Перевод с английского Максима Приколоты
Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 5, 2018
Томас Пепински — политолог, доцент факультета управления Корнельского университета (Итака, США), научный сотрудник Брукингского института (Вашингтон, США).
[стр. 223—254 бумажной версии номера] [1]
Элиты авторитарных режимов используют специфические институты для структурирования политического порядка, однако эти институты принципиально уязвимы перед стратегическими манипуляциями со стороны элит. Такова ключевая дилемма, с которой сталкиваются современные исследования авторитарных институтов. Нынешний институциональный поворот в сравнительных исследованиях авторитаризма стал результатом возобновившихся усилий политологов-компаративистов, направленных на создание общих критериев, на основе которых можно классифицировать авторитарные режимы. Многие современные исследования обращают внимание на роль формальных политических институтов: в частности доминирующих партий, осуществляющих контроль над национальными законодательными органами и в целом ориентированных на поддержание авторитарного правления. В отличие от ранних исследований авторитарных институтов, утверждавших, что они в конечном счете подрывают власть элит[2], в современной литературе принято считать, что элиты целенаправленно создают институты, консолидирующие их политическую власть для упрочения авторитарного правления.
Несмотря на стремительное развитие этого исследовательского направления, пресловутая дилемма сохраняется. Если авторитарные партийные институты подвержены манипуляциям со стороны политических акторов, стремящихся извлечь из этого выгодные для них политические результаты, то верно и то, что факторы, объясняющие появление (и изменения) доминирующих партий, так же прямо влияют на эти политические результаты. Это теоретическое наблюдение ведет к важным методологическим последствиям для подходов к изучению авторитарных институтов. Во всей полноте они отражены на иллюстрации 1.
Чтобы исследовать влияние институтов на политические результаты в условиях авторитаризма (стрелка В), безотносительно задействованных причинно-следственных механизмов, исследователи должны обратить внимание как на процессы, посредством которых политические институты формируются и изменяются (стрелка А), так и на влияние этих процессов на результаты, вытекающие из действий институтов (стрелка С). Иначе говоря, исследователь должен отличать ситуации, когда институты и политические результаты являются следствием действия других факторов и когда именно институты определяют политические результаты. Без этого невозможно отличить влияние институтов на политические результаты от влияния структурных переменных или предпочтений элиты («другие факторы», «предпосылки»). Ни один современный исследователь авторитарных институтов не считает, что эти эффекты можно рассматривать как случайные; лишь в некоторых недавних работах по авторитарным политическим институтам эта проблема учитывается путем моделирования того, как недемократические режимы подбирают свои собственные конфигурации институтов. Но даже такие тщательные попытки объяснить происхождение институтов сталкиваются с концептуальными и эмпирическими трудностями.
Илл. 1. От институциональных предпосылок к политическим результатам
В данной статье показывается, как эти вопросы рассматриваются в трех значимых книгах: анализе Барбары Геддес, посвященном борьбе фракций и поддержанию режима как в его партийных, так и в военных или персоналистских вариантах[3]; «Авторитаризме в эпоху демократизации» Джейсона Браунли[4] и «Политических институтах в условиях диктатуры» Дженнифер Ганди[5]. Эти работы отобраны из все более растущего массива литературы об институтах авторитарных режимов по трем причинам. Во-первых, они (и это оправданно) рассматриваются многими как эталонные работы в контексте современного институционального поворота в сравнительных исследованиях авторитаризма. Во-вторых, все они носят явно компаративистский характер[6]. И, в-третьих, каждый из авторов приходит к выводу, что институты важны для авторитарных режимов, но предлагают разные теоретические и методологические подходы к их изучению, среди которых углубленный анализ отдельных кейсов, межстрановой статистический анализ и проверка гипотез с помощью переменных, характеризующих работу неформальных институтов в исторической перспективе, простые модели из теории игр и формальные теоретические модели. Концептуальные проблемы, выявляемые в данной статье, в равной степени применимы к каждой работе независимо от теоретического подхода или методологических предпочтений автора.
Критика институтов как менее значимого фактора в сравнении с более фундаментальными политическими, социальными и/или экономическими отношениями вытекает из двух критических точек зрения на политические институты, одна из которых основана на рационалистических теориях институционального дизайна, а другая — на политэкономической теории социального конфликта. Эти подходы опираются на достаточно разные эпистемологические основы, но разделяют общий скептицизм в отношении того, что институты могут рассматриваться как экзогенные причины политических результатов. В отличие от классического ответа на критику со стороны исторического институционализма — который каталогизирует случаи, когда институты вынуждают политические элиты совершать выбор, который при иных обстоятельствах они бы не сделали, — согласно современным работам авторитарные институты работают именно так, как хотят их создатели, при этом последние корректируют институциональные формы в своих интересах, когда им это необходимо. Однако в рассматриваемых здесь работах по авторитарным институтам оба подхода к критике игнорируются. В этой статье делается специальная ссылка на кейс Малайзии, чтобы проиллюстрировать концептуальные и эмпирические вызовы, которые, с моей точки зрения, стоят перед актуальной исследовательской повесткой. В релевантных случаях я также привлекаю более широкую литературу о партиях и выборах в недемократических странах[7].
Вывод этой статьи состоит не в том, что авторитарные институты не могут влиять на политические результаты. Скорее я утверждаю, что существующие эмпирические исследования не доказали детерминирующего воздействия авторитарных институтов, несмотря на использование современных качественных и количественных методов. Этот вывод уместен, поскольку (1) исследователям еще предстоит решить сложные теоретические проблемы, связанные с изучением работы институтов в условиях авторитаризма, а также потому, что (2) исследовательские подходы не могут провести различия между институтом как непосредственной причиной (представлено как стрелка B на илл. 1) и как второстепенным фактором (стрелки A и C). Основной посыл для будущих исследований состоит в том, что влияние авторитарных институтов не может быть изучено отдельно от конкретных проблем перераспределения благ, формирования политического курса и поддержания режима, которые лежат в основе функционирования политической системы.
Авторитарные институты и институциональные теории
Современные исследования авторитарных институтов рассматривают институты как сдерживающие факторы. Партии и законодательные органы власти выполняют две основные функции: они сдерживают межфракционные конфликты правящих элит и мобилизуют широкую народную поддержку действующих режимов[8]. В первом случае партии и легислатуры предотвращают перерастание периодических конфликтов между правящими элитами в системные кризисы, обеспечивая общепризнанные механизмы разрешения межпартийных споров и преемственность руководства[9]. Во втором случае партии задают «ограничительную рамку» для правящих элит, связывая их с гражданами через сети патронажа и адресного предоставления общественных благ[10]. Это стимулирует избирателей поддерживать доминирующие партии во время выборов, а партийные элиты заставляет участвовать в поддержании существующей системы.
Эти точки зрения хорошо сочетаются с теоретическим подходом к институтам как ограничителям, сформулированным Дугласом Нортом[11], равно как и подходы исторического институционализма — со сравнительной политологией[12]. В обоих случаях институты важны, поскольку они не позволяют отдельным лицам, группировкам, классам или другим субъектам действовать, подрывая или дестабилизируя политический status quo, оправдывая функционалистскую логику существования институтов и позволяя ученым говорить, каким образом различия в политических институтах определяют политические результаты. Тем не менее конкурирующие институциональные теории поднимают вопросы о том, как объяснять взаимосвязи между институтами и политическим контекстом, внутри которого они находятся.
Возражение Уильяма Райкера
Институты, как и другие общественные феномены, социально сконструированы. Альтернативный подход к институтам опирается на представление Уильяма Райкера об институтах как о равновесном состоянии, в котором балансируются личные стратегии индивидов[13]. Поэтому, когда ученые утверждают, что изучают институты, они на самом деле изучают равновесное состояние в игре ведущих себя стратегически акторов. И это равновесное состояние обладает свойствами стабильности, долговечности и устойчивости к определенным воздействиям[14]. Подразумевается, что ошибочно рассматривать институты как внешние ограничители для поведения индивидов, поскольку они, по определению, носят внутренний характер по отношению как к интересам лиц, чье поведение они сдерживают, так и по отношению к среде, в которой происходит взаимодействие. Институциональные правила подвержены стратегической манипуляции, как и значимые результаты, которые якобы создаются институтами.
Кеннет Шепсл называет это «возражением Райкера»[15]. Самая жесткая форма «возражения» подразумевает, что институты не обуславливают чего бы то ни было, поскольку имеют лишь косвенное влияние на индивидуальные предпочтения и на более широкую среду, в которой осуществляются стратегические взаимодействия: «Институты являются ограничениями до тех пор, пока коалиции, влияющие на принимаемые решения, не будут полагать, что это не так»[16]. «Возражение Райкера» побудило ученых вырабатывать различные подходы к сохранению экзогенности институтов для изучения производимых ими эффектов. Предложение Шепсла заключалось в различении процедурных и политических коалиций: для этого он фокусировал свой анализ на внутрипарламентских структурах (комитетах), которые рассматривались в качестве ограничителя в многомерном пространстве политики[17]. Политические коалиции работают в рамках «нормальной» политики, когда законодатели голосуют по основным законопроектам при наличии широкого согласия по поводу институциональных правил, регулирующих законодательные процедуры. Процедурные коалиции формируются для голосования по поводу самих институциональных правил. Опасения законодателей по поводу сговора и принуждения препятствуют частому образованию процедурных коалиций, поскольку все их потенциальные участники осознают, что правила будут уязвимы для последующих манипуляций будущими процедурными коалициями. Для большинства законодательных процедур правила могут быть приняты как внешние, а поведение проанализировано так, как если бы институты были действительно жесткими ограничениями.
Можно считать или не считать данное объяснение удовлетворительным ответом на «возражение Райкера» в отношении демократических легислатур, но оно точно ведет к ключевой проблеме, связанной с недемократическими режимами. Все теории, объясняющие существование авторитарных институтов, предполагают, что они существуют, чтобы сформировать собственные правила игры. Дженнифер Ганди пишет, что законодательные собрания и партии дают диктаторам возможность «контролировать [политический] торг» и помогать выявлять предпочтения различных фракций, на поддержку которых опирается режим[18]. Барбара Геддес утверждает, что однопартийные режимы расширяют политические права во время кризиса, чтобы защитить свои властные позиции[19]. Джейсон Браунли считает, что элиты создают правящие партии с целью «кооптировать или подавлять соперничающие элитные группы»[20]. Авторитарные институты имеют таким образом подчиненный характер, поскольку элиты могут использовать их для укрепления или защиты своей власти.
В таком случае возникает проблема: чтобы теория институтов — как ограничивающих механизмов — могла противостоять «возражению Райкера», индивиды, чье поведение ограничивают институты, должны опасаться манипуляции институциональными правилами и, следовательно, сами не манипулировать ими. Но теории авторитарных институтов утверждают, что институты существуют, потому что сильные политические акторы используют их именно для манипуляции, управления или иных форм контроля над политической конкуренцией — так что не существует никаких иных, кроме процедурных, политических коалиций в условиях авторитаризма. Точка зрения Райкера сводится к тому, что если бы авторитарные институты делали то, что им предписывается существующими теориями, то в этих условиях институты должны были бы с наименьшей вероятностью сдерживать поведение акторов. Наличие доминирующих партий, характер институциональных правил, формы конкуренции за места в легислатуре и другие аспекты авторитарных институтов будут скорее отражать распределение сил в авторитарных режимах, чем экзогенно формировать это распределение.
Малайзийская история парламентаризма может проиллюстрировать, как на практике работает теория «институтов как баланса сил» и почему это важно. С момента провозглашения независимости в 1957-м и до выборов 2008 года правящая Объединенная малайзийская национальная организация (ОМНО) была крупнейшей партией в многопартийном коалиционном правительстве. Коалиция занимала не менее двух третей мест в нижней палате парламента Малайзии. Две трети имеют решающее значение, поскольку их достаточно для внесения поправок в Конституцию (и, соответственно, для принятия любого законопроекта). Таким образом, важнейший политический институт Малайзии не ограничивает деятельность законодательного органа. Законы меняются в ответ на периодические вызовы существующему политическому порядку — такие, как конкурентное оспаривание власти и экономические кризисы. По состоянию на 2005 год в Конституцию Малайзии были внесены более 600 поправок[21].
Когда оппозиция пошатнула положение правящей коалиции после выборов 1969 года, реакция политических элит показала их способность манипулировать институтами. Под предлогом этнических беспорядков в Куала-Лумпуре исполнительная власть объявила чрезвычайное положение и распустила парламент, но вновь созвала его в 1971-м после перестановок в руководстве партии и включения значимой оппозиционной партии в новую Барисанскую национальную коалицию[22]. Столкнувшись с институциональными ограничениями своей политической власти, элиты открыто и сознательно их преодолели. То, что возникло после 1971 года, было результатом нового баланса: в национальном законодательном органе доминировала коалиция партий, в которой в свою очередь доминировала ОМНО.
Институты и критическая политическая экономия
Аналогичный вывод о косвенном влиянии институтов вытекает из разноплановой критики сравнительной политической экономии[23]. Наиболее яркий пример связан с так называемой «школой политической экономии Мёрдока»[24], согласно которой политика движима социальным конфликтом между акторами, стремящимися защитить свои экономические и политические интересы. Данный подход его приверженцы называют «теорией социального конфликта»[25]. И хотя эта теория не является откровенно марксистской, она разделяет интеллектуальные основы различных марксистских исследований капиталистического государства[26].
Согласно этой теории, структурными элементами политического анализа являются не институты, а скорее противоборство страт и социально-экономические изменения. Обращаясь к литературе по гибридным режимам, Канишка Джавасурия и Гарри Родан отмечают «проблематичное предположение о том, что […политические] институты являются внешними силами по отношению к более широким властным структурам (даже если они обусловлены ими)»[27]. Центральным объектом институционального анализа должно стать прояснение того, как политические институты обеспечивают доминирование элит и воспроизводят существующие политические порядки. Капиталистическое развитие порождает социальные и экономические изменения, которыми управляют могущественные субъекты, имеющие привилегированный доступ к экономическим и политическим ресурсам, путем смены существующих политических институтов, структурирующих последующие социальные и экономические изменения[28]. Это означает, что институты не оказывают самостоятельного детерминирующего воздействия на политику, поскольку они существуют ровно столько, сколько существуют порождающие их базовые социальные отношения. Даже значительные и непредвиденные институциональные изменения — такие, как демократизация, — сами по себе вряд ли нарушат существующие социально-экономические порядки. В отсутствие же шоков для социальной структуры общества элиты, вероятно, будут использовать новые политические институты для корректировки своих прежних стратегий доминирования и накопления власти.
Эволюция ОМНО, правящей партии Малайзии, иллюстрирует, как партия развивалась, отражая изменения, лежащие в основе социально-экономической реальности страны после обретения независимости. ОМНО была основана как умеренно консервативная этническая партия, руководство которой было отобрано из традиционной аристократии страны и стремилось сохранить права малайцев в независимой Малайзии[29]. Чрезвычайное положение 1969 года стало ответом на недовольство избирателей ОМНО их сравнительно более низким экономическим положением по сравнению с немалайскими меньшинствами (прежде всего с китайским). Элиты отреагировали на это преобразованием ОМНО и разработкой политики, которая укрепила ее роль в качестве ключевой политической и экономической организации Малайзии. Предпринятые меры — получившие название «новая экономическая политика» — способствовали росту малайзийского предпринимательского класса, чей деловой успех зависел от политических связей. ОМНО как партия нарастила собственные корпоративные инвестиции. Премьер-министр Махатхир Мохамад (1981—2003) преобразовал ОМНО, фактически закрепив свою власть над партийным механизмом и корпоративными интересами: по ходу дела ему даже удалось объявить собственную партию незаконной, чтобы обойти опасную соперничающую с ним фракцию (он сразу же сформировал новую партию с почти идентичным названием, что устранило его соперников).
Таким образом, ОМНО существует как институт с 1957 года — однако его членский состав, структура и функции менялись, следуя развитию самой Малайзии. Основные политэкономические подходы уделяют внимание не формальным институтам, а порождающим их социальным, экономическим и политическим конфликтам, что делает необходимым включение исследований формальных политических институтов в более широкий анализ этих конфликтов[30].
В то время, как критика институционального анализа теорией социальных конфликтов осталась в значительной степени не замеченной основной массой ученых-институционалистов, исторические институционалисты ответили на «возражение Райкера», предложив альтернативы подходу, рассматривающему «институты как баланс сил»[31]. Используя метафоры «эффекта колеи» и «возрастающей отдачи», этот ответ предполагает, что создатели институтов формируют их так, чтобы они отвечали их собственным интересам, но со временем институты становятся «вязкими», что сдерживает намерения политических акторов, даже когда их интересы меняются. Что отличает классический исторический институциональный ответ на «возражение Райкера» от современной литературы по авторитарным институтам, так это то, что для первых политические акторы ограничены в своих действиях институтами, которые они ранее создали. Сам по себе этот факт свидетельствует об обусловливающем воздействии институтов на политические результаты. Валери Банс, например, утверждает, что политические институты, созданные коммунистической элитой для подержания режима, в конечном счете способствовали его упадку, что с точки зрения лидеров было непредвиденным и непреднамеренным последствием[32]. Однако в современных исследованиях авторитаризма институты делают именно то, что хотят их создатели, а авторитарные лидеры корректируют институциональные формы, когда это в их интересах. Поскольку в современной литературе утверждается, что институты создаются для решения конкретных политических проблем и что этот механизм работает вполне успешно, ученые не искали доказательств того, что история подталкивает творцов институтов на ту траекторию, которой они не выбрали бы, не создай эти творцы прежде этих институтов — что делает их разработки уязвимыми для институциональной критики, изложенной выше.
Партии, законодательные органы и политические результаты
В рамках современных институциональных сравнительных исследований авторитаризма наиболее широко изученным политическим следствием является воспроизводство режима. Это направление исследований ведет свое начало от новаторской работы Барбары Геддес, которая утверждает, что недостаточное внимание к различиям между авторитарными режимами мешает нам понять, почему, когда и как происходит демократизация[33]. Ее работа «Парадигмы и замки из песка» вводит важные методологические инструменты для компаративистов, но главный интерес в книге вызывает вторая глава. В ней Геддес излагает логику правления однопартийной, военной и персоналистской диктатур и представляет первый глобальный набор данных о типах авторитарных режимов. Набор данных Геддес является основополагающим вкладом в изучение авторитаризма в сравнительной перспективе, что подтверждается исследованиями авторитаризма[34], но мало кто разбирает предложенную Геддес теорию авторитарного правления.
Фракционная борьба и типологии режимов
Для Геддес фракционная борьба является общей характеристикой всех авторитарных режимов, а операционные различия между типами режимов сводятся к предпочтениям фракций сотрудничать или предавать друг друга, при этом выбор одних фракций обусловлен поведением других. Эти различия проиллюстрированы с помощью простых теоретико-игровых построений, которые конструируют условия, при которых фракции будут сотрудничать в целях поддержания долговечности режима.
У военных режимов можно обнаружить фракции большинства и меньшинства, которые различаются в зависимости от того, удастся ли им в одностороннем порядке совершить переворот (фракции большинства это удастся, фракции меньшинства — нет), и от их предпочтений в отношении переворота (большинство предпочитает не совершать переворот, меньшинство предпочитает его совершать). Здесь имеет место координационная игра: обе фракции предпочитают либо оставаться в казармах, либо начать переворот вместе, поскольку усилия меньшинства будут безуспешными, если оно попытается совершить переворот в одиночку, а большинство с меньшей вероятностью сохранит власть после переворота без поддержки меньшинства.
Корпоративная идентичность военнослужащих объясняет их предрасположенность к сотрудничеству. Офицеры ценят армию как институт и понимают, что провальные перевороты и расколотые военные правительства нанесут армии вред. Интересным образом Геддес приходит к следующему выводу: «Поскольку офицеры рассматривают свои интересы аналогично участникам игры “битва полов” [координационной игры], то военные режимы легче приходят к краху в результате внутренних расколов, чем другие типы авторитаризма»[35]. Этот вывод не следует из координационной игры, поскольку само существование множественных равновесий не имеет никакого отношения к устойчивости одного из них. Также неясно, что Геддес подразумевает под «внутренним расколом». Если имеется в виду изменение относительных предпочтений фракций, то тогда координационная игра не является подходящей моделью, через которую можно рассматривать их предпочтения. Поэтому механизм, связывающий расколы с крахом авторитаризма, еще предстоит уточнить. Если речь идет о событии, которое увеличивает абсолютные (но не относительные) различия в предпочтениях, то это не нарушает существующего равновесия. В любом случае требуются большие теоретические разработки, чтобы говорить, что военные режимы с большей вероятностью придут к краху в результате внутренних расколов на основании модели координационной игры.
Однопартийные режимы (которые в настоящем обзоре эквивалентны режимам с «доминирующей партией») имеют «доминирующие» и «соперничающие» (с ними) фракции. Геддес предлагает нестандартную модель фракционной игры. Вместо выбираемых фракциями стратегий, она обращается к последствиям. Такой подход затрудняет соотнесение стратегий, используемых фракциями для контроля за руководящими должностями, с результатами, которых они надеются достичь, контролируя эти должности. Более подходящий вариант, предлагаемый нами, заключается в том, чтобы обозначить эти стратегии как «сотрудничество» и «измена», потом отделить их от вытекающих из них результатов (обе фракции остаются у власти; одна остается у власти; ни одна не остается у власти), а затем связать выигрыши с этими результатами. Это предложение помогает прояснить последующий анализ.
Барбара Геддес считает, что обе фракции в однопартийных режимах предпочитают сотрудничать в целях извлечения выгоды, связанной с контролем за руководящими должностями. Соперничающая фракция предпочитает сотрудничать, даже если доминирующая фракция ее предает (отстраняет от должностей), потому что соперничающая фракция тем не менее получает выгоды в результате реализации программы доминирующей фракции, даже если соперничающая фракция отстранена от привилегий указанных должностей. Доминирующая фракция предпочитает сотрудничать (предоставлять контроль над должностями соперничающей фракции), а не предавать ее, потому что, не имея контроля над должностями, соперник попытается бросить вызов доминирующей фракции. Таким образом, равновесие с наилучшим результатом для всех в игре достигается, когда обе фракции сотрудничают и продолжают контролировать руководящие должности.
Этот взгляд на борьбу фракций и поддержание режима при однопартийном правлении (интерпретация Геддес берет основу в каузальной связи, изображенной стрелкой В на илл. 1) имеет в качестве основания вызывающие вопросы характеристики фракционной игры. Игра сводится к тому, что релевантная область конфликта между фракциями ограничивается терминами контроля руководящих должностей или его отсутствия. Большинство же фракционных конфликтов в однопартийных авторитарных режимах происходит между различными фракциями внутри партии, стремящимися стать доминирующей фракцией, а нередко доминирующая фракция стремится избавиться от соперников внутри партии. То есть релевантные политические результаты не ограничиваются наличием или отсутствием контроля над руководящими позициями. Здесь имеют место три результата: «быть доминирующей фракцией (быть фракцией большинства)», «быть соперничающей фракцией (фракцией меньшинства)» и «не иметь контроля над руководящими должностями вовсе».
Если фракции стремятся занять позиции внутри правящих партий, то воплощаемые ими стратегии становятся многосложными. Выгоды от различных стратегий трудно описать в общих чертах. Возможно, например, что члены доминирующей фракции заставят оппозиционную соперничающую фракцию покинуть руководящие должности, поскольку расходы на борьбу с меньшинством внутри партии выше, чем борьба с ним как с частью оппозиции (если не считать еще и того, что полученной в результате отсутствия соперника выгодой не придется делиться). Геддес предполагает, что соперничающие фракции никогда не пытаются сместить доминирующую фракцию и что их выбор ограничивается пребыванием в меньшинстве или лишением всякого доступа к должностям. Но если у соперничающей фракции есть амбиции стать доминирующей, то ее стратегический выбор зависит как от ее выигрыша, если она останется соперничающей фракцией, так и от ожидаемого результата в связи с уходом в оппозицию. Случай Малайзии дает два примера такой динамики за последние тридцать лет. Объявление Махатхиром ОМНО незаконной партией в 1988 году было необходимо, чтобы исключить соперничающую фракцию, возглавляемую Тэнку Разали Хэмзоем, и отстранить его от получаемых от членства в ОМНО благ. Затем Разали и его последователи сформировали новую партию «Семангат-46», которая сотрудничала с двумя существовавшими оппозиционными партиями. Всего десять лет спустя, во время азиатского финансового кризиса 1998 года, Махатхир исключил своего заместителя Анвара Ибрагима из ОМНО; Анвар ответил формированием новой оппозиционной партии — Народной партии справедливости (НПС), — которая сотрудничала с оппозицией во время всеобщих выборов 1999 года.
Эти примеры указывают на вторую неочевидную особенность однопартийной игры: набор игроков ограничен теми, кто входит в правящую партию. Многие однопартийные авторитарные режимы терпимы к организованной оппозиции, и у всех авторитарных режимов есть не относящиеся к элитам группы, которые могут действовать стратегически в ответ на поведение доминирующей партии. В Малайзии вся внутренняя фракционная борьба в рамках ОМНО проявляется не только в отношении фракций в рамках ОМНО и Барисанской национальной коалиции, но и в отношении различных потенциальных оппозиционных партий. Среди них исламистская оппозиционная партия (PAS), которая может привлекать голоса малайзийской базы ОМНО, и социал-демократическая партия (DAP), которая в основу своих кампаний ставит идеи социальной и экономической справедливости, что так же, в принципе, может привлекать голоса малайцев. С 1999 года оппозиция также включала подэтническую реформистскую партию Анвара (PKR), которая сформировалась из соперничающей фракции ОМНО. В то время, как практически нет переходов между фракциями ОМНО и социал-демократами, чаще встречаются переходы из ОМНО к исламистам или реформистам Анвара.
Чтобы понять, как эти внешние факторы влияют на утверждения Барбары Геддес о выгодах, получаемых в результате контроля над должностями со стороны соперничающих фракций, выступающих против доминирующей фракции (что лежит в основе ее вывода: «лучший результат для всех — как для фракции большинства, так и для соперничающей фракции — контролировать руководящие должности»[36]), нужно обратить внимание на выгоды, указанные в таблице ниже. Геддес утверждает, что соперничающая фракция предпочитает сотрудничать даже тогда, когда доминирующая фракция ее предает, потому что если предает соперничающая фракция, то она не получает ни привилегий, ни выгод от реализации программы правящей партией. Этот набор альтернатив, однако, не является релевантным для соперничающей фракции. На самом деле соперничающая фракция сравнивает выгоды от сотрудничества, если доминирующая партия не дает получаемых в результате реализации программы выгод, которые первая может получить, сотрудничая с различными имеющимися партнерами по оппозиции. Члены «Самангат-46» объединились с социал-демократами и исламистами, чтобы получить места и выгоды от воплощаемых программ, потерянные после превращения из соперничающей фракции ОМНО в оппозиционную партию. Партия Анвара сделала то же самое в 1999 году, и после неожиданного успеха оппозиции в 2008-м она возобновила эту стратегию. Маловероятно, что с точки зрения соперничающих фракций ожидаемая полезность таких оппозиционных коалиций всегда ниже ожидаемой полезности от пребывания в роли соперничающей фракции. Это можно принять на веру лишь в том случае, если сотрудничество — это единственное, что может предложить соперничающая фракция доминирующей фракции, терпящей поражение. Учитывая то, что мы знаем о логике внутрипартийных конфликтов в реальных однопартийных режимах, было бы опрометчиво предположить, что сотрудничество является доминирующей стратегией всех фракций в однопартийных режимах.
Фракции в военных и однопартийных режимах[37].
Военный режим | Фракция меньшинства | Однопартийные режимы | Соперничающая фракция | ||||
Вмешаться | Остаться в казарме | На должностях | Без должностей | ||||
Фракция большинства | Вмешаться | 4, 5 | 5, -10 | Доминирующая фракция | На должностях | 10, 8 | 1, 5 |
Остаться в казарме | 3, -10 | 5, 4 | Без должностей | 9, 3 | 0, 0 | ||
Более общей проблемой является взаимосвязь между предпочтениями фракций (которые определяют различия между авторитарными режимами) и типами режимов, которые изучает Геддес. Возникают ли различного рода авторитарные режимы в результате предпочтений элит или же режимы навязывают элитам свой порядок предпочтений? Если авторитарные институты являются «обусловливающей первопричиной», то нетрудно прийти к выводу о внешнем каузальном влиянии институтов на поведение элиты и политические результаты. В военных режимах лидеры хунты воспринимают поддержание режима как координационную игру. Элиты в партийных режимах думают о своих интересах по-разному, что заставляет их делать выбор в пользу сотрудничества, а не соперничества. Такой подход не создал бы проблем для изучения влияния авторитарных институтов на последующие политические результаты, если бы структура исследования могла также учитывать какие-либо систематические факторы, объясняющие происхождение институтов.
Но взгляд на институты как на обусловливающую первопричину создает проблемы, когда Геддес операционализирует три типа режимов: в частности, она решила обозначить большинство мировых режимов как «гибридные» (обозначенные ею «военные/однопартийные режимы» и «персоналистские/однопартийные режимы» составляли 30% существующих режимов в 2000 году; на «тройных гибридов» приходятся еще 40%)[38]. Если однопартийные и военные режимы порождают разные наборы предпочтений, приводящие к различным политическим равновесиям, то теоретически непоследовательно ожидать, что гибридные режимы одновременно породят два различных набора предпочтений и связанных с ними равновесий. Кроме того, по крайней мере в одном случае Геддес использует результаты, которые она хочет спрогнозировать, чтобы оправдать свои решения относительно номенклатуры типологизации: проводя различие между военными и персоналистскими режимами, она называет режим «военным», когда внутриэлитные отношения являются коллегиальными[39]. Такой подход мог бы быть оправдан, если бы структура внутриэлитных отношений была обусловливающей первопричиной, но не тогда, когда природа внутриэлитных отношений является продуктом авторитарных институтов.
Поэтому говорить об институтах как об обусловливающих первопричинах проблематично. Однако если предпочтения между фракциями являются истинными обусловливающими первопричинами, то трудно представить себе институты, имеющие внешнее обусловливающее влияние на политические последствия. Даже если мы наблюдаем корреляцию между типом режима и конкретной зависимой переменной — такой, как долговечность режима, — причинно-следственная связь в этой корреляции требует дальнейших доказательств. Например, если однопартийные авторитарные режимы, как считает Геддес, живут дольше, то это происходит потому, что элиты предпочитают сотрудничество соперничеству при любых обстоятельствах и в свое время создали или ныне поддерживают доминирующую партию (стрелки А и С на илл. 1). При таком подходе институциональные типологии Геддес скорее всего лишь отражают наблюдаемые последствия различных наборов предпочтений.
По словам Геддес, военная социализация дает лидерам хунты набор предпочтений, которые формируют создаваемые ими режимы, делая предпочтения элит обусловливающими первопричинами. С другой стороны, представляется, что сами однопартийные режимы также наделяют элиту определенным набором предпочтений, что означает, что именно институты являются обусловливающими первопричинами. Существование гибридных режимов еще больше запутывает вопрос: институты или предпочтения элиты являются обусловливающими первопричинами, когда лидеры хунты — такие, как Насер, — создают массовые партии? Эти концептуальные проблемы затрудняют интерпретацию теоретических утверждений Геддес или статистических выводов, которые призваны эти утверждения объяснить.
Консенсус элит и предпосылки правления доминирующей партии
Вслед за Барбарой Геддес Джейсон Браунли утверждает, что институциональные особенности авторитарных режимов определяют их долговечность: режимы с массовыми партиями во главе, как правило, держатся дольше, чем режимы без них. Однако, в отличие от Геддес, в работе «Авторитаризм в эпоху демократизации» Браунли определяет условия, при которых авторитарные режимы могут формировать доминирующие партии, определяющие прочность режима. Все дело в консенсусе элит. Когда элиты в момент консолидации режима преодолевают проблемы, лежащие в основе фракционности и противоборства, они создают правящие партии, способствующие прочности авторитарного правления. Без консенсуса элит такие партии не возникают: элиты могут образовывать партии, но они пусты, слабы и не особенно полезны для консолидации или расширения власти элит. Этот аналитический шаг расширяет причинно-следственную связь для включения в анализ способов появления доминирующей партии, что позволяет в свою очередь объяснять прочность авторитаризма (стрелка А на илл. 1) и отличать указанные партии от хрупких партийных организаций, которые создаются диктаторами вроде Фердинанда Маркоса[40].
Теоретические тезисы в «Авторитаризме в эпоху демократизации» схожи с тезисами Геддес, однако Браунли выбирает в качестве объекта критики литературу, посвященную ограниченным выборам и воспроизводству режима, в частности утверждение Сэмюэла Хантингтона, что «либерализованный авторитаризм не обладает устойчивым равновесием: половина дома устоять не может»[41]. Используя массив данных Геддес (дополненный включением монархий, которые Геддес исключает) и иную статистическую модель[42], Браунли не находит связи между проведением ограниченных выборов и поддержанием авторитарного режима. При этом выводы Геддес таковы: партийные режимы живут дольше других авторитарных режимов независимо от того, проводят ли они выборы.
Основной вклад Браунли заключается не в том, что он отказывается от аргумента о том, что выборы ведут к нестабильности, а в расширении теоретических представлений Геддеc о правящих партиях и поддержании режима. Браунли представляет в рамках анализа отдельных случаев основные моменты и траектории авторитарных режимов в Египте, Малайзии, Филиппинах и Иране. Он признает, что авторитарные институты создаются правящими элитами, когда они «решительным образом преодолевают основные конфликты»[43] с целью укрепления своего правления. Но после своего создания правящие партии становятся сдерживающим фактором, связывающим элиты и других членов правящей коалиции с существующей структурой власти, ликвидируя мелкую фракционную борьбу и внутриэлитные дрязги. Но для этого институты должны оставаться сильными и независимыми; правящая партия гарантирует прочность режима, «пока институты не ослабнут»[44]и пока элиты их не разрушат, поскольку «элиты склонны к оппортунизму в изменяющейся политической обстановке». Поэтому правящие партии для Браунли обладают интересной особенностью: они обусловлены иобусловливают одновременно (то есть одновременно эндо- и экзогенны). В момент создания они эндогенны, пока посредством институционализации они не становятся экзогенными, если элиты их не ослабят своими манипуляциями, сделав их вновь эндогенными.
Илл. 2. Фракционный конфликт, правящая партия и прочность режима
Натянутые допущения в данном вопросе (институты как ограничители, с одной стороны, и объекты политического конфликта, с другой) присущи всем исследованиям политических институтов и лежат в основе «возражения Райкера»; именно поэтому теория социального конфликта переставляет акцент с правящей партии на социальную и экономическую борьбу. Основной аргумент исторического институционализма заключается в том, что эндогенные институты могут превратиться в экзогенные. Но Браунли не может прибегнуть к историческому институционализму без существенного уточнения своей теории или сбора других доказательств. Ведь его тезис гласит, что правящие партии помогают справляться с конфликтами элит, но также и то, что разрешение этих конфликтов позволяет партии появиться на свет. Кроме того, правящие партии повышают прочность режима, не давая элитам вступить на путь измены, но преодолевшие конфликт элиты, устранившие любую заслуживающую доверия оппозицию, безусловно, с меньшей вероятностью столкнутся с изменой, которая, как считает Браунли, подорвала бы авторитарное правление. В статистическом смысле в данной системе причинно-следственных связей (описанной в илл. 2, являющейся модифицированным вариантом илл. 1) обусловленность прочного режима правящей партией не прослеживается.
Для преодоления этой неопределенности прибегают к поиску экзогенных различий в институтах, характерных для широкого спектра режимов, которые не являются результатом консенсуса элит, и к использованию этого подхода для изучения влияния институтов на поддержание режима. Но Браунли не предлагает никакого объяснения существования «прочных» правящих партий без их связи с преодоления конфликта внутри элит. Теоретически вполне возможно, что урегулирование конфликтов между элитами может объяснить все те случаи, когда правящие партии могут объединить элиты в правящие коалиции (хотя Ганди не согласилась бы с этим; о чем см. ниже). И доводы Браунли не опровергают этой гипотезы в четырех приводимых им примерах.
Однако приведенные им случаи не могут подтвердить амбициозных тезисов Джейсона Браунли о том, что эти явления обусловливают друг друга именно в такой последовательности: решение конфликта — партия — прочность режима, а не о непосредственном влиянии решенных конфликтов на прочность режима (или влиянии чего-то еще на его долговечность). Скорее эти примеры представляют собой развернутое объяснение связи между недолговечностью режима без сильной правящей партии и основополагающими моментами, приводящими (или нет) элиты к пониманию необходимости решить конфликт созданием объединяющих их правящих партий[45]. Проблема в том, что связь между независимыми и зависимыми переменными в контексте четырех режимов совместима с несколькими различными аргументами.
Для начала рассмотрим несколько альтернативных объяснений долговечности режима. Одно из них заключается в том, что авторитарные режимы в странах с мусульманским большинством удерживаются дольше, чем в немусульманских странах: простая теория[46], которая сама по себе фактически объяснила бы больше различий в четырех случаях, чем объяснение Браунли, потому что она объясняет продолжительное существование Исламской Республики Иран. Еще одно альтернативное объяснение: когда элиты отдают себя во власть влиятельных международных патронов и разворовывают свои экономические ресурсы (Египет и Филиппины), они могут править настолько долго, насколько это будет необходимо их патронам (Египет до 2011 года, Филиппины до 1986 года). Режимы, которые избегают таких покровителей (Малайзия и Иран), могут существовать, несмотря на окружающее их международное давление. Отдельные случаи должны быть подобраны так, чтобы помочь отбросить альтернативные объяснения или подчеркнуть, какие альтернативные объяснения не могут быть исключены, что предполагает обращение к глубокому изучению этих случаев. Исторический анализ Браунли обращается к конкретным партиями (НДП и ОМНО) и элитам, которые они связывают воедино (Мубарак и Махатхир). Несмотря на исторические детали, эти исследования дают нам мало аналитических рычагов для выяснения обусловливающей роли политических институтов, обнаруживаемой в статистическом анализе.
Тем не менее даже при игнорировании этих альтернативных объяснений исследования отдельных случаев должны показывать причинно-следственную связь, идущую от конфликтов элит к правящей партии, а оттуда — к прочности режима, а не набор разных причинно-следственных цепей. Еще раз повторю: теоретически возможно, что институты повышают прочность режима, формируя поведение создававших и поддерживающих их правителей. Браунли ссылается на колею зависимости[47] исторического институционализма, однако есть необходимость отличать этот аргумент от доводов альтернативных теорий, которые делают внешне эквивалентные утверждения о корреляции между правящими партиями и поддержанием режима при наличии консенсуса элит. Так, критики институционализма утверждают, что консенсус элит обеспечивает их продолжительное существование, а правящие партии лишь опосредуют эту связь (стрелки А и С на илл. 1). В качестве одного из способов решения этой проблемы можно указать на наблюдаемые последствия колеи зависимости, чтобы понять, объясняет ли она те особенности авторитарной политики, которых не могут объяснить другие подходы.
В случае Малайзии Браунли рассматривает урегулирование межфракционных конфликтов (Махатхир—Разали и Махатхир—Анвар) в качестве доказательства, подтверждающего его утверждения. Но эти два явления противоречат его тезису о том, что «правящие партии создают и поддерживают сплоченные руководящие кадры»[48]. Случай Малайзии демонстрирует нечто противоположное: и Разали, и Анвар оказались не кем иными, как представителями уступчивых элит, «чувствующих, что их непосредственным и долгосрочным интересам лучше всего служит сохранение своего положения в партийной организации» в системе, в которой «индивидуальные устремления могут лежать в основе постоянной лояльности»[49]. Вот описание Браунли последствий фракционности элит, отличных от малайзийского случая:
«Если правители избавляются от партии, чтобы изолировать своих ближайших единомышленников, страх перед исключением будет нарастать. Дистанция порождает недоверие. Не существует механизмов посредничества в межфракционных конфликтах, и споры перерастают в борьбу за политическую жизнь или смерть. Отсутствие партии, регулирующей взаимодействие элит, повышает привлекательность работы вне системы. Прежние защитники системы выступают за реформы, а не растрачивают время для продвижения внутри иерархии, которая не дает возможности для успеха. Перебежчики выставляют внутренние конфликты на всеобщее обозрение и могут участвовать в контральянсе давних активистов и недавно исключенных сторонников режима. По мере того, как внутриполитическое соперничество подпитывает межфракционную конкуренцию, режим становится восприимчивым к ранее подавленным противникам»[50].
Трудно представить себе более яркое описание противостояний Разали или Анвара с Махатхиром, но речь идет об условиях, в которых режимы уязвимы, по словам Браунли, а не о режимах, где правящая партия прочна. Свидетельства недавней политической истории Малайзии просто несовместимы с теорией Браунли о правящих партиях и долговечности режима. Здесь, видимо, имеет место другая причинно-следственная связь, в которой сильный лидер поддерживает коалиции элит, чего достаточно, чтобы избавляться от соперников. Институционализация правящей партии интересна, но не потому, что правящие партии повышают прочность режима.
Общая проблема с теоретическими утверждениями Джейсона Браунли заключается в том, что их трудно эмпирически отличить от аргументов его оппонентов. Качественные доказательства должны налаживать связь между теорией и реальными историческими ситуациями. Если правящие партии справляются с противоборством элит и сдерживают его, то (по крайней мере) противоборство, которое мы наблюдаем в таких партиях, должно в какой-то мере отличаться от борьбы элит в режимах без легальных правящих партий. Такого рода доказательства поддержали бы теоретические утверждения Браунли, но это потребовало бы постоянного внимания к тому, каким образом борьба элит должна соответствовать двум разным институциональным условиям. Проблема в том, что опыт Малайзии полностью противоположен тезисам Браунли. Тем не менее, даже если бы борьба элит заметно отличалась в Малайзии (и Египте) от случаев Филиппин и Ирана, мы так же нуждались бы в доказательствах, что это различие является результатом наличия правящей партии. Учитывая, что этнические отношения, колониальное наследие, экономические траектории и другие аспекты малайзийской политики отличаются от Филиппин и Ирана, такой аргумент потребует тщательных теоретических и эмпирических разработок, чтобы установить, что в случае Малайзии существование ОМНО (а не чего-то другого) объясняет природу борьбы малайзийских элит.
Основные преимущества работы «Авторитаризм в эпоху демократизации» заключаются в амбициозных теоретических утверждениях и в обращении к четырем различным случаям. Тем не менее эти преимущества указывают на основные проблемы в качественном дизайне исследования, подрывающие как внутреннюю, так и внешнюю логику причинно-следственных связей, которые обосновывает Браунли. Выбор наблюдений, обеспечивающих связь между независимыми и зависимыми переменными, является только первым шагом. И по причинам, которые являются внутренними для аргумента Браунли, есть основания подозревать, что качественные доказательства исследователя фактически продемонстрировали ненужность правящей партии для объяснения прочности режимов, а не ее обусловливающее влияние.
Подбор институтов
Подбор институтов занимает центральное положение в работе Дженнифер Ганди «Политические институты в условиях диктатуры». Как и Браунли, Ганди настаивает на том, что начинать объяснение политических последствий авторитарных институтов необходимо с изучения их происхождения, и предлагает две теории: теорию самих авторитарных институтов и теорию, объясняющую их последующее влияние на поддержание режима и политические результаты. Но, в отличие от Браунли и Геддес, Ганди рассматривает правящие партии в качестве площадок, благодаря которым можно заручиться более широкой поддержкой общества, поэтому в ее объяснениях каузальные механизмы, связывающие институты с результатами (стрелка B на илл. 1), сильно отличаются от подходов предыдущих авторов. Признавая важность способности элит справляться с конфликтами, исследователь тем не менее склоняется к тому, что социальная кооперация имеет решающее значение, поскольку потенциальные предатели среди элит ищут поддержки у оппозиции[51]. Задача диктаторов — управлять этой потенциальной оппозицией посредством общества в целях предотвращения предательства элит и народных революций. В их распоряжении имеются такие инструменты, как репрессии и кооптация («разделение» не рассматривается), чему, по утверждениям Ганди, способствуют всеохватывающие политические институты.
Ганди начинает с модели политики, напоминающей континуум, где диктатор и его граждане занимают противоположные позиции. Оппозиция может бросить вызов диктатору, анонсировав политику, которая отвечает интересам среднестатистического гражданина. В целях стимуляции сотрудничества диктаторы могут пойти на политические уступки, однако такая необходимость есть не у всех диктаторов из-за их общей с гражданами заинтересованности в вопросе распределения ренты. У диктаторов ресурсных экономик имеется легкий доступ к производству ренты, однако в ином случае диктаторы вынуждены идти на сотрудничество, обеспечивая рентой лишь часть сограждан. Политические уступки расширяют сотрудничество. Таким образом, диктаторы, не имеющие доступа к легко получаемой ренте, идут на ограниченные политические уступки, без которых нельзя достигнуть сотрудничества.
Диктатор беспокоится по поводу возможностей оппозиции бросить ему вызов. Ее возможности зависят от двух внешних параметров: вероятности успеха при восстании и следующих за неудачей репрессий со стороны диктатора. При малой угрозе со стороны оппозиции и высоких издержках наказания политические уступки прямо зависят от необходимости сотрудничества. Когда угроза со стороны оппозиции увеличивается, диктатор предлагает еще больше политических уступок, а также часть ренты. Когда угроза со стороны оппозиции высока, но репрессии за попытку восстания не столь велики, то обязательно в таком случае предлагаемые диктатором уступки не препятствуют оппозиции бросать вызов существующей власти.
Ключевое допущение Дженнифер Ганди заключается не в ее теоретической модели, а в тезисе о том, что уступки требуют институциональной основы[52]. Это предположение позволяет ей связать сравнительную статику ее модели с прогнозированием изменений политических институтов в зависимости от характеристики диктатур. В условиях, когда теоретическая модель говорит о необходимости политических уступок («когда диктатору необходимо более тесное сотрудничество, когда дистанция между диктатором и оппозицией на упомянутом континууме низка, когда оппозиция имеет больше шансов на успешное свержение диктатора и когда негативные последствия неудачи оппозиции незначительны»[53]), по мнению Ганди, диктаторы будут институционализировать достигнутые правила.
В отличие от Геддес и Браунли, Дженнифер Ганди считает наиболее последовательным способом различать авторитарные институты не посредством их типизации (номинальная переменная, состоящая из однопартийных, военных, персоналистских режимов и различных гибридов), а посредством анализа эволюции одной или нескольких партий законодательного органа (порядковая переменная, ортогональная типам режимов). Это тонкое различие сдвигает анализ Ганди от типологического подхода Геддес к подходу, ориентированному на переменные[54]. Ни одна типологическая модель авторитарных режимов очевидным образом не превосходит какую-либо другую, но они необходимы для изучения влияния институтов. По мнению Ганди, военный режим может предложить уступки, допуская партии в законодательный орган. Для Геддес же и тех, кто использует массив ее данных, существование одной или нескольких партий в легислатуре дает основания для причисления этого режима к однопартийным.
Представления Ганди относительно обстоятельств возникновения авторитарных институтов (стрелка А на илл. 1) сильно отличается от представлений Браунли. Браунли утверждает, что доминирующие партии возникают в результате разрешения элитами своих фракционных разногласий; Ганди считает, что институты являются результатом переговоров между диктатором и оппозицией и ответом на вероятные угрозы восстания. Тем не менее «то, что делают институты», очень схоже в обоих объяснениях (механизмы, лежащие в основе стрелки B на илл. 1). Для Ганди законодательные органы допускают «контролируемые переговоры»[55] между элитами, хотя у них также есть преимущество в виде защиты от общественного контроля и обеспечения площадки для заключения сделок[56].
Являются ли партии, входящие в законодательные органы, наилучшим инструментом для выполнения этих функций?[57] В Малайзии правящие элиты регулярно обходят формальные институты, сталкиваясь с возникающей извне растущей потребностью в обеспечении сотрудничества. Столкнувшись с вызовом в 1969 году, режим распустил парламент и создал Национальный оперативный совет (НОК), в который вошли члены органов безопасности государства, а также различные политические и экономические элиты. Нам мало известно о внутреннем функционировании НОК, но его целью было именно то, что Ганди приписывалось партиям (закрытые переговоры, контролируемые переговоры, сбор информации и так далее). В конце 1997 года, столкнувшись с растущим экономическим кризисом и предвидя необходимость обеспечения широкого политического участия общества в период трудных трансформаций, Махатхир единолично создал Национальный совет экономических действий (НСЭД) — внеконституционный орган, которому было поручено принять все необходимые меры для обеспечения экономического восстановления и социальной стабильности. Все отчеты о деятельности НСЭД подтверждают, что он так же выполнял различные функции, которые, по мнению Ганди и других исследователей, лучшим образом выполнялись бы партиями. Мы также знаем, что, будучи не просто технократическим или административным органом, но и политическим творением, НСЭД был призван отстранить Анвара Ибрагима от процесса принятия решений.
Несмотря на это, объяснение Ганди — единственное среди рассмотренных здесь — дает фальсифицируемое предположения о происхождении авторитарных институтов, которые могут быть проверены с использованием социологических наблюдений[58]. Однако в то время, как основная теоретическая часть работы Ганди объясняет происхождение институтов, эмпирическая часть в большей мере связывает институты с политикой, экономическим ростом и поддержанием режима. Наличие модели происхождения институтов не освобождает ее от рассмотрения потенциальной опосредующей роли институтов в определении результатов, и Ганди знает об этом, хотя тщательный анализ ее исследовательской структуры показывает, что применяемые ею методы, вероятно, этого не учитывают.
[…]
Выводы Дженнифер Ганди в решающей степени зависят от того, влияют ли те же переменные, что определяют институты, на экономический рост. Поэтому мы возвращаемся к проблеме, обозначенной на илл. 1: одновременное определение институтов и результатов, отличающих стрелку В от сочетания стрелок А и С. Как я уже подчеркивал, недостаточно учитывать происхождение институтов; необходимо по-прежнему иметь исследовательскую структуру, которая может отличать истоки институтов от истоков экономического роста как статистически, так и концептуально. И есть основания скептически относиться к предположению, что каждая из переменных, которые, по ее мнению, влияют на институты, может рассматриваться как экзогенно влияющая на экономический рост. Среди переменных, опосредованно свидетельствующих о потребности в кооперации, Мянг-Джей Ли отмечает гражданский статус диктаторов как сильный положительный фактор влияния на экономический рост[59]. Сама Ганди считает, что военный характер диктатуры является вероятной детерминантой экономического роста, и поэтому включает их в уравнение роста[60]. Джеффри Сакс и Эндрю Уорнер утверждают, что ресурсы напрямую влияют на экономический рост[61]. Имеются многочисленные свидетельства, что поляризация политики связана с экономическим ростом как через этническую поляризацию[62], так и через неравенство в доходах[63]. Переменные, отражающие силу оппозиции, ожидаемо чаще исключаются из списка влияющих факторов: в частности, количество демократий в мире (демократии в мире) и количество политических партий в предшествующем режиме (унаследованные партии). Однако изменения в руководстве и чистки являются вероятными индикаторами политической нестабильности, которые, по мнению Альберто Алесины с соавторами, напрямую влияют на экономический рост[64]. Даже количество демократий в мире и унаследованных партий могут способствовать экономическому росту, если они фактически могут считаться проводниками чего-то вроде экономической открытости[65] и институциональным наследием прошлой инвестиционной среды.
Первое явное допущение Дженнифер Ганди состоит в том, что по крайней мере одна из этих переменных не принадлежит уравнению роста. […] Если страны с богатыми природными ресурсами имеют меньше шансов на институционализацию авторитаризма (согласно аргументу Ганди) и если такие страны страдают от низких экономических показателей (как утверждают Сакс и Уорнер), то исключение ресурсов из уравнения роста переоценит влияние институтов на экономический рост. Скорректированная по выборке модель экономического роста приведет к ошибочным выводам об институтах, если в обоих уравнениях не будет тех переменных, которые определяют и институты, и экономический рост.
В случае поддержания режима Ганди признает, что если институты имеют значение так, как утверждают ее аргументы, то не должно быть никакой связи между институтами и поддержанием режима. Режимы, которые являются уязвимыми, должны создать институты, а те, которые не являются уязвимыми, нет. Для Браунли правящая партия всегда увеличивает прочность режима; для Ганди только уязвимые режимы создают правящие партии. Существование института в полной мере отражает необходимость укрепления сотрудничества, которому способствует институт, поэтому авторитарные режимы с институтами и без них должны с одинаковой вероятностью рухнуть.
Здесь приведена щадящая проверка аргументов Дженнифер Ганди. Более тщательную проверку следует начать с признания того, что ее теория институтов сама по себе является теорией поддержания режима. Если ее аргумент верен, то без ссылки на институты ее косвенные индикаторы абстрактных переменных, объясняющих существование институтов, должны коррелировать с поддержанием режима. Затем добавление ее измерения институтов (промежуточной переменной в объяснении) должно привести к значительному коэффициенту для этой переменной при уменьшении объясняющей способности других переменных в модели. Этот подход предполагает содержание гораздо более убедительных доказательств того, что институты имеют значение, чем те, на которые указывают аргументы исследователя. В целом результаты Ганди показывают, что даже тщательные попытки объяснить происхождение институтов требуют важных субстантивных предположений о том, влияют ли факторы, формирующие институты, на результаты, которые они могут объяснить.
Будущее исследований авторитарных институтов
Ключевая проблема институционального анализа сводится к тому, как привести в соответствие то, что институты, одновременно являясь политическими творениями, хорошо коррелируют с важными для политологов политическими последствиями. Авторитарные режимы скрытны и терпеть не могут объяснять внутреннюю работу своих институтов. Для студентов, изучающих авторитаризм в сравнительной перспективе, институты привлекательны тем, что их относительно легко идентифицировать, что делает возможным сложные межстрановые исследования. Когда ученые создают теории о том, как институты формируют авторитарное правление, делая прогнозы относительно наблюдаемых результатов (как долго удержатся режимы, как быстро будет расти их экономика, готовятся ли эти режимы к войне и так далее), они должны проверять любые суждения, поддающиеся проверке.
Однако эта статья показывает, что современная литература в области институционального изучения авторитаризма в сравнительной перспективе не смогла решить основных теоретических и эмпирических проблем, возникающих при стремлении ученых выявить причинно-следственные связи между авторитарными институтами и политическими результатами. Описанные выше критические по отношению к институционализму теории напоминают нам, что следует различать институты как безусловные причины и как производные эпифеномены[66]. В рассматриваемых здесь работах это даже не учитывается. Проблема в том, что критические по отношению к институционализму подходы поднимают основные теоретические вопросы, которые имеют последствия для концептуализации (как в работах Барбары Геддес) и эмпирической проверки (либо через сравнительное изучение отдельных случаев, как в работах Джейсона Браунли, или в межстрановых статистических сопоставлениях, как в работах Дженнифер Ганди). И, даже несмотря на то, что недавние исследования Дарона Асемоглу с соавторами, а также Милана Сволика содержат теоретический инструментарий для признания эндогенного характера многих черт авторитарных институтов при объяснении борьбы между группировками и элитами[67], эмпирической задачей остается оценка последствий существования институтов.
Будущее эмпирических исследований авторитарных институтов связано с ответами на эти вызовы. Студенты, изучающие авторитаризм в более широком контексте, получат пользу от систематического изучения неинституциональных особенностей авторитарного правления. Это потребует детального изучения отдельных режимов и пристального внимания к логике выводов.
Глубинные исследования политики в рамках авторитарных институтов все еще редки, хотя имеется ряд хороших исследований, более правдоподобно связывающих институты с поддержанием режима[68]. Работы Эдмунда Малески и Пола Шулера являются прекрасными примерами того, как тщательное изучение авторитарной политической системы одной страны может проиллюстрировать некоторые из основ более широких теоретических утверждений[69]. Их усилия опираются на впечатляющий сбор данных и глубокое понимание внутренней работы национального законодательного органа Вьетнама. Конечно, трудно обобщить какие-либо выводы, выходящие за рамки эмпирической базы одного случая, но внутренняя валидность должна иметь преимущество над внешней, когда трудно обосновать предположение о значимости измерений, процесса обобщения и сбора данных, необходимых для обращения к широким обобщающим выводам.
Более того, чтобы проверить утверждения о влиянии авторитарных институтов, ученые должны уделять больше внимания общему дизайну исследования. В связи с этим требуется чуткое отношение к способам формирования и изменения институтов, к последствиям этих изменений для последующих политических результатов (включая неожиданные и непредвиденные последствия авторитарных институтов)[70] и к параллельным механизмам, которые также могут привести к этим результатам. Также требуются эмпирические стратегии, которые приводят к обоснованным схемам причинно-следственных связей, даже если они ограничены в своей способности к обобщению. Речь идет о таком дизайне исследования, который позволяет отбирать случаи для обоснования связи между институтами и результатами, но который при этом также может отбрасывать ситуации с общими для институтов и результатов причинами. Увеличение количества случаев может демонстрировать внешнюю валидность только в том случае, если смешанные переменные измеримы, а конструкция является надежной.
Малески демонстрирует пример тщательного парного сравнения, которое может показать, как характер институтов принятия решений в рамках однопартийных коммунистических режимов объясняет отличающиеся уровни неравенства доходов в Китае и Вьетнаме[71]. Выбор примера позволяет исключить альтернативные объяснения неравенства доходов, а правдоподобная экзогенная модель гибели представителей вьетнамских элит объясняет причины различий структур принятия решений во Вьетнаме и в Китае. Это исследование четко показывает, что правящая партия влияет на политические результаты в одной стране, в то время как отсутствие этого влияния объясняет отличные результаты в другой. На данном этапе изучения авторитарных институтов исследование, которое может гарантировать, что институты (а не их причины или какой-либо другой фактор) объясняют результаты, предпочтительнее исследования, которое может обозначить условную корреляцию между правящими партиями и некоторыми результатами, имеющимися во всех диктатурах.
Конечно, не следует отказываться от количественных межстрановых исследований, но они нуждаются в обоснованном исследовательском дизайне, который способен отвечать на те теоретически вопросы, которые задают критические по отношению к институционализму теории. То есть нужно уделять больше внимания как теории, так и подбору статистических данных. Глобальная модель демократии является хорошим кандидатом на роль инструмента в изучении авторитарных институтов в эмпирической модели экономического роста Ганди, но это предположение должно быть убедительно обосновано (и склонность к исключениям важных переменных должна быть устранена). В тех случаях, когда подбор статистических данных невозможен, ученые-институционалисты должны искать альтернативные объяснения выявленным ими межстрановым закономерностям. Ученые также выиграют от создания межстрановых наборов данных, содержащих информацию об интересах элит, поведении фракций и социальных или классовых коалиций, поддерживающих авторитарные режимы. Эта база может предоставлять альтернативные (однако, возможно, дополняющие друг друга) варианты динамики авторитарной политики[72].
Наконец, институциональный поворот в сравнительном изучении авторитаризма рискует отдать предпочтение «поверхностному» изучению политики в ущерб «глубинному». Ученые могут упустить из виду истинную политику авторитаризма, если сосредоточатся на легко наблюдаемых институциональных структурах. В результате это приведет к двум следствиям. Во-первых, к поверхностности: ученые обнаружат, что институты коррелируют с важными политическими результатами, но ошибочно будут полагать, что институты (а не факторы, которые их формируют) имеют большой объяснительный потенциал. Чтобы оспорить эту роль институтов, нет необходимости использовать формулировки критических по отношению к институционализму теорий. Дэн Слэйтер и Бенджамин Смит представляют исторический взгляд на происхождения авторитарных режимов, в которых такие фундаментальные переменные, как финансовые ограничения, конфликты элит и социальные противоречия, ставят под сомнение важность политических институтов как изначальных причин для объяснения политических тенденций[73].
Второе следствие сводится к узкой направленности исследований. Немногие теории могут связать авторитарные институты с чем-либо, кроме поддержания режима и государственной политики в целом. Но авторитарные режимы отличаются многим, помимо факторов роста или застоя, своего воспроизводства или краха. Они принимают решения: уничтожать ли своих граждан; потворствовать ли определенной этнической группе; интегрироваться ли в мировую экономику и каким способом; мобилизовать, игнорировать или «перевоспитывать» своих граждан; отвечать ли на внутренние вызовы репрессиями, уступками или и тем и другим вместе; ограждать бюрократию от вмешательства исполнительной власти или нет; делегировать ли различные руководящие функции силам безопасности, наемникам, преступным синдикатам или субнациональным политическим объединениям, а также структурировать ли экономику определенными способами, которые могли бы поддержать их правление. Авторитарные институты практически ничего не расскажут нам об этих результатах, и, если мы хотим объяснить различия этих факторов в разных режимах и в разное время, необходимо будет обратить пристальное внимание на другие переменные.
Перевод с английского Максима Приколоты
[1] Перевод выполнен по: Pepinsky T. The Institutional Turn in Comparative Authoritarianism // British Journal of Political Science. 2014. Vol. 44. № 3. P. 631—653. Более ранняя версия была представлена на конференции «Как работают автократии: за рамками электоральной парадигмы» (Мичиганский университет). Автор благодарит Вала Банса, Билла Кэйса, Анну Гржимала-Бас, Аллена Хиккена, Кевина Моррисона, Дика Робинсона и Гарри Родана за полезные замечания и обсуждения. Ответственность за все ошибки и неточности несет автор.
[2] Bunce V. Subversive Institutions: The Design and the Destruction of Socialism and the State. New York: Cambridge University Press, 1999.
[3] Geddes В. Paradigms and Sand Castles: Theory Building and Research Design in Comparative Politics. Ann Arbor: University of Michigan Press, 2003.
[4] Brownlee J. Authoritarianism in an Age of Democratization. New York: Cambridge University Press, 2007.
[5] Gandhi J. Political Institutions under Dictatorship. New York: Cambridge University Press, 2008.
[6] Две другие важные работы, внесшие вклад в исследования институциональных причин устойчивости авторитарного режима, не совсем сравнительные. Они принадлежат перу Кеннета Грина (Greene K.F. Why Dominant Parties Lose: Mexico’s Democratization in Comparative Perspective. New York: Cambridge University Press, 2007) и Беатрис Магалони (Magaloni B. Voting for Autocracy: Hegemonic Party Survival and its Demise in Mexico. New York: Cambridge University Press, 2006). В этих работах исследуется другой вопрос об авторитарных институтах: неспособность доминирующих партий предотвратить процессы демократизации.
[7] См. обзор на работы: Gandhi J., Lust-Okar E. Elections under Authoritarianism // Annual Review of Political Science. 2009. Vol. 12. P. 403—422; Magaloni B., Kricheli R. Political Order and One Party Rule // Annual Review of Political Science. 2010. Vol. 13. P. 123—143.
[8] Magaloni B., Kricheli R. Op. cit.
[9] Brownlee J. Authoritarianism in an Age of Democratization; Magaloni B. Credible Power-Sharing and the Longevity of Authoritarian Rule // Comparative Political Studies. 2008. Vol. 41. № 4-5. P. 715—741.
[10] Diaz-Cayeros A., Magaloni B., Weingast B.R. Tragic Brilliance: Equilibrium Party Hegemony in Mexico. Manuscript. Hoover Institute, 2001; Magaloni B. Voting for Autocracy…
[11] North D.C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance.New York: Cambridge University Press, 1990.
[12] Hall P.A., Taylor R.C.R. Political Science and the Three New Institutionalisms // Political Studies. 1996. Vol. 44. № 5. P. 936—957.
[13] Riker W.H. Implications from the Disequilibrium of Majority Rule for the Study of Institutions // American Political Science Review. 1980. Vol. 74. № 2. P. 432—446.
[14] Calvert R. Rational Actors, Equilibrium, and Social Institutions // Knight J., Sened I. (Eds.). Explaining Social Institutions. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1995. P. 57—95.
[15] Shepsle K.A. Institutional Equilibrium and Equilibrium Institutions // Weisberg H.F. (Ed.). Institutional Equilibrium and Equilibrium Institutions.New York: Agathon, 1986. P. 51—82; Shepsle K.A. Old Questions and New Answers about Institutions: The Riker Objection Revisited // Weingast B.R., Wittman D.A. (Eds.). Old Questions and New Answers about Institutions: The Riker Objection Revisited. New York: Oxford University Press, 2006. P. 1031—1049.
[16] Shepsle K.A. The Rules of the Game: What Rules? Which Game? Paper presented at the Conference on the Legacy and Work of Douglass C. North. St. Louis, 2010. P. 16 (http://scholar.harvard.edu/kshepsle/files/north_paper_2010.pdf).
[17] Idem. Institutional Equilibrium and Equilibrium Institutions.
[18] Gandhi J. Op. cit. P. 78—81.
[19] Geddes В. Paradigms and Sand Castles… P. 69.
[20] Brownlee J. Authoritarianism in an Age of Democratization. P. 35.
[21] Zainon A., Phang L.-A. The All-Powerful Executive // The Sun. 2005. October 1.
[22] Goh C.T. The May Thirteenth Incident and Democracy in Malaysia. Kuala Lumpur: Oxford University Press, 1971; Vorys K. von. Democracy without Consensus: Communalism and Political Stability in Malaysia.Princeton: Princeton University Press, 1975.
[23] Sangmpam S.N. Politics Rules: The False Primacy of Institutions in Developing Countries // Political Studies. 2007. Vol. 55. № 1. P. 201—224.
[24] Rasiah R., Dragsbaek Schmidt J. (Eds.). The New Political Economy of Southeast Asia. Cheltenham: Edward Alger, 2008. P. 16.
[25] Rodan G., Hewison K., Robison R. (Eds.). The Political Economy of South-East Asia: Conflict, Crises and Change. Oxford: Oxford University Press, 2001.
[26] Miliband R. The State in Capitalist Society. New York: Basic Books, 1969.
[27] Jayasuriya K., Rodan G. Beyond Hybrid Regimes: More Participation, Less Contestation in Southeast Asia // Democratization. 2007. Vol. 14. № 5. P. 775.
[28] Школа Мёрдока не делает предположений о точном характере взаимосвязи между капиталистическим развитием и социальным конфликтом. Предметом изучения является тип возникающего социального конфликта (например крестьяне, которые могут быть связаны с городскими рабочими или противостоять им).
[29] Funston N.J. Malay Politics in Malaysia: A Study of the United Malays National Organisation and Party Islam. Kuala Lumpur: Heinemann Educational Books, 1980.
[30] Jayasuriya K., Rodan G. Op. cit.
[31] Pierson P. Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics// American Political Science Review. 2000. Vol. 94. № 2. P. 251—267; Thelen K. Historical Institutionalism in Comparative Politics // Annual Review of Political Science. 1999. Vol. 2. P. 369—404.
[32] Bunce V. Op. cit.
[33] Geddes B. What Do We Know About Democratization After Twenty Years? // Annual Review of Political Science. 1999. Vol. 2. P. 115—144.
[34] См., например: Brownlee J. Portents of Pluralism: How Hybrid Regimes Affect Democratic Transitions // American Journal of Political Science. 2009. Vol. 53. № 3. P. 515—532; Weeks J.L. Autocratic Audience Costs: Regime Type and Signaling Resolve // International Organization. 2008. Vol. 62. № 1. P. 35—64; Wright J. Do Authoritarian Political Institutions Constrain? How Legislatures Affect Economic Growth and Investment // American Journal of Political Science. 2008. Vol. 52. № 2. P. 322—343.
[35] Geddes В. Paradigms and Sand Castles… P. 65.
[36] Ibid. P. 59.
[37] Источник данных: Ibid. P. 56, 59.
[38] Ibid. P. 78.
[39] Ibid. P. 73—74.
[40] Бенджамин Смит приводит другой связанный с этим аргумент, определяя происхождение «прочных» правящих партий в политической среде. Такие партии возникают в ответ на «организованную оппозицию в виде высоко институционализированных социальных групп, таких, как массовые мобилизующие партии или специализированные иностранные или колониальные армии, которые практически не имеют доступа к источникам ренты» (Smith B. Life of the Party: The Origins of RegimeBreakdown and Persistence under Single—Party Rule // World Politics. 2005. Vol. 57. № 3. P. 422). Там, где эти факторы отсутствуют, правящие партии слабы и непоследовательны. Смит ясно указывает, что «прочные» партии оказывают каузальное воздействие на траектории режима, а его вывод о том, что «причины возникновения партии в наибольшей степени объясняют прочность режима» (p. 450), следует рассматривать как совместимый с приводимым здесь аргументом.
[41] Huntington S. The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century. Norman: University of Oklahoma Press, 1991. P. 174—175.
[42] Геддес оценивает двухпараметрические абсолютно непрерывные регрессии Вейбулла, в то время как Браунли оценивает бинарные логистические регрессии с использованием временных многочленов третьей степени для учета зависимостей от продолжительности.
[43] Brownlee J. Authoritarianism in an Age of Democratization. P. 37.
[44] Ibid. P. 37, 40.
[45] Браунли осторожно указывает, что отсутствие правящей партии, которая могла бы связать элиты с режимом, не ведет к его краху; он говорит о более высокой вероятности того, что режимы без таких партий рухнут в любой момент времени из-за бóльших «возможностей для демократизации» (Ibid. P. 41). Поэтому Браунли обращается к Исламской Республике Иран, которая никогда не распадалась, несмотря на отсутствие правящей партии, сравнимой с ОМНО или НДП.
[46] См.: Fish M.S. Islam and Authoritarianism // World Politics. 2002. Vol. 55. № 1. P. 4—37.
[47] Pierson P. Op. cit.
[48] Brownlee J. Authoritarianism in an Age of Democratization. P. 39.
[49] Ibid. P. 39.
[50] Ibid. P. 41.
[51] Gandhi J. Op. cit. P. 74—77.
[52] Ibid. P. 77—82.
[53] Ibid. P. 92.
[54] О типологиях и переменных см.: Collier D., La Porte J., Seawright J. Putting Typologies to Work: Concept-Formation, Measurement, and Analytic Rigor // Political Research Quarterly. 2012. Vol. 65. № 1. P. 217—232.
[55] Gandhi J. Op. cit. P. 78.
[56] Ibid. P. 78—79.
[57] См. также: Magaloni B., Kricheli R. Op. cit.
[58] Другие проверяемые модели происхождения институтов см. в: Boix C., Svolik M.W. The Foundations of Limited Authoritarian Government: Institutions and Power-Sharing in Dictatorships. Working paper, 2010 (http://ssrn.com/abstract51352065).
[59] Lee D.-W. Does Institutionalized Cooperation under Dictatorships Breed Good Economic Performance? Bring Regime Classifications Back In. Paper Presented at the Annual Meeting of the Midwest Political Science Association. Chicago, April 4, 2009.
[60] Gandhi J. Op. cit. P. 159.
[61] Sachs J.D., Warner A.M. Natural Resources and Economic Development: The Curse of Natural Resources // European Economic Review. 2001. Vol. 45. № 4-6. P. 827—838.
[62] Easterly W., Levine R. Africa’s Growth Tragedy: Policies and Ethnic Divisions // Quarterly Journal of Economics. 1997. Vol. 112. № 4. P. 1203—1250.
[63] Persson T., Tabellini G. Is Inequality Harmful for Growth? // American Economic Review. 1994. Vol. 84. № 3. P. 600—621.
[64] Alesina A., Ozler S., Roubini N., Swagel P. Political Instability and Economic Growth // Journal of Economic Growth. 1996. Vol. 1. № 2. P. 189—212.
[65] Если, как Хелен Милнер и Бумба Махерджи, предположить, что демократия способствует торговле (Milner H.V., Mukherjee B. Democratization and Economic Globalization // Annual Review of Political Science. 2009. Vol. 12. P. 163—181).
[66] Барбара Геддес цитирует Уильяма Райкера и последующие работы Кеннета Шепсла с соавторами, однако только в отдельном разделе книги, в которой она защищает анализ в русле теории рационального выбора.
[67] Acemoglu D., Egorov G., Sonin K. Coalition Formation inNon-Democracies // Review of Economic Studies. 2009. Vol. 75. № 4. P. 987—1009.
[68] Bunce V. Op. cit.; Greene K.F. Op. cit.; Magaloni B. Voting for Autocracy…
[69] Malesky E.J., Schuler P. Nodding or Needling: Analyzing Delegate Responsiveness in an Authoritarian Parliament // American Political Science Review. 2010. Vol. 104. № 1. P. 1—21.
[70] Как в: Bunce V. Op. cit.
[71] Malesky E.J., Abrami R.M., Zheng Y. Institutions and Inequality in Single-Party Regimes: A Comparative Analysis of Vietnam and China // Comparative Politics. 2011. Vol. 43. P. 409—427.
[72] Pepinsky T. Economic Crises and the Breakdown of Authoritarian Regimes. New York: Cambridge University, 2009.
[73] Slater D. Ordering Power: Contentious Politics and Authoritarian Leviathans in Southeast Asia. New York: Cambridge University Press, 2010; Smith B. Op. cit.