Опубликовано в журнале Отечественные записки, номер 2, 2002
Модернизация российской системы образования, провозглашенная более года тому назад, до сих пор вызывает в обществе ожесточенные споры. При этом вопросы содержания образования после начала соответствующего эксперимента отошли на второй план — сроки введения двенадцатилетки отодвинулись на неопределенный срок, да и борьба «предметных» лобби не сильно волнует общественность. А вот вокруг проблем организационно-экономического реформирования продолжают кипеть страсти. Больше всего вопросов вызывает введение единого государственного экзамена (ЕГЭ), государственных именных финансовых обязательств (ГИФО), изменение статуса образовательных учреждений, переход на нормативное подушевое финансирование в общем образовании и реструктурирование сети сельских школ.
Острота этих вопросов связана с тяжелым экономическим положением образовательной сферы. Задолженности по заработной плате, долги по «коммуналке», забастовки учителей создали тот напряженный социальный фон, на котором должны разворачиваться предполагаемые изменения.
В настоящее время в систему образования только напрямую вовлечено более36млн человек. Это учащиеся и учителя школ, воспитатели детских садов и их воспитанники, учащиеся учебных заведений НПО (начального профессионального образования – попросту ПТУ), студенты ссузов (средних специальных учебных заведений) и вузов, преподаватели и управленцы. К их числу необходимо добавить и родителей учащихся и других членов их семей. Уже хотя бы из этого следует, что на любые экономические перемены в деятельности образовательной сферы общество будет реагировать крайне остро.
В 1989 году на одного ученика общеобразовательной школы в ценах 2000 года в среднем приходилось 15 тыс. руб., и считалось, что этого недостаточно. Средняя заработная плата в системе образования составляла 78% от средней по народному хозяйству и, пусть и незначительно, превосходила заработную плату в остальных отраслях социальной сферы. Правда, она достигала всего лишь 71% от средней заработной платы по промышленности, поэтому Указ № 1 российского президента был воспринят крайне позитивно и служил доказательством большой социальной значимости образования для развития нарождающейся российской демократии и становления новой экономики.
Вплоть до 1994 года в системе прежде всего общего образования происходили многие позитивные сдвиги: доля бюджетных расходов на общее образование повысилась в ВВП (валовом внутреннем продукте) с 2,37% в 1992 году до 3,49% в1994 году, росло многообразие образовательных учреждений, увеличилась вариативность образовательных программ, активно шли процессы повышения квалификации учителей и других работников образования.
Вместе с тем уже в тот период стали проявляться кризисные тенденции: стала очевидной экономическая неэффективность школы и вуза, система образования начала испытывать острый дефицит квалифицированных кадров управленцев на всех уровнях, организация сети образовательных учреждений становилась все хуже. Резко упало бюджетное финансирование профессионального образования — доля бюджетных расходов на него сократилась с1,21%ВВП в 1992 году до 0,87% ВВП в 1994-м.
В высшем образовании картина была несколько иной. Благодаря хозяйственной самостоятельности вузов и увеличению платного приема учебные заведения смогли выжить, хотя начиная с 1995 года дифференциация качества обучения и условий доступа к образованию стала стремительно нарастать. Одновременно росла дифференциация регионов по уровню бюджетных расходов на образование. Так, например, всего 10% школ получили статус юридического лица и перешли к самостоятельной хозяйственной деятельности. Столь скромные показатели объясняются в немалой степени острой нехваткой управленческого потенциала в системе общего образования в тот период. Кроме того, с1995 года в системе образования начали возникать и копиться долги. Сначала появилась задолженность учебных заведений по оплате коммунальных услуг, затем — по заработной плате. Таким образом, модернизация системы образования, и в первую очередь ее организационно-экономического механизма, стала к этому времени настоятельно необходимой.
Следует учесть, что, хотя в 1997 году на одного ученика общеобразовательной школы в среднем по стране приходилось 8400 руб. (в ценах 2000 года), или 56% от уровня1989 года, это было все же больше, чем в 2000 году, когда на ученика тратилось7400 руб. Аналогичная ситуация сложилась в системе профессионального образования, в том числе высшего. Если в 1997 году бюджетные расходы на одного студента вуза составляли 32% от уровня 1989 года, то в 2000 году они хотя и выросли по сравнению с 1999 годом, но еще не достигли предкризисной (1998 год) величины. Только активное привлечение вузами внебюджетных средств позволило сохранить в России высшее образование и даже обеспечить его бум.
Численность студентов в вузах в 2000/2001 учебном году превысила 4,3 млн человек, прирост только по сравнению с 1999/2000 учебным годом составил7,5%, а объем внебюджетных средств, поступающих в высшее образование, впервые обогнал объем бюджетного финансирования.
В прошлом учебном году уже 49% первокурсников училось в государственных и негосударственных вузах на платной основе, а в этом году их число превысило половину. В целом же в контингентах студентов высшей школы (включая 2–6 курсы) доля тех, кто учится на платной основе, вплотную приблизилась к 40%.1
На «перевале» школа — вуз семьи в последнее время оставляют ежегодно около 30 млрд руб., что превышает бюджет высшего образования 2001 года (28млрдруб.). Каждая российская семья, в которой есть абитуриент, в среднем тратит на оплату репетиторов, подготовительных курсов и взятки за поступление больше 30 тыс. руб. В крупных городах, особенно в Москве и Санкт-Петербурге, указанные затраты, конечно, существенно выше.
При этом средств на образование, даже высшее, в стране не хватает, ибо они расходуются крайне неэффективно. Именно этим обстоятельством определялся перечень мер, вошедших в План действий Правительства Российской Федерации на 2000–2001 годы, а также первоочередных мер, сформулированных в Докладе Госсовета по развитию образования в России.
Прежде всего, как указано в докладе, настоятельно необходимо снять социальную напряженность в образовательной сфере, подняв заработную плату учителей школ и преподавателей учебных заведений профессионального образования. Кроме того, и это было заявлено уже год назад в «Стратегии развития образования», очень важно, чтобы система образования стала конкурентоспособной по занятым в ней кадрам, иначе она не сможет развиваться. Сейчас средний возраст преподавателей вузов приближается к 55 годам, больше половины учителей вошли в предпенсионный возраст, 64% имеют стаж работы свыше 20 лет. Соответственно, для привлечения молодежи требуется по крайней мере введение надбавок к заработной плате для молодых учителей. Необходимо также обеспечить надбавки за стаж работы и качество преподавания. Эта мера потребует не менее 18,7 млрд руб. ежегодных бюджетных расходов.
Переход к Единому государственному экзамену (ЕГЭ) должен, с одной стороны, снизить физические и психические нагрузки на выпускников, связанные со сдачей двойных экзаменов, а с другой — уменьшить экономическое бремя, ложащееся на семьи при поступлении детей в вузы.
Уже упоминавшуюся сумму в 30 млрд руб., которые идут на репетиров и взятки за поступление, необходимо вовлечь в процесс эффективного развития как общего, так и высшего образования. Правда, многие считают, что репетиторство и взяточничество в российском образовании неискоренимы, поэтому оба эти явления просто сменят «дислокацию», переместившись на уровень подготовки и сдачи ЕГЭ. Это так, но лишь отчасти: правильная организация ЕГЭ крайне затруднит эту деятельность. К тому же в любом случае характер репетиторства изменится: при подготовке к Единому экзамену главным становится получение знаний, а не осведомленность о том, какие вопросы содержатся в экзаменационных билетах. Следовательно, при переходе к ЕГЭ роль репетиторства изменится. Можно также утверждать, что, поскольку в новых условиях исчезнет необходимость брать репетитора из вуза, куда будет поступать ребенок, численность тех, кто займется подготовкой к ЕГЭ, возрастет, а значит, средняя цена за репетиторские услуги упадет.
Кроме того, введение государственных именных финансовых обязательств (ГИФО) позволит и самим выпускникам, и их родителям принимать решения в условиях значительно большего выбора. Дело в том, что объем бюджетных средств, выделяемых государством на обучение в вузе, начнет определяться по результатам ЕГЭ. Допустим, если ГИФО категории Б, которую по расчетам получат 35–40% выпускников, сдавших ЕГЭ, составит 7 тыс. руб., а вуз объявит цену обучения в 14 тыс. руб., то семья может принять вполне разумное решение: не платить 30 тыс. руб. репетитору, а в течение пяти лет доплачивать по 7 тыс. руб. за обучение своего ребенка в данном учебном заведении. Это, как легко подсчитать, на 5 тыс. руб. больше, но расходы растянутся на весь срок обучения. Очевидно, что в целом финансовое бремя для семьи станет несравненно легче. И учебное заведение получит от этого свою выгоду: оно будет учить студента не за 9 тыс. руб. бюджетных средств, как сейчас, а за 14 тыс. руб.
По предлагаемой модели ГИФО 50% первокурсников (лучшая их половина) будут учиться за счет бюджетных средств, получаемых вузом на основе ГИФО. Какую бы плату ни установило учебное заведение, им ни копейки не придется доплачивать за свое обучение.
Таким образом, благодаря сочетанию ЕГЭ и ГИФО расходы семей на высшее образование сильно сократятся, а эффективность использования этих средств повысится. По расчетам, сделанным для Доклада Госсовета, при реализации в полном объеме программы модернизации образования поступление денег из внебюджетных источников в систему образования возрастет в сопоставимых ценах с75млрд руб. в 2001 году до 341 млрд руб. в 2010 году, т. е. более чем в 4,5 раза (см.табл. A – вариант «Модернизационный с бюджетным приоритетом»). Напротив, «теневые» потоки сократятся. Естественно, что такое мощное перераспределение ресурсов в сфере высшего образования не может не иметь противников: уж очень серьезные финансовые интересы поставлены в данном случае на карту.
В то же время без указанного перераспределения добиться существенного улучшения ситуации в системе образования нельзя. В 2000 году рациональный норматив финансового обеспечения деятельности общеобразовательной школы покрывался всего на 31% (рис. 1 и табл. B). Объем бюджетного недофинансирования составил 76%. Правда, поступление внебюджетных средств сократило его до 69%, т. е. на 7%, что, безусловно, тоже немало.
Однако даже беспрецедентное увеличение бюджетных расходов на общее образование позволило бы выйти в 2010 году лишь на 63% исполнения указанного норматива, который, кстати, тоже меняется с течением времени (рис. 1 и табл. B). Только в результате реализации всего комплекса организационно-экономических мер (включая увеличение притока бюджетных и внебюджетных средств в систему общего образования, а также резкое повышение эффективности их использования образовательными учреждениями) можно добиться того, что в 2010 году 72% рациональных потребностей школы будут удовлетворяться (рис. 1).
В профессиональном образовании ситуация несколько лучше: при реализации «модернизационного варианта с бюджетным приоритетом» (помимо этого варианта рассматривались еще три: «пессимистический», «бюджетный» и «модернизационный без бюджетного приоритета») удается обеспечить 93-процентное покрытие растущего рационального норматива (рис. 2 и рис. 3). Вместе с тем, как и в общем образовании, само по себе увеличение бюджетных расходов не дает значительных результатов: доля исполнения рационального норматива в этом варианте должна составить по прогнозу до 59% (рис. 3 и табл. B).
Следует отметить, что и проведение модернизации без сопутствующего ей роста бюджетного финансирования образования не достигает желаемых целей: в этих условиях рациональный норматив в общем образовании будет покрыт за счет бюджетных и внебюджетных средств только наполовину, а в профессиональном образовании — на 71% (табл. B).
До недавнего времени весьма слабо осознавалось, что реформы для своего успеха требуют серьезных финансовых затрат. Между тем только перевод школ на нормативное подушевое финансирование, реструктурирование сети сельских школ и создание системы мониторинга качества потребует, если судить по опыту трех регионов — Самарской и Ярославской областей, а также Чувашской Республики, — не менее 60 млрд руб.
В то же время экономическая оценка краткосрочных мер, сформулированных в Докладе Госсовета, показывает, что их реализация опирается на крупные бюджетные расходы: это около 0,4 трлн руб. единовременных и почти 0,2 трлн руб. ежегодных бюджетных затрат. Указанные расходы должны обеспечить повышение социального статуса работников образовательной сферы, прежде всего учителей, поддержку ведущих университетов, развитие систем начального и среднего профессионального образования. Однако без всего комплекса организационно-экономических мер, резко повышающих приток ресурсов в систему образования и, главное, эффективность их использования, достичь поставленных целей не удается. «Модернизационный вариант с бюджетным приоритетом» оказывается минимально необходимым для осуществления первоочередных мер (табл. A). Но даже в рамках этого наилучшего из вариантов в первые годы осуществления модернизации средств не будет хватать. По расчетам, только с 2008 года система образования выходит на траекторию стабильного, бездефицитного развития.
Это означает, что с указанного момента российское образование, успешно пройдя первую фазу модернизации, сможет решать новые задачи.
