывающего комплекса создается обширный ареал техногенного загрязнения. Отсутствие информации о состоянии экологической обстановки в зоне строительства вызывает обеспокоенность жителей приграничных районов области. Сдерживающим фактором для осуществления производственно-хозяйственных связей сопредельных районов России и Казахстана является нерешенность ряда проблем, касающихся земельных отношений. Есть необходимость рассмотреть на межгосударственном уровне вопрос передачи в собственность РФ на взаимоприемлемой основе ряда земельных участков. В частности, речь идет о землях сельскохозяйственного назначения ОАО«Прогресс» Гайского района (1 868 гектаров) и территории очистных сооружений АОА «НОСТА» (99 гектаров). Оренбургская область выступает в качестве своеобразного буфера, сдерживающего проникновение в Россию наркотиков и нелегальную миграцию. За 1999–2001 годы на территории области выведено из незаконного оборота более трех тонн наркотических средств. За 2001 год дополнительно изъято90килограммов сильнодействующих психотропных веществ, 35 килограммов наркотиков, в т.ч. более 12 килограммов героина. Только за 2001 год зарегистрировано3200преступлений, связанных с международным криминальным наркобизнесом. За последние три года задержано более 400 кг килограммов взрывчатых веществ (пластид, пиротехнические изделия). В течение 1990-х годов в область прибыли более 200 тысяч иммигрантов. При этом около 70 тысяч получили официальный статус беженцев и вынужденных переселенцев. За 2001 год по причине нарушения паспортно-визового режима задержаны при пересечении границы и затем депортированы 1 122 иностранных гражданина. Наблюдается ежегодное увеличение количества иностранных граждан, приезжающих в область в поисках работы. В настоящее время лишь 10–15 процентов этой категории иностранных граждан трудятся на законных основаниях.
Развитие приграничной инфраструктуры В области придается особое значение развитию приграничной инфраструктуры. В регионе 13 приграничных районов и два города. Протяженность оренбургского участка российско-казахстанской границы — 1 876 километров. На границе действуют 17 пунктов пропуска. В их числе 11 автомобильных, три железнодорожных и три авиационных пункта пропуска. Перед Правительством РФ поставлен вопрос об открытии 12 дополнительных упрощенных пунктов пропуска для населения приграничных сел. На пунктах пропуска осуществляется пограничный, таможенный, ветеринарный, фитосанитарный, санитарно-эпидемиологический, транспортный контроль, контроль качества и безопасности поступающих в регион импортных товаров. Распоряжением администрации области от 17 января 2001 года № 81-р «О пограничном режиме на территории Оренбургской области» определены пятикилометровая пограничная зона, перечислены входящие в нее населенные пункты и определен режим пребывания граждан в непосредственной близости от границы. Областная администрация активно помогает Федеральной пограничной службе в вопросах обустройства. Разработан и осуществляется план развертывания пограничных подразделений в регионе. За последние два года сформированы Территориальный отдел «Оренбург» ЮВРУ ФПС России, Оренбургский, Орский, Бузулукский погранотряды, отдельный контрольно-пропускной пункт «Оренбург». В их ведомстве — 35пограничных застав, 13 постов и пунктов пограничного контроля. Вместе с тем, существует множество нерешенных проблем. Пункты пропуска нуждаются в значительной реконструкции и требуют укрепления материальной базы, т. к. не соответствуют требованиям Постановления Правительства РФ от19.01.98 года № 60, определяющего условия нахождения и механизм взаимодействия всех органов госконтроля на границе. До настоящего времени отсутствуют устойчивые линии связи, рентгеновская досмотровая техника, стационарные системы дозиметрического контроля, специальное лабораторное оборудование для экспресс-контроля. Наблюдается острая нехватка специалистов, оргтехники, транспортных средств, горюче-смазочных материалов. Высока текучесть кадров. Объем средств, выделяемых из федерального бюджета на обустройство приграничной инфраструктуры, удовлетворяет необходимые потребности только на10процентов. Особо остро стоит проблема обустройства беженцев и вынужденных переселенцев. В миграционной службе области на учете на получение квартир зарегистрированы 3 200 семей. В 2001 году на эти цели выделено 19 миллионов рублей при потребности более одного миллиарда рублей. В Оренбургской области развернут только один пост иммиграционного контроля «Оренбург-аэро», действующий в международном аэропорту «Центральный» г. Оренбурга и станции Илецк-1 г.Соль-Илецка. Остальные приграничные районы области остаются вне зоны действия иммиграционного контроля, что усугубляет проблемы незаконной миграции. Для улучшения ситуации администрацией области подготовлены и направлены в 2001 году соответствующие обращения в Правительство РФ, Совет Федерации России, межведомственную комиссию Совета Безопасности РФ по пограничной политике, Межправительственную комиссию по сотрудничеству между РФ и Республикой Казахстан, МИД РФ, Минфедерации Российской Федерации. Как решить приграничные проблемы Проблемы приграничных территорий, новых границ, возникших на постсоветском пространстве, требуют серьезного государственного осмысления. Согласно Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от9февраля 2001 года № 196-р, понятие «приграничная территория Российской Федерации включает в себя пограничную зону, российскую часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря, где установлены пограничный режим, пункты пропуска через государственную границу РФ, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе РФ, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска». Кроме того, данная концепция трактует «приграничное сотрудничество в Российской Федерации как согласованные действия федеральных органов власти, органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации, органов муниципальной власти и местного самоуправления, предприятий и организаций приграничных регионов, направленные на укрепление взаимодействия Российской Федерации и сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, повышение благосостояния населения приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, укрепление дружбы и добрососедства с этими государствами». Согласно решению Совета глав правительств при Межгосударственном совете Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации от 26 февраля 1999 года № 48 «О соглашении об основных принципах приграничного сотрудничества между государствами-участниками Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от29 марта 1996 года» определено понятие «приграничный регион». «Приграничный регион — это регион в пределах административных или иных государственных территориальных образований, административно-территориальные границы которого совпадают с линией государственной границы государств — участников настоящего Соглашения». Европейская конвенция о трансграничном сотрудничестве между территориальными административными единицами или местными органами власти, принятая в Мадриде 21 мая 1980 года, определяет трансграничное сотрудничество как «любую совместную акцию по укреплению и поощрению добрососедских отношений между территориально-административными единицами или властями в рамках юрисдикции двух или более участников Конвенции, а также заключение соответствующих договоров или соглашений между ними. Под термином “территориально-административные единицы или власти” понимаются административные единицы, власти или органы, осуществляющие местные или региональные властные функции, установленные для них внутренним законодательством государства». Таким образом, приграничное сотрудничество — это достаточно емкое и широкое понятие, включающее различные уровни и основные направления приграничного взаимодействия в сфере производственно-хозяйственных и гуманитарных отношений, в сфере деятельности правоохранительных, судебных и других государственных органов. Все приграничные территории классифицируются по трем уровням приграничья: микроуровень, мезоуровень и макроуровень. Микроуровень приграничья — это населенные пункты, непосредственно выходящие на государственную границу. Они входят в пограничную зону. По Закону «О государственной границе Российской Федерации» пограничная зона включает «зону местности шириной до 5 километров вдоль государственной границы на суше, морского побережья РФ, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на указанных водоемах». Мировая практика допускает размеры пограничной зоны до 15 километров. На микроуровне приграничья сосредоточены пограничные пункты пропуска. Мезоуровень приграничья — это административные районы в составе субъектов Федерации, часть внешних границ которых совпадает с государственной границей, а также предприятия и организации, дислоцирующиеся в пределах данных районов. Приграничное сотрудничество на данном уровне проявляется в форме заключенных межрайонных соглашений о взаимодействии, развитии производственно-хозяйственных связей, приграничной торговли, проведении совместных гуманитарных мероприятий. Макроуровень приграничья — это субъекты Российской Федерации, имеющие выход к государственным границам России. На наш взгляд, приграничные субъекты Российской Федерации должны обладать особым статусом, иметь определенные полномочия, закрепленные законодательно. В первую очередь это касается приграничных регионов, имеющих выход на новые границы, образованные после распада союзного государства на юго-восточном направлении. В настоящее время данные субъекты Российской Федерации, в том числе Оренбургская область, несут значительную дополнительную нагрузку, превратившись в своеобразный «санитарный кордон», препятствующий проникновению в Россию незаконной миграции, наркотиков, контрабанды, некачественных товаров, экологически вредных промышленных отходов из стран ближнего и дальнего зарубежья. В этих условиях необходимо серьезное укрепление российско-казахстанской границы. Для того чтобы профинансировать развитие приграничной инфраструктуры нужны крупные государственные ассигнования. Предлагается рассмотреть возможность перераспределения финансовых потоков между федеральным центром и приграничными регионами. Областная администрация стала инициатором проведения в Оренбурге ряда международных конференций, семинаров, основной темой которых были проблемы приграничья.
Поиск оптимальных решений комплекса приграничных проблем возможен при объединении усилий федерального центра, исполнительных и законодательных органов власти регионов РФ. Мы считаем, что приграничные субъекты РФ должны иметь отличные от внутренних регионов России полномочия и преференции. Следует активизировать законотворческий процесс и ускорить разработку федеральных Законов «Остатусе приграничных регионов РФ», «О государственной поддержке социально-экономического развития приграничных территорий РФ», «О приграничной торговле». Необходимо формирование особого приграничного менталитета (сознания) жителей новых приграничных областей Российской Федерации. Следует использовать мировой опыт приграничного сотрудничества: европейский — посредством организации еврорегионов и опыт обустройства границы между США и Мексикой. Граница — это дело государственное, поэтому необходимо подходить к решению проблем российско-казахстанской границы по-государственному, объединяя как федеральные, так и региональные ресурсы. Назрела необходимость перераспределения финансовых потоков между федеральным центром и приграничными регионами, оставляя в субъектах федерации часть финансовых средств для целевого использования при обустройстве приграничной инфраструктуры. В настоящее время 100 процентов таможенных платежей перечисляются в федеральный бюджет. По итогам 2001 года Оренбургская и Орская таможни перечислили около трех миллиардов рублей таможенных платежей и штрафов. Решение этого вопроса остается в компетенции федеральных органов власти. Для того чтобы профинансировать развитие приграничной инфраструктуры, нужны крупные государственные ассигнования. По предварительным данным, на обустройство только оренбургского участка потребуется около трех миллиардов рублей. Эти средства необходимы: а) для укрепления материально-технической базы пограничных подразделений, обеспечения необходимым количеством транспортных средств, спецсвязи, капитального строительства, выполнения ремонтных работ и приобретения жилья; б) для выполнения федеральных миграционных программ, включая выделение средств на покупку жилья и выделение ссуд вынужденным переселенцам в приграничных субъектах РФ; в) для финансирования дополнительных штатов приграничных УВД для укрепления спецподразделений по борьбе с незаконным оборотом наркотиков; г) для осуществления реконструкции существующих пунктов пропуска на границе; д) для укрепления потенциальной базы федеральных служб контроля органов стандартизации и сертификации, санитарно-эпидемиологического, ветеринарного, фитосанитарного и транспортного контроля; е) для финансирования компенсационных затрат по возросшим нагрузкам на медицинскую, образовательную и социальную сферы области. Для более эффективного решения проблем нелегальной миграции необходимо решение Правительства РФ по созданию системы иммиграционного контроля на российско-казахстанской границе и открытие 11 дополнительных постов на оренбургском участке и территориальной трудовой иммиграционной инспекции. Целесообразно на межгосударственном уровне рассмотреть вопросы обмена земельными участками и оптимизации существующих транспортных коммуникаций. Завершая, следует отметить, что экономические, правоохранительные, гуманитарные проблемные вопросы, возникшие в последнее десятилетие на российско-казахстанской границе, стоят того, чтобы обратить на этот участок более серьезное внимание со стороны высшего руководства РФ, Республики Казахстан и ряда других участников СНГ. Усилия приграничных регионов, в т. ч. Оренбургской области, по сближению взаимных интересов находятся в русле интеграции. Но это лишь первые шаги. Необходимы более масштабные программы. Лишь в том случае, когда идеи интеграции будут возведены в ранг общенациональной идеи, решатся многие экономические, социальные, правоохранительные и военные проблемы. В этих условиях и граница, выполняя свои специфические функции, будет не столько разделять, сколько способствовать общим интересам и задачам. Внедрение предложенных механизмов позволит Оренбургской области стать действительным стратегическим регионом на юго-восточном направлении и претендовать на роль своеобразной «интеграционной лаборатории» для установления новых моделей отношений России с азиатскими государствами СНГ. |
