«организационный реализм» в исторической социологии и российский случай
Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 2, 2018
[стр. 34—50 бумажной версии номера]
Илья Александрович Матвеев (р. 1988) — политолог, доцент факультета сравнительных политических исследований Северо-Западного института управления РАНХиГС (Санкт-Петербург).
В послевоенных социальных науках всплеск интереса к государству как самостоятельному объекту анализа наблюдался дважды[1]. Первая волна теорий 1960—1970-х годов связана со спорами о государстве в западном марксизме, прежде всего с дискуссией между Ральфом Милибэндом и Никосом Пуланзасом, затронувшей американские, английские и французские академические круги, а также с западногерманским «спором о деривации», в котором участвовали такие авторы, как Эльмар Альтфатер, Клаус Оффе и Юрген Хабермас[2]. Вторая волна теорий 1970—1980-х годов, отчасти вызванная первой, исходила от (в основном американских) исторических социологов-компаративистов, таких, как Теда Скочпол, Питер Эванс и Майкл Манн. Об этих авторах и пойдет речь в настоящей статье. Реконструкция их концептуального аппарата, включающего такие понятия, как «дееспособность государства», «встроенная автономия», «государство развития», «хищническое государство», «деспотическая власть» и «инфраструктурная власть», дополняется систематическим применением этих понятий к случаю постсоветского российского государства, опирающимся на существующие исследования. Статья завершается обзором перспективных направлений для дальнейшей работы[3].
«Организационный реализм» в исторической социологии: логика и концептуальный аппарат
Основной пункт разногласий между марксистскими теоретиками и историческими социологами заключался в следующем. Марксисты, демонстрируя формальное и функциональное соответствие государства нуждам капитала в капиталистических обществах, в то же время обнаружили в зазоре между интересами капитала в целом и его отдельных представителей пространство для «относительной автономии» государства. Спор, таким образом, стал вестись вокруг характера и границ этой автономии. Исторические социологи приветствовали такую постановку вопроса, но считали ее недостаточно радикальной. Признавая, что государство существует в пространстве различных детерминаций, в том числе классовых, они отказывались считать какую-либо из них основной. Таким образом, государство, с их точки зрения, обладало собственной логикой, несводимой к логике какого-либо внешнего по отношению к нему процесса, будь то накопление капитала или классовая борьба. По мнению исторических социологов, государство следовало рассматривать как независимую переменную.
Одной из первых и самых влиятельных работ в рамках данного направления была книга Теды Скочпол «Государства и социальные революции. Сравнительный анализ Франции, России и Китая» (1979). Рассуждая о причинах революций, Скочпол указывает на пробел в их марксистском анализе: хотя революции и начинаются с политических и государственных кризисов — что признают и марксисты, — сами эти кризисы, вопреки их мнению, отнюдь не являются простым отражением классовых конфликтов. Скочпол также указывает на пробел в либеральном анализе причин революций, предполагающем потерю властями легитимности: самого по себе этого условия недостаточно — в отсутствие кризиса собственных институтов, особенно институтов принуждения, государство способно функционировать и в условиях потери легитимности, предотвращая революционные взрывы. Таким образом, ни марксистские, ни либеральные теории, по мнению Скочпол, не могут дать полного ответа на вопрос о причинах революций, поскольку не учитывают самостоятельной роли государства (и его кризиса).
Государства, по Скочпол, это «организации, контролирующие (или пытающиеся контролировать) территории и население»[4]. Поскольку Скочпол трактует государства как реальные организации, а не как аналитические абстракции (имея в виду определение Пуланзасом и Йораном Терборном государства как «социального отношения»), свой подход она называет «организационным» и «реалистическим», ссылаясь при этом на немецкого историка Отто Хайнца[5]. Государство, указывает Скочпол, «обычно выполняет две основные группы задач: оно поддерживает порядок и конкурирует с другими реальными или потенциальными государствами»[6]. При этом Скочпол соглашается с марксистами в том, что государства охраняют существующий классовый строй, поскольку это согласуется с их задачей поддержания порядка, но добавляет, что государства также выступают конкурентами правящих классов в присвоении экономических излишков (surpluses): государства присваивают их в форме налогов, правящие классы — в форме ренты или прибыли. Таким образом, интересы государства могут соответствовать интересам правящего класса, но могут и входить с ними в конфликт.
Такое понимание государства позволяет Скочпол выстроить модель революционных кризисов. Скочпол объясняет их не классовой борьбой, а двойной природой государства как организации, действующей одновременно в классовом обществе и на международной арене. Случаи Франции при Бурбонах, Китая при династии Цин и имперской России объединяет то, что это были аграрные империи, проводившие реформы в условиях ожесточенной международной конкуренции. Налоговая реформа во Франции и промышленная модернизация в Китае, с одной стороны, были необходимы имперским бюрократическим машинам для более успешных действий на международной арене, а с другой, вызвали сопротивление землевладельческих классов, поскольку посягнули на их интересы. В обоих случаях землевладельческие классы были организационно представлены в имперских государственных машинах, поэтому их сопротивление привело к кризису и параличу государства, что в свою очередь спровоцировало революционный взрыв. В России же дворянский правящий класс практически не обладал самостоятельной, отдельной от государства властью, поэтому российское государство, в отличие от французского и китайского, сумело провести модернизирующие реформы, освободить крестьян и совершить под руководством Сергея Витте промышленный рывок. В то же время российское сельское хозяйство оставалось низкопроизводительным, что в конечном счете обусловило отставание России от европейских держав. Это привело к поражениям в Первой мировой войне, экономическому и административному хаосу, которые в свою очередь породили революционный кризис[7].
Скочпол сравнивает случаи Франции, Китая и России, где произошли революции, со случаями Японии эпохи Мэйдзи и Пруссии в 1807—1814 годов, где модернизирующие реформы не привели к революционному взрыву. Она обнаруживает, что, в отличие от Франции и Китая, японские и прусские землевладельческие классы не обладали рычагами институционального влияния на бюрократические машины своих стран, тогда как, в отличие от России, Япония и Пруссия не были отягощены низкопроизводительным сельским хозяйством. Это объясняет различные исторические траектории Франции, Китая и России, с одной стороны, и Японии с Пруссией, с другой. Таким образом, изучая причины революций (или их отсутствия), Скочпол анализирует бюрократическую организацию каждой из стран в ее соотношении с социально-экономическим и международным контекстом. Государство в ее анализе становится самостоятельным фактором, независимой переменной.
Схожая логика применяется Скочпол и Кеннетом Финеголдом при анализе рузвельтовских реформ 1930-х годов в статье «Дееспособность государства и вмешательство в экономику в период раннего Нового курса» (1982). Скочпол и Финеголд указывают, что промышленные и сельскохозяйственные реформы рузвельтовской администрации протекали по-разному, и эта разница труднообъяснима с точки зрения марксистского и либерально-плюралистического подхода, которые сводят результаты государственной политики к влиянию классов или групп интересов. Промышленный капитал в 1930-е был хорошо организован как на отраслевом, так и на национальном уровне и оказывал решающее влияние на разработку и реализацию Закона о восстановлении национальной промышленности (National Industrial Recovery Act, NIRA). Однако последствия NIRA были негативными для промышленников: это и новые конфликты между ними, и угроза возросшего государственного контроля над их деятельностью. Так что в целом реформа оказалась неудачной. Фермеры же были организованы хуже промышленников и обладали гораздо меньшим влиянием на разработку и реализацию Закона о регулировании сельского хозяйства (Agricultural Adjustment Act, AAA). Однако в итоге сельскохозяйственная реформа оказалась удачной, а фермеры улучшили свое положение. Таким образом, ни в случае NIRA, ни в случае AAA «требования, организация и классовая экономическая власть социальных групп не могут напрямую объяснить результаты вмешательства администрации Нового курса в экономику, затронувшего интересы промышленников и фермеров»[8].
Объяснение Скочпол и Финеголда сосредоточено на американском государстве, а именно на том, что они называют его дееспособностью (state capacity)[9]. В области промышленного регулирования такая дееспособность в начале 1930-х годов практически отсутствовала: Администрацию национального восстановления (National Recovery Administration, NRA) численностью более трех тысяч человек пришлось создавать с нуля и в кратчайшие сроки. Это обрекло NRA «вначале быть харизматичным мобилизационным проектом, а затем — ареной политизированных конфликтов с неопределенным исходом»[10]. В свою очередь Администрация регулирования сельского хозяйства (Agricultural Adjustment Administration) действовала в рамках уже существующей структуры — Министерства сельского хозяйства. Прослеживая институциональную историю этого министерства в американской государственной системе, Скочпол и Финеголд называют его «островом государственной силы в океане слабости»[11]. Министерство сельского хозяйства обладало необходимой сплоченностью, а его персонал вооружен корпоративной идентичностью и разносторонней экспертизой для того, чтобы провести успешное вмешательство в экономику, когда в период Нового курса для этого представилась возможность. Таким образом, делают вывод Скочпол и Финеголд, разница в результатах промышленных и сельскохозяйственных реформ Нового курса объясняется исторически обусловленным неравномерным развитием американского государственного аппарата.
Роль государства в экономическом развитии — предмет исследований еще одного представителя «организационного реализма» в исторической социологии Питера Эванса. В совместной статье Эванс и Дитрих Рюшемайер указывают на то, что для успешного вмешательства государства в экономику необходимо наличие «веберианской» бюрократии[12]. Эванс и Рюшемайер подчеркивают сложность и долгосрочный характер создания такой бюрократии, требующей особого «корпоративного духа», esprit de corps. При этом один из парадоксов «веберианского» госаппарата заключается в том, что он создается с определенной целью и его трудно приспособить для решения других задач: «Организационные структуры обычно соединяются с конкретными наборами политических инструментов и образуют весьма устойчивые сплавы»[13]. Другой парадокс заключается в том, что гибкость и эффективность работы требуют децентрализации, однако децентрализация грозит тем, что части госаппарата могут лишиться автономии, попав под влияние социальных групп, и потерять общее и целостное видение, характерное для государства как института. Ответом, с точки зрения Эванса и Рюшемайера, является все тот же «корпоративный дух»: «особый esprit de corps высших чиновников может выступать в роли гибкой формы координации, сочетающей относительную автономию чиновников с осознанием ими общей цели»[14].
Развивая эту тему, Эванс вводит понятие «встроенной автономии» (embeddedautonomy)[15]. Он подчеркивает, что наличие «веберианской» бюрократии — необходимое условие успешного вмешательства государства в экономику, но недостаточное. Бюрократия также должна обладать множественными связями со своим экономическим окружением, необходимыми как для сбора информации и расширения экспертизы чиновников, так и для успешной реализации государственной политики; при этом «внутренняя бюрократическая согласованность должна рассматриваться как необходимое условие эффективного участия государства во внешних сетях»[16]. Сочетание «встроенности» и автономии является парадоксальным, а потому столь редким. Представители бюрократии, обладающей чертами «встроенной автономии», извлекают преимущества из постоянного взаимодействия с бизнесом, не теряя при этом из вида общих целей, автономно формулируемых их ведомством. Это позволяет им выполнять координирующую роль, добиваясь не просто экономического роста, а структурной трансформации экономики.
Эванс исследует вариации «встроенной автономии» на примере таких «государств развития» (developmental states), как Япония, Южная Корея и Тайвань. В Японии компетентный и сплоченный аппарат Министерства внешней торговли и промышленности, отобранный на сверхконкурентных экзаменах, постоянно взаимодействовал с бизнесом на множестве площадок, а выходящие на раннюю пенсию чиновники получали места в корпорациях, отраслевых объединениях и других организациях, занимающих промежуточное положение между государством и бизнесом; при этом новое место работы для них подбиралось специальным комитетом в рамках министерства. В Южной Корее государство взаимодействовало с небольшим числом крупнейших бизнес-конгломератов (чеболей): «Корея довела до предела степень того, насколько встроенность может быть сосредоточена на небольшом числе связей, не деградируя при этом в частное хищничество»[17]. В Тайване же ставка была сделана не на частные компании, а на госпредприятия; в то же время связи госпредприятий с частным бизнесом представляли собственную версию встроенности государства в экономику. Все три страны объединяет наличие компетентного, меритократического госаппарата, а также «пилотных агентств», координировавших роль государства в экономике (Министерство внешней торговли и промышленности в Японии, Управление экономического планирования в Южной Корее, Совет по экономическому планированию и развитию в Тайване).
По Эвансу, противоположностью государства развития, обладающего «встроенной автономией», является «хищническое государство» (predatorystate). Пример такого государства — Заир при Сесе Секо Мобуту. Это своего рода «государство антиразвития», способствовавшее не росту экономики, а ее сокращению в течение десятилетий. Все высшие позиции в Заире занимали люди, лично и кровно связанные с Мобуту, а государственные должности использовались для частного обогащения. Проблема заирского государства, подчеркивает Эванс, не в переизбытке бюрократии, а в ее отсутствии: вместо «веберианского» госаппарата для него характерна докапиталистическая, патримониальная организация, в которой должности приватизированы занимающими их людьми.
Эванс указывает, что большинство развивающихся стран занимают промежуточное положение между Заиром и «азиатскими тиграми»: признаки «хищнического государства» и «встроенной автономии» распределены в их госаппаратах неравномерно. Примерами таких «промежуточных государств» являются Бразилия и Индия. В Бразилии президент назначает не десятки и сотни, а тысячи чиновников; таким образом, бюрократический аппарат оказывается ареной политического патронажа, а критерием назначения на должность становится не компетентность, а связи. При этом, не пытаясь реформировать бюрократию в целом, бразильские лидеры создавали так называемые «карманы эффективности», такие, как Банк национального экономического развития. Однако их деятельность напрямую зависела от президентской протекции, а кроме того, реформирование бюрократии путем прибавления новых ведомств, а не преобразования уже имеющихся привело к разрастанию и фрагментации госаппарата, нестабильности карьер чиновников. В свою очередь в Индии, по мнению Эванса, проблемы, связанные с местом государства в обществе, куда серьезнее внутренних проблем бюрократии: само этническое, религиозное и региональное разнообразие страны, а также размер ее населения делают задачи, стоящие перед госаппаратом, куда более сложными, чем в случае «азиатских тигров».
Скочпол и Эванс связывают роль государства как независимой переменной с внутренней организацией бюрократии в ее соотношении с социально-экономическим и международным контекстом. Их анализ строится на понятии дееспособности государства. Майкл Манн подходит к той же проблеме с другой стороны. Он стремится выявить специфическую форму власти государства (state power), отличную от власти других социальных акторов. Манн обнаруживает ее в территориальной централизации как уникальном признаке государства: речь идет о контроле над определенной территорией, исходящем из центра. Степень такого контроля, связанная со способностью государства проводить в жизнь собственные решения на контролируемой им территории, — это степень инфраструктурной власти государства. В свою очередь деспотическая власть государства — это способность государственной элиты принимать решения, «не вступая в какие-либо переговоры с группами гражданского общества»[18]. При этом «деспотически сильные» государства не обязательно являются «инфраструктурно сильными» — и наоборот. Исторически феодальные государства были слабыми и в деспотическом, и в инфраструктурном смысле, тогда как имперские государства обладали сильной деспотической, но слабой инфраструктурной властью. Современные капиталистические демократии характеризуются сильной инфраструктурной властью, но слабой деспотической властью, тогда как авторитарные государства, к которым Манн относит нацистскую Германию и СССР, являются сильными и в деспотическом, и в инфраструктурном смысле.
Приведенный выше обзор демонстрирует неоднозначность таких понятий, как «сила»/«слабость» и «автономия» государства. Эванс подчеркивает, что с точки зрения теории Манна Заир при Мобуту — сильное государство не только в смысле деспотической, но и в смысле инфраструктурной власти: последняя проявляется как минимум в способности присваивать общественные ресурсы. Это государство также является автономным в смысле отсутствия зависимости от каких-либо классов или социальных групп. В то же время, указывает Эванс, «если под автономией понимать способность формулировать коллективные цели вместо того, чтобы позволять должностным лицам преследовать свои частные интересы, то Заир не подпадает под этот критерий»[19]. Если же под силой государства понимать присущую «азиатским тиграм» способность трансформировать экономику и социальную структуру, то Заир опять же, как отмечает Эванс, следует признать слабым государством.
«Организационный реализм» и российский случай
Случай постсоветского российского государства показывает, что «воспроизводство бюрократических организаций нельзя считать само собой разумеющимся»[20]. По словам Вадима Волкова, «скрытая фрагментация» государства началась еще до распада СССР, при этом «законодательное провозглашение новой российской государственности не остановило процесса структурного разрушения государства, по крайней мере в течение первых пяти—семи лет»[21]. Логику этого процесса на примере государственных предприятий демонстрирует Стивен Сольник. Он указывает, что попытка реформировать советскую плановую экономику, расширив автономию предприятий и легализовав новую, кооперативную, форму собственности, привела к оппортунистическому поведению директоров предприятий, начавших их скрытую приватизацию. При этом отсутствие решительного противодействия со стороны государственного и партийного руководства (которое само занялось частным присвоением ресурсов, имевшихся в его распоряжении) обернулось лавинообразным процессом, который Сольник сравнивает с паническим изъятием вкладов населением, приводящим к разорению банка[22]. По словам Волкова, к началу официальной массовой приватизации «государство уже фактически не владело тем, что собиралось приватизировать»[23].
В свою очередь Майкл Макфол отмечает, что реформаторы из кабинета Егора Гайдара изначально стремились продавать госсобственность «аутсайдерам», однако директора предприятий сумели пролоббировать свой вариант «инсайдерской» приватизации, легализовав права собственности, которые они уже получили de facto. Макфол объясняет это слабостью государства на тот момент: «набор институтов, который составлял российское государство, был неспособен реализовать изначально определенные цели приватизации»[24]. В то же время Макфол указывает, что провал массовой приватизации и шире — трансформации экономики в ходе рыночных реформ — объясняется не только ослаблением государства и скрытой приватизацией государственных предприятий директорами, начавшейся еще в советские годы, но и неолиберальной идеологией, которой руководствовались реформаторы: они не предусмотрели активной роли государства в создании поддерживающих рыночную экономику институтов, в частности, судебной системы.
«Недостаточное внимание к роли государства в этом процессе, совпавшее со слабостью государства в целом, привело к недостатку ключевых институтов, необходимых для свободного предпринимательства»[25].
Аналогичный вывод об идеологически мотивированном невнимании реформаторов к укреплению дееспособности государства делает Питер Ставракис[26]. Авторы влиятельного отчета о российской приватизации, изначально поддерживавшие эту меру, а затем изменившие свое мнение, также отмечают, что политика массовой приватизации была во многом основана на идеологии и просто на вере — вере, которая не оправдалась[27]. Таким образом, слабость российского государства в 1990-е годы объясняется как объективными факторами — процессом скрытой фрагментации, начавшимся еще в советские годы, — так и субъективными: неолиберальной идеологией, исключавшей позитивную роль государства в рыночных преобразованиях.
Владимир Путин, избранный президентом России в 2000 году, объявил усиление государства своей главной задачей. Однако результаты его политики государственного строительства (state—building) можно назвать в лучшем случае смешанными. В своем исследовании российских силовых ведомств Брайан Тейлор отмечает, что в путинский период повысилась дееспособность государства в области сбора налогов; также повысилась эффективность репрессивной политики режима. Однако способность силовых структур выполнять рутинные задачи по поддержанию порядка, с точки зрения Тейлора, мало изменилась: число убийств на 100 тысяч жителей, хоть и сократившееся в период второго срока Путина, оставалось высоким, по мировым меркам. Кроме того, Тейлор указывает, что российское государство при Путине не сумело обеспечить защиту прав собственности[28]. Тейлор называет три причины неудач реформирования силовых ведомств (которые, добавим, можно распространить на реформирование государственного аппарата в целом). Во-первых, это сохраняющаяся центральная роль патримониальных практик, приоритет связей над компетентностью. Во-вторых, это опора исключительно на внутригосударственный контроль с одновременным ослаблением внешнего общественного контроля за деятельностью силовых ведомств. В-третьих, это провал в распространении новых ценностей среди силовиков: советскую систему норм не заменила никакая другая, и частные интересы затмили общественные.
Слабую выраженность «веберианских» свойств российской бюрократии констатируют и другие исследователи. Так, анализируя результаты анкетирования федеральных и региональных чиновников в 2001—2002 годах, Владимир Гимпельсон и Владимир Магун обнаруживают, что всего 8% из них при найме на работу прошли какую-либо процедуру меритократического отбора: открытый конкурс, тестирование, письменный или устный экзамен; при этом только 44% опрошенных определенно не хотели бы сменить место работы, что свидетельствует об отсутствии установки на долгосрочную карьеру[29].
Политика усиления государства при Путине привела к парадоксальным результатам. Волков пишет:
«Укрепление государства означало прежде всего усиление и активизацию отдельных его сегментов, деятельность которых в условиях отсутствия централизованного контроля и процедурной дисциплины стала новой формой силового предпринимательства. Это в свою очередь не могло не вызвать эффекта, обратного желаемому: произвол отдельных государственных организаций и их стремление к реализации частной выгоды ослабляет государство как инстанцию, реализующую общественные интересы или производящую общественные блага»[30].
Так, по мнению Волкова, на 2000-е годы пришелся расцвет так называемых «межведомственных сетевых группировок»: неформальных сетей, объединяющих сотрудников различных силовых структур, которые занимаются вымогательством и давлением на бизнес в своих интересах или в интересах заказчиков-конкурентов. При этом процедура расследования экономических преступлений используется как форма силового давления на предпринимателей.
К схожим выводам приходит Джордан Ганс-Морс[31]. На основе широкого эмпирического материала он демонстрирует, что в 2000-х годах угроза криминального давления на бизнес практически ушла в прошлое, а предприниматели стали гораздо чаще пользоваться законными методами разрешения конфликтов, в частности, обращаться в суды. В то же время усилилась другая тенденция: Ганс-Морс подтверждает вывод Волкова о том, что представители силовых структур стали все чаще оказывать давление на бизнес в своих интересах или в интересах других бизнес-игроков; кроме того, он указывает, что бюрократия в целом стала активнее использовать проверки и другие доступные ей формы вмешательства в работу бизнеса с целью извлечения личной выгоды.
Исследования Волкова и Ганс-Морса свидетельствуют о том, что путинская Россия обладает чертами «хищнического государства», каким его описывает Эванс. Путинское государство довлеет над обществом и является автономным по отношению к социальным группам, однако лишено внутренней согласованности, характерной для «веберианских» бюрократий. Волков завершает свое исследование следующей констатацией: «можно с уверенностью предположить, что ущерб национальному хозяйству от борьбы с экономическими преступлениями превосходит ущерб от самих преступлений»[32]. Это перекликается с определением «хищнического государства», предложенным Эвансом:
«Некоторые государства присваивают себе такие объемы излишков (которые в ином случае можно было бы инвестировать), предоставляя взамен столь мало “общественных благ”, что они действительно являются препятствием на пути экономической трансформации»[33].
С точки зрения теории Манна, в 2000-е годы российское государство стало более сильным как в смысле деспотической власти, так и в смысле инфраструктурной власти, однако его способность позитивно влиять на экономическое развитие остается под вопросом.
В то же время путинская Россия — это не Заир при Мобуту. В 2000-х в стране наблюдался значительный экономический рост и улучшение целого ряда показателей, таких, как уровень бедности. Ряд исследований показывает, что усиление государства в этот период нельзя сводить исключительно к хищническому поведению чиновников. Примером является расширение госсектора в 2004—2008 годах. Изучив большую выборку российских компаний, Люси Черных приходит к выводу, что в процессе ренационализации 2000-х государство выбирало не самые прибыльные компании или отрасли (что соответствовало бы тезису о хищничестве). Черных пишет:
«Целью государства, по-видимому, становятся компании в стратегически важных секторах, приватизированные в 1990-е. Эти сектора официально признаны стратегическими и воспринимаются как важные с точки зрения глобальной конкурентоспособности и стабильности страны. Действия властей можно интерпретировать как попытку “скорректировать” ошибки стихийной приватизации в стратегически важных отраслях»[34].
Изучив ряд случаев ренационализации 2000-х, Эндрю Йорк приходит к следующему выводу:
«[Эти случаи] нельзя объяснить как хищнические действия рентоориентированных чиновников. Скорее речь идет о попытках способствовать экономическому развитию, в то же время борясь с тем, что воспринималось как угроза государственному суверенитету»[35].
Йорк называет путинскую Россию «несовершенным государством развития» (flawed developmental state). В то же время он указывает, что борьба за суверенитет и поощрение экономического развития сами по себе могут противоречить друг другу, что затрудняет «девелопменталистские» усилия российских властей. Кроме того, Йорк обнаруживает проблемы слабой координации и неэффективного министерского контроля в госсекторе. С его точки зрения, разрешению этих проблем способствовало бы создание российского аналога «пилотного агентства» для общей координации государственного вмешательства в экономику.
В своем анализе энергетических реформ 2000-х Сюзанн Венгл также обнаруживает логику, характерную для государства развития[36]. Вместо общенационального конкурентного рынка энергетики, к которому стремились либеральные реформаторы, в результате реформ возникли три географически очерченные зоны с собственной политикой тарифов и субсидий в электроэнергетике. В центральной России структура энергетического сектора стала частью сделки правительства с «Газпромом», в рамках которой компания обеспечивала бизнес и домохозяйства дешевым газом. В Сибири энергетика стала частью сделки властей с «Русалом», который отвечал за промышленное развитие региона. Наконец, на Дальнем Востоке развитие энергетики стало частью государственного проекта по интеграции региона в восточно-азиатские рынки. Таким образом, с точки зрения Венгл, во всех трех случаях власти преследовали «девелопменталистские» цели, что и обусловило отклонение от изначального либерального плана. На результаты реформ также повлияла промышленная география страны, доставшаяся в наследство от Советского Союза.
Из различных исследований путинского государства в 2000-е годы можно сделать вывод, что это «промежуточное государство» в терминологии Эванса, сочетающее черты хищничества и девелопментализма. Коррупция и произвол чиновников и силовиков в нем сосуществуют с реализацией масштабных проектов, таких, как Богучанская ГЭС, достройка которой осуществлялась силами государства в лице компаний «Русгидро» и «Русал». В то же время, несмотря на отдельные элементы девелопментализма, называть путинскую Россию государством развития едва ли корректно: правительству так и не удалось изменить структуру экономики и преодолеть зависимость от сырьевого экспорта. При этом путинское государство пережило модель экономического роста, характерную для 2000-х: к концу 2012 года началась стагнация, в 2014-м сменившаяся спадом. Первые признаки прекращения рецессии наметились лишь в конце 2016 года, однако сами власти признают, что в течение ближайших лет или даже десятилетий российскую экономику ожидает стагнация. Каких-либо организационных изменений, которые позволили бы российскому государству выйти на новую траекторию роста, пока не просматривается.
В перспективе «организационного реализма» заслуживают внимания результаты административной реформы, начавшейся в России в 2003 году. Владимир Гельман и Андрей Стародубцев указывают, что неудача реформы объясняется отсутствием сильной фигуры, которая возглавила бы ее реализацию, успешно преодолевая сопротивление различных заинтересованных групп, а также «размазанной» ответственностью за ее выполнение между ведомствами, неспособными к эффективной координации своих усилий[37]. В то же время представляется важным и содержательный аспект реформы. Так, Гимпельсон и Магун отмечают, что слабая выраженность «веберианских» свойств российской бюрократии, таких, как меритократические критерии найма, делает именно эти вопросы приоритетными при реформировании административной системы[38]. Однако подход New Public Management (NPM), избранный архитекторами реформы, преследовал другие цели, такие, как отказ от «избыточных» функций бюрократии, реорганизация федеральных административных органов с разделением функций министерств, вырабатывающих политику, служб, выполняющих контрольные функции, и агентств, непосредственно оказывающих государственные услуги, и, наконец, введение индикаторов успешности работы. Уильям Томпсон отмечает, что реформы в духе NPM, внедряющие бизнес-практики в государственное управление, предполагают наличие «веберианской» бюрократии в качестве своей стартовой точки:
«Ни одна страна еще не перешла от дисфункциональной, клиентелистской бюрократии вроде той, что есть в России, к гибкому управлению в духе NPM, существующему в таких странах, как Новая Зеландия. Для успеха в применении каких-либо техник NPM необходим значительный прогресс некоторых базовых преобразований, традиционно ассоциируемых с веберианской моделью»[39].
Томпсон подчеркивает, что во многих других восточноевропейских странах, таких, как Польша и Венгрия, предпочтение при реформировании бюрократии было отдано не NPM, а более традиционному «веберианскому» подходу.
Заключение
Представители «организационного реализма» в исторической социологии попытались «вернуть государство обратно», как следует уже из названия одной из влиятельных работ[40], сделав его независимой переменной в анализе социальных изменений. Теда Скочпол и Питер Эванс изучали дееспособность государства (state capacity), уделяя особое внимание «веберианскому» характеру бюрократии, предполагающему меритократические критерии найма и устойчивые долгосрочные карьеры. Для характеристики множественных связей бюрократии со своим экономическим окружением, позволяющих более эффективно проводить государственную политику, Эванс предложил понятие «встроенной автономии» (embedded autonomy). Противоположностью «встроенной автономии», по Эвансу, является «хищническое государство» (predatory state), довлеющее над обществом, но лишенное внутренней согласованности, что выливается в произвол отдельных чиновников.
В свете «организационного реализма» случай постсоветского российского государства демонстрирует опасность ослабления и дезинтеграции бюрократического аппарата, который оказался неспособен справиться с вызовами, стоявшими перед страной в 1990-е годы. При этом усиление государства в следующее десятилетие лишь принесло новые проблемы: Россия все больше стала напоминать «хищническое государство», неспособное ограничить произвол собственных чиновников и силовиков. Существующие исследования также показывают, что российская бюрократия далека от «веберианского» идеала: практически отсутствуют меритократические критерии найма, не выражена установка на долгосрочную карьеру в государственном аппарате.
В то же время некоторые авторы констатируют элементы девелопментализма в российской государственной политике. Однако в целом путинскую Россию вряд ли можно назвать государством развития: критерием такого государства является способность обеспечить не просто экономический рост, но структурную трансформацию экономики. Именно этой способности российское государство продемонстрировать пока не смогло, так и не сумев диверсифицировать экономику и преодолеть зависимость от сырьевого экспорта. В настоящее время российское государство действует в условиях стагнации с неясной перспективой возобновления роста.
Успехи и неудачи российского девелопментализма в различных сферах и отраслях экономики представляются перспективной темой для дальнейших исследований. Эта проблема предполагает изучение механизмов взаимодействия государственных органов, госкомпаний и частных игроков: насколько такие механизмы формализованы, какова роль политических факторов и неформальных сетей? Заслуживает внимания также соотношение «веберианских» и неопатримониальных свойств российской бюрократии и влияние на него административной реформы. Наконец, малоизученным остается взаимодействие государства и общества: существующие формы общественного контроля, а также политические и иные факторы, препятствующие развитию такого взаимодействия.
[1] Jessop B. Bringing the State Back in (Yet Again): Reviews, Revisions, Rejections, and Redirections // International Review of Sociology. 2001. Vol. 11. № 2. P. 149—173.
[2] Altvater E., Hoffmann J. The West German State Derivation Debate: The Relation between Economy and Politics as a Problem of Marxist State Theory // Social Text. 1990. № 24. P. 134—155.
[3] Исследование проведено на базе Центра исторических исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» — Санкт-Петербург на средства гранта Фонда поддержки либерального образования в 2017 году.
[4] Скочпол Т. Государства и социальные революции. Сравнительный анализ Франции, России и Китая. М.: Дело, 2017. С. 75.
[5] Там же. С. 74.
[6] Там же. С. 73. Речь идет именно о задачах государства как организации. Подход Скочпол неверно смешивать, как это делает Клайд Бэрроу (Barrow C. Critical Theories of the State: Marxist, Neomarxist, Postmarxist. Madison: University of Wisconsin Press, 1993. P. 125), с теориями, выстроенными вокруг интересов отдельных представителей государства (state managers) и опирающимися на методологический индивидуализм.
[7] Скочпол Т. Указ. соч. С. 186.
[8] Skocpol T., Finegold K. State Capacity and Economic Intervention in the Early New Deal // Political Science Quarterly. 1982. Vol. 97. № 2. P. 260.
[9] В русскоязычной литературе встречаются множество вариантов перевода этого термина: «способность государства», «состоятельность государства», «потенциал государства» и так далее.
[10] Skocpol T., Finegold K. Op. cit. P. 267.
[11] Ibid. P. 271.
[12] «Веберианская» бюрократия отличается такими чертами, как «единство и согласованность организации, ее дифференциация и обособление от социального окружения, однозначная схема принятия решений и субординации, а также внутренние особенности, способствующие развитию целерациональной деятельности (в частности, соответствующие практики найма и продвижения по службе, а также такое организационное устройство, которое позволяет в случае необходимости с минимальными затратами замещать персонал и реструктурировать функции и отделы)» (Рюшемайер Д., Эванс П. Государство и экономические преобразования: к анализу условий эффективного государственного вмешательства // Экономическая социология. 2011. Т. 12. № 3. С. 60).
[13] Там же. С. 61.
[14] Там же. С. 65.
[15] Evans P. Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation. Princeton: Princeton University Press, 1995.
[16] Ibid. P. 50.
[17] Ibid. P. 53.
[18] Mann M. The Autonomous Power of the State: Its Origins, Mechanisms and Results // European Journal of Sociology. 1984. Vol. 25. № 2. P. 188. См. перевод данной работы в этом номере «НЗ».
[19] Evans P. Op. cit. P. 45.
[20] Ibid. P. 70.
[21] Волков В. Силовое предпринимательство, XXI век: экономико-социологический анализ. СПб.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2012. Под «скрытой фрагментацией государства» Волков понимает «утрату легитимным государственным аппаратом и его представителями монопольного контроля над применением силы, правосудием и сбором налогов, не сопровождающуюся территориальным дроблением или открытым вызовом со стороны конкурирующих частных или неформальных силовых структур» (Там же. С. 278).
[22] Solnick S. Stealing the State: Control and Collapse in Soviet Institutions.Cambridge: Cambridge University Press, 1998.
[23] Волков В. Указ. соч. С. 297.
[24] McFaul M. State Power, Institutional Change, and the Politics of Privatization in Russia // World Politics. 1995. Vol. 47. № 2. P. 211.
[25] Ibid. P. 236.
[26] Stavrakis P. State Building in post-Soviet Russia: The Chicago Boys and the Decline of Administrative Capacity. Kennan Institute for Advanced Russian Studies. The Wilson Center, 1993.
[27] Black B., Kraakman R., Tarassova A. Russian Privatization and Corporate Governance: What Went Wrong? // Stanford Law Review. 2000. Vol. 52. № 6. P. 1797.
[28] Taylor B. State Building in Putin’s Russia: Policing and Coercion after Communism. Cambridge: Cambridge University Press, 2011. P. 287.
[29] Гимпельсон В., Магун В. Найм и карьера молодых чиновников: идеи М. Вебера и российская реальность // Россия реформирующаяся. Ежегодник-2004.М.: Институт социологии РАН, 2004. C. 132, 147.
[30] Волков В. Указ. соч. С. 296.
[31] Gans-Morse J. Threats to Property Rights in Russia: From Private Coercion to State Aggression // Post-Soviet Affairs. 2012. Vol. 28. № 3. P. 263—295.
[32] Волков В. Указ. соч. С. 341.
[33] Evans P. Op. cit. P. 44.
[34] Chernykh L. Profit or Politics? Understanding Renationalizations in Russia // Journal of Corporate Finance. 2011. Vol. 17. № 5. P. 1250.
[35] Yorke A. State-Led Coercive Takeovers in Putin’s Russia: Explaining the Underlying Motives and Ownership Outcomes. The London School of Economics and Political Science, 2014.
[36] Wengle S.A. Post-Soviet Developmentalism and the Political Economy of Russia’s Electricity Sector Liberalization // Studies in Comparative International Development. 2012. Vol. 47. № 1. P. 75—114.
[37] Гельман В., Стародубцев А. Возможности и ограничения авторитарной модернизации: российские реформы 2000-х годов // Полития. 2014. Т. 75. № 4. С. 22.
[38] Гимпельсон В., Магун В. Указ. соч. С. 153.
[39] Tompson W. From «Clientelism» to a «Client-Centred Orientation»? The Challenge of Public Administration Reform in Russia. OECD Economics Department Working Paper 536. OECD Publishing, 2007. P. 22.
[40] Evans P., Rueschemeyer D., Skocpol T. (Eds.). Bringing the State Back In. Cambridge: Cambridge University Press, 1985.