Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 4, 2002
| Джеймс М. Бьюкенен — выдающийся американский экономист, лауреат Нобелевской премии по экономике 1986 года. Главный его вклад в науку — созданная им и его коллегами «школа общественного выбора», изучающая поведение человека при принятии политических решений методами экономической теории. Индивид при этом рассматривается как рациональное существо, использующее средства (ресурсы) для достижения целей или, что то же самое, для получения дохода, как денежного, так и не денежного (психического). Бьюкенен начинал свою научную деятельность, изучая государственные финансы, в частности функционирование налоговой системы. В настоящем выпуске «ОЗ» мы публикуем две вводные главы одной из его основополагающих книг «Государственные финансы в условиях демократии»[1], носящей подзаголовок «Фискальные институты и индивидуальный выбор». Этот текст, на наш взгляд, позволяет получить некоторое представление о подходе «школы общественного выбора» к налоговой проблематике. Главы публикуются с незначительными сокращениями.
1. Введение Индивиды, по отдельности или в группах, принимают решения об использовании экономических ресурсов. При этом они выступают по крайней мере в двух качествах: во-первых, в качестве покупателей (продавцов) товаров и услуг на организованных рынках и, во-вторых, в качестве «покупателей» («продавцов») товаров и услуг в рамках организованных политических процессов. Основной задачей экономической теории всегда оставалось объяснение того, как функционируют организованные рынки, и теперь профессиональные экономисты понимают, как взаимная координация децентрализованных решений приводит к внутренней согласованности итогового распределения ресурсов. Однако экономисты, особенно английские и американские, уделяли мало времени и усилий тому, чтобы объяснить индивидуальное поведение в процессах принятия решений второго типа[2]. Индивидуальное участие в коллективной выработке решений подробно не анализировалось, и способы, посредством которых отдельные частные выборы комбинируются для получения «социальных» или «коллективных» результатов, не становились объектом внимательного и критического исследования. Такое смещение акцента на процесс взаимодействия в рамках частных рынков было оправдано постольку, поскольку организованные рынки играли главную роль в распределении ресурсов. Но когда более одной четверти выпускаемой продукции предназначается для коллективного, а не для частного использования даже в тех экономиках, которые считаются не коллективистскими, некоторое выравнивание акцента представляется вполне уместным.
Не существует ни «теории коллективного выбора», ни «теории спроса на коллективные блага», аналогичной широко известным теоремам и утверждениям неоклассической экономической теории. Мы мало знаем о том, как ведут себя индивиды в ситуации коллективного выбора. В демократически организованных обществах, даже в самом широком смысле этого крайне неоднозначного слова, индивиды должны принимать участие в формировании «публичных»[3] решений. Разумеется, их участие может быть косвенным, а влияние их решения на конкретный способ использования ресурсов — многократно опосредованным. Разумеется, индивиды могут быть в большей степени мотивированы групповым, нежели личным интересом, а могут оставаться безразличными к возможным результатам общественного выбора. Однако сложность современной политики и бюрократии не должна скрывать от нас глубинную реальность, и если не учитывать или отрицать индивидуальное участие в принятии коллективных решений и индивидуальную реакцию на них, то это может повести к серьезным недоразумениям. Всеведущий и благонамеренный правитель, хотя и вызывает порой искреннюю любовь, в реальности существовать не может, и с научной точки зрения он не является адекватным понятием. Постулирование его существования для простоты анализа только запутывает дело, а ученых, которые стремятся к пониманию и объяснению реальности, неизбежно заводит в тупик. Принятие политических решений — это сложный и запутанный процесс, гораздо более сложный, чем принятие неполитических решений в рамках рыночных институтов. Правила, ограничивающие индивидуальный выбор в этих двух случаях, неизбежно различаются, и по природе как самих правил, так и целей, ради которых они приняты, основное свойство рыночного выбора — простое соответствие между частными издержками и частной выгодой — не может иметь места в политике. Тем не менее на определенном завершающем этапе или уровне индивид должен так или иначе «сделать выбор» относительно не только частного, но и коллективного использования его ресурсов. В конечном счете именно индивид должен «принять решение» и о размере государственного бюджета, и о распределении этого бюджета по статьям. Несмотря на свою очевидную неосведомленность, именно отдельный гражданин должен в конечном итоге принять решение как о величине расходов на государственное образование, так и о количестве госпиталей для ветеранов. Это не означает, что индивид осуществляет акты коллективного выбора исключительно или даже преимущественно в качестве голосующего избирателя. Он оказывает влияние на общественный выбор через профессиональные организации, в которых состоит, через издания, которые поддерживает, через общественные и частные бюрократические структуры, в которых находит применение своим талантам. Коллективные результаты — следствие максимизирующего индивидуальную полезность поведения множества людей, действующих во многих разнообразных качествах. Эти результаты не являются независимыми или оторванными от деятельности индивидов, пусть даже конкретный индивид едва сознает, что совершает выбор для сообщества — за исключением особых и изолированных случаев. Но даже и в этих случаях индивид, возможно, сознает наличие выбора относительно весьма неопределенного пакета мер; лишь в редких случаях ему дается шанс выразить определенные предпочтения относительно конкретных предложений по налогообложению или государственным расходам. Тем не менее анализ, отметающий все эти хитросплетения и рассматривающий расчет издержек и выгод индивида, как будто тот совершает конкретные акты выбора, представляется необходимым в качестве отправной точки. Как выделить и идентифицировать индивидуальные «издержки», которые учитывает индивид, принимая подобные решения? Как определить частные «выгоды», которые должны уравновесить эти издержки? Сама постановка таких вопросов предполагает, что цели нашего исследования должны быть скромными. Здравый смысл подсказывает, что институты, посредством которых издержки и выгоды транслируются отдельным гражданам, могут влиять на их решения. Прямые расходы на предоставление услуг правительства предстают гражданину как налоги, и метод их взимания может существенно влиять на его отношение к расширению или сокращению объема этих услуг. Цель настоящего исследования — сформулировать элементарные прогнозы о том, как различные фискальные институты будут влиять на расчеты индивида как гражданина-избирателя-налогоплательщика-благополучателя. Следует подчеркнуть ограниченность этой цели. По завершении исследования нам останется пройти еще очень длинный путь до построения интегрированной «теории фискального выбора». Но, тем не менее, хотелось бы надеяться, что в ходе исследования будут получены некоторые основополагающие элементы такой теории, проверены предварительные гипотезы и сформулированы следствия нормативного характера для реформирования существующей фискальной структуры. Традиционный подход к государственным финансам Изучение государственных финансов как субдисциплина классической, неоклассической и даже кейнсианской политической экономии состояло, прежде всего, в анализе воздействия альтернативных фискальных институтов на индивидуальное и групповое поведение в частном секторе. Налоги и государственные расходы, по отдельности или агрегированно, изучались как аналитически, так и эмпирически, с точки зрения того, как они влияют на деятельность индивидов, семей, фирм и других добровольных организаций. Влияние подоходного налога на индивидуальный выбор между работой и досугом, влияние налогообложения компаний на эффективность менеджмента, воздействие сельскохозяйственных субсидий на объемы производства, воздействие государственных программ по шоссейному строительству на развитие транспортных средств, влияние бюджетного дефицита или профицита на доходы, занятость и цены — эти и множество аналогичных тем представляют собой типичные главы научного труда, написанного в рамках традиционного подхода. Все это — важные предметы, и прежние исследования принесли немало плодотворных результатов. Нынешние и будущие исследования обещают существенно пополнить наш аналитический капитал. Тем не менее, следует отметить не представленность важного аспекта государственных финансов. Действительно, индивид выбирает, как распределить свою способность зарабатывать доходы между зарабатыванием и не-зарабатыванием, и фискальные институты, несомненно, оказывают влияние на его выбор. Но он также, будучи гражданином демократически организованного политического сообщества, выбирает и то, каким образом его потенциальный доход будет распределен между частным потреблением и государственным или коллективным потреблением. Структура фискальных институтов и в этом случае должна существенным образом влиять на его выбор, даже если участие индивида в таком выборе представляется опосредованным и косвенным. Традиционная наука о государственных финансах изучает индивидуальное поведение в частной сфере деятельности. При этом поведение в публичной сфере деятельности не изучается в достаточной мере, хотя ив этом случае акты выбора в конечном счете неизбежно остаются индивидуальными, каковы бы ни были правила принятия решений. Конкретная цель Целью данного исследования не является создание всеобъемлющей «теории фискального выбора», даже на уровне индивидуального участия. Цель данного исследования, прежде всего, — анализ влияния определенных фискальных институтов на индивидуальное поведение в ситуациях коллективного выбора. Будет сделана попытка предсказать влияние таких институтов, как подоходное налогообложение, на поведение индивида, принимающего решение о коллективном использовании экономических ресурсов. Исследование состоит из двух частей. В первой части мы исходим из того, что различные фискальные институты заданы индивиду извне. То есть мы предполагаем, что он приспосабливает свое поведение к набору существующих институтов и считает, что он не в силах их изменить или модифицировать. На этом первоначальном этапе исследования мы оставим в стороне гораздо более трудные и сложные проблемы, которые возникают, когда индивид наделяется определенной властью по выбору между этими институтами. Такой — расширенной — постановке задачи посвящена вторая часть.
Аналогии с экономической теорией Ортодоксальная экономическая теория не дает готовых аналогий, подходящих к нашему предмету. В ее рамках прямое или однозначное соответствие между издержками и выгодой для индивида, совершающего выбор, обычно считается достаточно явным, и потому предполагается, что выбор происходит на основе полного знания альтернатив. Считается, что институциональные различия в способе осуществления обычных рыночных трансакций существенно не влияют на поведение в условиях выбора. Для лица, принимающего решение, цена отражает его частные издержки, цена — это цена, и ничего тут не поделаешь. В достаточно широком — на уровне полезного обобщения — смысле, любой налог — это также и«цена», уплачиваемая индивидом или сообществом индивидов за общественные услуги, которые предоставляются коллективно. Но даже если отвлечься от трудностей разделения общей суммы, уплачиваемой коллективом, на «индивидуальные» или «частные цены», формы налогообложения все равно будут влиять на индивидуальное поведение в момент выбора. Кроме того, что также отличает ситуацию от рыночной, здесь индивиду не позволяется выбирать предпочтительное средство платежа. Как правило, он должен исполнить свои налоговые обязательства теми средствами, которые установлены для всех. Дело обстоит так, как если бы при анализе поведения потребителя мы задались бы вопросом, каким образом сам институт осуществления платежа влияет на модели выбора. Допустим, что индивид может приобрести товар А за наличные в любом количестве, зато доступ к кредиту законодательно запрещен. Теперь сравним его поведение с тем, которое имело бы место при таком институте платежа, который требовал бы покупать товары только в кредит. Допустим, что «цена», рассчитанная в чистом ценностном выражении, в этих двух случаях будет одинакова и будет доступен один и тот же в физическом смысле товар. Однако поведение среднего или репрезентативного потребителя может в этих двух случаях сильно различаться, что эмпирически демонстрируется результатами введения законодательных ограничений на покупку товаров длительного пользования в рассрочку. Если взглянуть на фискальную структуру с этих позиций, то становится очевидным, что институты, посредством которых издержки и выгоды коллективных действий транслируются индивиду, могут существенно повлиять и на его оценку потока этих издержек и выгод, и на его реакцию на них. Индивидуальная рациональность фискального выбора В какой степени может считаться «рациональным» индивидуальное поведение в ситуации фискального выбора? Разумеется, здесь следует определиться в терминах. На одном полюсе мы можем вообразить себе всеведущего индивида, который способен без затрат, мгновенно и точно определить издержки и выгоды принимаемого коллективного решения, одновременно для себя и для других членов группы. Если принять эту ситуацию за своеобразную точку отсчета, то можно было бы считать поведение, основанное на таком подсчете, идеально «рациональным», а все отклонения от такого поведения — «иррациональными». Люди, разумеется, не всеведущи, даже те из них, которые себя таковыми считают. Приобретение информации о предполагаемых результатах альтернатив — это дорогостоящий процесс, даже в сравнительно предсказуемом мире. Если признать этот факт, то индивидуальное поведение, направленное на максимизацию полезности, следует признать «рациональным» и тогда, когда выбор делается на основе неполной информации. Для индивида, принимающего решения, на каждом этапе обдумывания его действий существует своего рода «оптимальный уровень инвестиций» в поиски и анализ фактов. Институты осуществления платежей могут модифицировать этот «оптимальный» уровень вложений в сбор и анализ информации; «рациональное» поведение в условиях одного набора институтов может заставить индивида смириться с большей степенью неосведомленности, чем в условиях другой институциональной структуры. Фискальный выбор есть выбор несвободный в том смысле, что индивиду, как правило, позволяется принимать решение только в условиях фиксированного набора институтов. Таким образом, он не может выбрать то средство платежа, которое кажется ему наиболее удобным или наиболее эффективным. Разумеется, поведение, основанное на «рациональной неосведомленности», не является «иррациональным», если только не сравнивать его с вышеупомянутой малореальной точкой отсчета — «рациональностью беззатратного расчета», свойственной всеведущему субъекту. Но поведение в условиях разумно допустимых неведения и неопределенности трудно отличить от поведения, порожденного иллюзиями и ошибочными представлениями о реально существующих альтернативах. Следовательно, необходимо будет проанализировать институты не только с точки зрения количества информации, предоставляемой конечному индивидуальному участнику процесса коллективного выбора, но и с точки зрения их вероятной способности поддерживать иллюзии и ложные представления. «Фискальная иллюзия» — понятие, важность которого в государственных финансах показали итальянские ученые, — становится крайне существенной для нашего анализа. Несмотря на эти очевидные трудности, на начальных этапах исследования уместно исходить из предположения, что иллюзии отсутствуют. То есть мы предположим, что индивид способен точно оценить издержки и выгоды в пределах неопределенности, присущей ситуации выбора, в которую он поставлен. Он будет считаться «рациональным» в том смысле, что его поведение будет направлено на максимизацию его собственной полезности. [1] Buchanan, James M., Public Finance in Democratic Process. Chapel Hill: The University of North Carolina Press, 1967. Перевод Елены Сагалович и Юрия Кузнецова под редакцией Григория Дашевского. [2] «Использование дохода для выплаты налогов — это частный случай общего закона распределения дохода». Джино Боргатта в предисловии к сборнику своих переводов охарактеризовал формулировку этого утверждения как крупнейший вклад итальянских ученых в теорию общественных финансов (Borgatta Gino. «Prefazione», Nuova Collana diEconomisti, Vol. IX, Finanza [Torino: Unione Tipografico Editrice Torinese, 1934], p. xxxi). <…>
|
