Перевод с английского Андрея Захарова
Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 4, 2017
Перевод Андрей Захаров
[стр. 47 – 66 бумажной версии номера]
Илария Боттильеро – специалист в области международного права, ведущий исследователь Международной организации по развитию права, преподаватель права Гонконгского университета.
Жертвы глобального феномена нуждаются в глобальном подходе к возмещению ущерба
Италия, Болонья, 2 августа 1980 года
В 10:25 утра 2 августа 1980 года бомба, взорвавшаяся в зале ожидания для пассажиров второго класса на центральном вокзале Болоньи, убила 85 человек и ранила еще 207. Большинство из выживших навсегда остались инвалидами. Среди жертв были как итальянцы, так и иностранные граждане[2]. В ходе длительного расследования было установлено, что главную ответственность за взрыв несут три человека, связанные с «Революционными вооруженными ячейками» («Nuclei Armati Rivoluzionari») – террористической организацией фашистского толка. Однако до сегодняшнего дня многие аспекты этого дела остаются неясными, а право жертв теракта на истину не реализовано в полной мере. Судьи так и не смогли раскрыть всех мотивов, вдохновлявших атаку в Болонье, как не сумели они и идентифицировать всех инициаторов преступления. Кроме того, в ходе разбирательства имели место многочисленные попытки помешать правосудию и скрыть от него ключевые факты и связи между участниками[3].
Вскоре после террористической атаки семьи жертв учредили «Ассоциацию семей жертв болонской бойни 2 августа 1980 года» («Associazione tra i familiari delle vittime della strage alla stazione di Bologna del 2 Agosto 1980»). Ее целями провозглашалось обеспечение справедливости посредством всевозможных инициатив, включая специальные расследования, рассекречивание закрытых документов, учреждение парламентских комиссий и так далее. На протяжении всей судебной истории болонского теракта члены Ассоциации регулярно встречалась с судьями и следователями. От итальянского правительства объединение добивалось рассекречивания закрытой информации, касающейся взрыва, а также всестороннего учета интересов пострадавших в ходе юридической процедуры. В апреле 1983 года болонская Ассоциация объединилась с тремя другими ассоциациями жертв террористических атак, уже существовавших в Италии ранее, образовав «Союз семей жертв терроризма» («Unione dei Familiari delle Vittime per Stragi»). В июле 1984 года Союз внес в итальянский парламент законодательное предложение, собравшее 100 тысяч подписей граждан страны; согласно этой инициативе, государству предлагалось отказаться от применения секретности в делах о терроризме. Соответствующий закон был принят в 2007 году, но пока он не работает в полной мере из-за отсутствия сопутствующих подзаконных актов.
США, Нью-Йорк, 11 сентября 2001 года
Ранним утром 11 сентября 2001 года 19 террористов «Аль-Каиды» угнали четыре пассажирских авиалайнера и направили два из них в небоскребы Всемирного торгового центра в Нью-Йорке. При этом погибли все пассажиры, а также множество людей, находившихся в «башнях-близнецах». Третий авиалайнер угонщики обрушили на здание Пентагона в пригороде американской столицы. В этом случае никто из находившихся в самолете также не выжил. Четвертый самолет упал в сельской местности в Пенсильвании, причем этому предшествовала неудачная попытка пассажиров перехватить у террористов контроль над лайнером, который террористы пытались перенаправить в сторону Вашингтона. В катастрофе не уцелел никто. Всего в террористических атаках 11 сентября погибли почти 3000 человек, в основном гражданские лица, хотя среди жертв были также пожарные, полицейские, спасатели. В целом пострадали граждане более 90 стран; 372 погибших не являлись гражданами США. Это превратило атаку в самый «интернациональный» теракт в истории. Вскоре после нападения Федеральное бюро расследований установило личности 19 преступников. Один из них был из Египта, пятнадцать – из Саудовской Аравии, двое – из Объединенных Арабских Эмиратов и один – из Ливана. Ответственность за подготовку теракта была возложена на Усаму бин Ладена, лидера «Аль-Каиды».
В отличие от других террористических атак, после которых, как правило, учреждалась одна общая организация, представляющая интересы жертв, после 11 сентября 2001 года семьи пострадавших основали несколько таких организаций, преследующих разные цели и имеющих различные аффилиации. Возможно, это было обусловлено многочисленностью погибших, а также их разнообразным бэкграундом. Например, одна из таких групп, «Ассоциация семей 11 сентября», охарактеризовала себя как «сложносоставное и мультикультурное сообщество, отличающееся разнообразием мнений и оценок по поводу событий 11 сентября»[4]. Целью Ассоциации провозглашалось «объединение сообщества» посредством «всестороннего и взвешенного осмысления проблем, связанных с террористической атакой». Ассоциация поощряет «продуктивный диалог, который нацелен на достижение согласия в таких сложных вопросах, как возведение мечети и исламского культурного центра вблизи Всемирного торгового центра». Другие группы, например «Семьи 11 сентября», больше фокусировались на «поддержке семей и детей пострадавших путем предоставления им информации и материалов прессы по актуальным вопросам, доступа к информационным ресурсам, привлечения общественного внимания к последствиям терроризма и причиняемым им травмам». Кроме того, эта группа «продвигает инициативы во внутренней и внешней политике, противодействующие террористической угрозе, включая поддержку рекомендаций Национальной комиссии по террористическим атакам на США, а также помогает жертвам террора во всем мире»[5]. Наконец, еще одна группа под названием «Фонд семей 11 сентября за безопасную Америку» руководствуется совершенно иным подходом. Она намерена «бороться с преступлениями, совершаемыми нелегально находящимися в США иностранцами, причем независимо от того, классифицируются эти преступления как террористические акты или нет, а также оказывать поддержку жертвам подобных преступлений». Своей целью Фонд считает «просвещение американцев по поводу той опасности, которую несут в себе открытые границы страны и незаконная иммиграция». Фонд настаивает на том, что незаконная иммиграция и терроризм неразрывно связаны между собой и что террористы будут проникать в США до тех пор, пока не будет остановлена незаконная иммиграция»[6].
Свои объединения основали и люди, выжившие в сентябрьских террористических атаках. Таковым является, например, «Сеть выживших во Всемирном торговом центре»:
«[“Сеть” – это] некоммерческая и неполитическая группа, которая реализует различные инициативы с тем, чтобы служить выжившим, а именно: представляет их интересы в процессе обустройства места, где находился прежний Всемирный торговый центр, включая создание мемориала и музея; участвует в конференциях по терроризму и его последствиям; несет опыт выживших в школы, религиозные учреждения, общественные центры; налаживает контакты с людьми, уцелевшими в других террористических атаках как в США, так и за их пределами; предоставляет выжившим площадку, на которой они могут контактировать друг с другом»[7].
Объединения жертв сыграли важнейшую роль в выработке норм, согласно которым производились компенсации жертвам через «Фонд 11 сентября» (о нем речь пойдет ниже), а также в судебных процессах, последовавших за терактами. Как и в случае болонской атаки, их активность оказалось важнейшим элементом, обеспечивавшим должное возмещение вреда, нанесенного пострадавшим, а также соответствующую правовую и политическую поддержку этим мерам.
Испания, Мадрид, 11 марта 2004 года
В получасовом интервале между 7:30 и 8:00 11 марта 2004 года в четырех поездах, выехавших из испанской столицы, взорвались десять взрывных устройств. В результате был убит 191 человек и ранены 1800[8]. Атака была произведена за три дня до всеобщих выборов. В непосредственной причастности к взрывам были обвинены два марокканца и один испанец. Хотя атака очень напоминала предыдущие акции «Аль-Каиды», испанские судьи не нашли прямой связи между исполнителями теракта и этой группировкой, за исключением утверждения самих заговорщиков, что именно «Аль-Каида» воодушевляла их через Интернет. Впрочем, некоторые обстоятельства указывают на то, что преступники все же были косвенно связаны с ячейкой «Аль-Каиды», разгромленной еще до этих трагических событий.
Через три месяца после мадридских терактов семьи жертв учредили собственное объединение, «Ассоциацию пострадавших от терроризма 11 марта». По замыслу учредителей, это организация была призвана раскрыть все обстоятельства инцидента, а также обеспечить жертвам справедливость и должное возмещение. Кроме того, она намеревалась «заняться серьезными пробелами в защите жертв терроризма и обеспечением всех людей, пострадавших от террористических актов, должной медицинской, психологической, социальной и правовой поддержкой»[9]. В ходе судебного разбирательства испанские суды установили для всех пострадавших от терактов компенсации, варьирующиеся от 30 тысяч до 1,5 миллиона евро; выплаты распространялись как на семьи погибших, так и на людей, ставших инвалидами.
Роль гражданского общества в обеспечении доступа к правосудию
Террористические инциденты, описанные выше, напоминают нам, что терроризм, являющийся глобальным явлением, должен и восприниматься глобально, причем не только в плане борьбы с ним, но и в смысле возмещения вреда, причиняемого жертвам, и обеспечения их доступа к правосудию. Акты террора, не делающие никаких различий между людьми, сплотили жертв из Италии, США, Испании, а также других стран, пострадавших от террористического насилия. Борьба, которую ведут ассоциации жертв по всему миру, исключительно важна не только потому, что позволяет сохранять память о жертвах. В их деятельности, как подчеркивает независимый эксперт ООН Луис Джойнет[10], раскрывается истина, то есть обеспечивается фундаментальная составляющая права на справедливость. В своем докладе о безнаказанности тех, кто виновен в нарушении прав человека, этот специалист выделает три ключевых компонента права жертв: право на знание, право на справедливость и право на компенсацию. С его точки зрения, право на справедливость влечет за собой долг государства расследовать нарушения прав человека, преследовать нарушителей и предусматривать для жертв адекватное причиненному ущербу возмещение.
Объединения жертв действительно могут играть важнейшую роль в обеспечении того, чтобы государство делало все возможное для раскрытия правды о террористических актах. Например, в случае с терактом на Пьяцца делла Лоджия в Брешии, произошедшим 28 мая 1974 года[11], многие комментаторы отмечали, что нехватка доказательств, обусловившая приговор «не виновны», вынесенный злоумышленникам, была обусловлена исключительно заботой о «государственной тайне». По их мнению, обнародование в ходе процесса некоторых ключевых документов позволило бы обвинению настоять на своем. Вскоре после оправдания подсудимых президенту Итальянской Республики была представлена общественная петиция, которая требовала прекратить засекречивание документов, имеющих отношение к террористическим атакам.
Кроме того, ассоциации жертв могут вносить заметный вклад в то, чтобы национальные правовые системы предусматривали адекватные механизмы для участия пострадавших в судебном рассмотрении соответствующих дел и выделении им компенсации. Испанские группы жертв, например, активно способствовали принятию в 2007 году закона «Об исторической памяти», признающего права жертв политических репрессий периода франкизма и предлагающего им символические формы компенсации в виде доступа к правительственным архивам, получения информации о местах массовых захоронений, а также о зданиях и сооружениях, построенных руками политических заключенных, участия в обустройстве мест памяти, посвященных жертвам франкизма[12].
Несмотря на эти и другие подобные усилия, предпринимаемые гражданским обществом, национальные схемы возмещения ущерба все еще страдают от серьезных ограничений, зачастую делающих компенсацию несправедливой и неадекватной нанесенному ущербу.
Сравнительный обзор национального законодательства
Итальянский закон о компенсации жертвам терроризма и подобных преступлений
Помимо террористической атаки на вокзале в Болонье, описанной выше, в Италии в 1970–1980-е годы имели место и другие серьезные террористические акты. Отчасти благодаря лоббистским усилиям различных организаций, созданных пострадавшими, в стране было принято относительно полное законодательство, регулирующее вопросы возмещения жертвам терактов.
Последние изменения в этой сфере имели место в 2004 году, когда был принят закон «О новых нормах в пользу жертв терроризма и других подобных преступлений»[13]. По сути этот нормативный акт предусматривает назначение денежной компенсации всем жертвам террористических нападений и иных подобных актов, а также их семьям, причем независимо от гражданства и от того, было соответствующее преступление совершено в Италии или за границей. Компенсация предоставляется в виде пенсии и покрытия медицинских расходов лицам, которые из-за террористических атак лишились трудоспособности. Статья 2 закона фактически уравнивает в правах людей, лишившихся работоспособности на 80%, с военнослужащими-инвалидами войны, что означает увеличение денежной компенсации. В рамках данного законодательства под «жертвой» террористической атаки понимается либо лицо, получившее ранение или увечье, либо, в случае смерти человека, его вдова/вдовец, сироты или родители. Подобный подход вполне соответствует нынешним международным стандартам, зафиксированным в «Основных принципах и руководящих положениях, касающихся права на правовую защиту и возмещение ущерба для жертв грубых нарушений международных норм в области прав человека и серьезных нарушений международного гуманитарного права», принятых Генеральной ассамблеей ООН в декабре 2005 года. Согласно этому документу, в понятие «жертвы» включается также «прямой член семьи или иждивенец непосредственно пострадавшего лица, а также лица, которым при вмешательстве с целью оказания помощи находящимся в бедственном положении жертвам или предотвращения дальнейших разрушений, был нанесен ущерб» (V, 8)[14].
Впервые в новом законодательстве частью компенсационного пакета выступает возмещение не только физического, но и морального вреда, нанесенного жертвам (статья 6). Как следствие государство принимает на себя расходы по оказанию им психологической помощи. Жертвы террористических актов избавлены от расходов на лечение (статья 9), а также от оплаты любых услуг, связанных с правовым или судебным сопровождением дел о терактах (статья 10). Компенсационные выплаты не подлежат налогообложению (статья 8). Компенсации жертвам выплачиваются из специального фонда, совместно созданного министерствами финансов, юстиции, иностранных дел, обороны, сельского хозяйства, связи (статья 16).
Итальянское законодательство, защищающее жертв террористических атак, содержит и другие позитивные элементы. Одним из таковых, в частности, можно считать положение о том, что претендовать на возмещение ущерба, причиненного террористическим актом на территории Италии, могут и жертвы, не имеющие итальянского гражданства. Для европейской компенсационной практики это относительно недавнее достижение. Традиционно европейские страны назначали компенсацию только в тех случаях, когда лицо, пострадавшее от преступного деяния, имело гражданство или вид на жительство того государства, где было совершено преступление. Как будет показано ниже, в законодательстве большинства европейских стран до сих пор имеются ограничения по линии гражданства, требующие, чтобы лицо, претендующее на государственную компенсацию, было либо гражданином соответствующего государства, либо его постоянным резидентом, либо как минимум гражданином Европейского союза[15].
Впрочем, итальянский закон о компенсациях жертвам терроризма подвергался также и определенной критике. Некоторые комментаторы указывали на то, что, в отличие от других европейских стран, в частности, Франции или Великобритании, работа итальянского государства с жертвами терроризма производится в режиме ad hoc, а не на базе упорядоченной системы государственной защиты жертв. Подобный порядок не полностью соответствует требованиям Европейской конвенции о возмещении ущерба жертвам насильственных преступлений 1983 года[16] (которую Италия, однако, на момент подготовки этого текста еще не подписала), поскольку итальянский закон не предписывает принятия специальных государственных мер для возмещения ущерба жертвам насильственных преступлений. Действительно, отношение Италии к жертвам терроризма основывается на предоставлении компенсации исходя из базиса ad hoc по аналогии с иными формами поддержки, предлагаемой другим уязвимым категориям, например, семьям находящихся в заключении. Соответствующие нормы исходят из предположения, что жертве надо помогать в силу ее объективных страданий, а не основываясь на праве жертвы требовать компенсацию, в том числе и там, где сам преступник не может погасить ущерба или где он вообще неизвестен.
Кстати, такой подход вообще типичен для европейского понимания компенсаций. За последнее десятилетие в признании права жертвы требовать компенсацию напрямую от государства, а не от ответчика, не наблюдалось почти никакого прогресса. Иными словами, жертва пока еще не признана в качестве носителя специфического права требовать возмещения ущерба напрямую от государства в силу хотя бы того, что государство оказалось неспособным предотвратить определенные преступные акты. Компенсация предлагалась жертвам в виде своеобразной социальной помощи. Впрочем, это не вызывает слишком большого удивления, если принять во внимание, что сама преамбула Европейской конвенции о возмещении ущерба объясняет предоставление компенсации жертвам терактов исходя из принципа «равенства и социальной солидарности». В этом документе нет явного упоминания о том, что жертва обладает индивидуальным правом на возмещение ущерба непосредственно от государства. Тот же подход воспроизведен и во многих европейских законах.
Испанский закон о солидарности с жертвами терроризма
На протяжении последних десятилетий Испания пережила многочисленные террористические атаки, многие из которых были связаны с деятельностью баскской организации ЕТА («Euskadi Ta Azkatasuna», что переводится как «Баскская родина и свобода»), которая добивается независимости населенных басками семи регионов северной Испании и юго-западной Франции. На протяжении многих лет жертвами нападений ЕТА становились сотрудники испанских сил безопасности и армии, государственные служащие, члены Народной партии и Социалистической партии, бизнесмены, гражданские активисты. За 40 лет от рук баскских террористов погибли около 800 человек[17]. Наиболее кровавым стал теракт 1987 года в барселонском супермаркете «Hipercor», во время которого 21 человек погиб и 40 получили ранения. Испания и Франция активно сотрудничают в борьбе с ЕТА. В январе 2008 года две страны подписали соглашение, позволяющее агентам испанских спецслужб работать в юго-западной Франции для противодействия террористам. В 2009 году, по случаю своего пятидесятилетия, ЕТА осуществила целую серию террористических актов. Так, 29 июля груженный взрывчаткой микроавтобус взорвался около казарм гражданской гвардии в Бургосе, из-за чего пострадали более 60 офицеров, их жен и детей. На следующий день взрыв начиненного взрывчаткой автомобиля на Майорке убил двух гражданских гвардейцев. 10 января 2011 года ЕТА объявила об одностороннем и постоянном прекращении огня. Однако в прошлом многие подобные инициативы внезапно прерывались новым террористическим актом; именно так произошло, например, в 2006 году.
В Испании порядок компенсации жертвам терроризма определяется законом «О солидарности с жертвами терроризма» в редакции 2003 года[18], единодушно принятом испанским парламентом «в знак уважения испанского обществам к жертвам террористического насилия». Интересно, что, согласно статье 1 этого акта, «в качестве признания страданий тех, кто пережил террористические атаки, государство принимает на себя выплату возмещения, которое в противном случае должны были бы обеспечить исполнители и инициаторы подобных актов». Следовательно, в Испании, как и в других странах, несмотря на то, что индивидуальное право на возмещение ущерба от террористической атаки признается государством, в основе такого признания лежат принципы общественной солидарности и гражданской ответственности, а не признание неспособности государства предотвратить теракты. В данном смысле испанское законодательство явно, прямо и исключительно увязывает право жертв на репарацию с самим фактом совершения преступного акта его инициаторами и исполнителями. Тот же подход подтверждается и в статье 2:
«Жертвы террористических актов, деяний организованной преступности или иных действий, направленных на подрыв мира и безопасности, имеют право на возмещение нанесенного им ущерба от государства, которое готово чрезвычайным образом принять на себя бремя соответствующих расходов, основываясь при этом на принципе гражданской ответственности и положениях настоящего закона».
Таким образом, испанский закон поддерживает общепринятое в Европе правило, в соответствии с которым основная ответственность за компенсацию жертвам терактов возлагается на их исполнителей, в то время как само государство играет второстепенную роль в этом деле, причем только в тех случаях, когда добиться возмещения от самих преступников невозможно. Данная роль реализуется государством только по его собственной инициативе и в режиме ad hoc. Далее, вновь в соответствии с европейскими подходами к выплате возмещений, субъектами компенсации выступают только испанские граждане, граждане стран Европейского союза, лица, имеющие вид на жительство в Испании, а также граждане тех стран, которые подписали с Испанией соответствующие двусторонние соглашения.
Законодательство Европейского союза и национальные компенсационные схемы в европейских странах
Итальянское и испанское законодательство представляют хорошие примеры того, как страны, задетые терроризмом, формируют сети социальной солидарности с его жертвами. Как отмечалось ранее, Европейская конвенция о возмещении ущерба жертвам насильственных преступлений представляет качественную основу для совершенствования местного законодательства. Не фокусируясь на террористических преступлениях напрямую, этот документ тем не менее помогает отдельным государствам консолидировать в своих законах принципы компенсации людям, пострадавшим от террора. Возможно, одной из главных инноваций, представленных этой Конвенцией, стало признание субсидиарной ответственности государства за подобные выплаты. Она дополнила собой признаваемое большинством национальных законов право жертвы требовать возмещения от злоумышленников.
Эффективная реализация этого права не всегда оказывается легким делом. Доступ к правосудию на местном уровне нередко остается сложным, а судебная процедура во многих странах слишком затянута и дорогостояща. Во многих случаях личность ответчика невозможно установить или же ответчик не может (не желает) выделить жертве финансовую компенсацию. Согласно же Европейской конвенции о возмещении, государства, ее подписавшие, принимают на себя обязательство вносить вклад в возмещение ущерба жертвам умышленных преступлений, «когда компенсацию невозможно в полной мере обеспечить из иных источников». Это означает, что жертва, в принципе, должна получать причитающееся даже там, где преступник не привлечен к ответственности или не располагает средствами для возмещения. К несчастью, законодательная и правовая процедура некоторых европейских государств по-прежнему страдает от несоответствия норм Конвенции реальной практике.
Если говорить о политике на уровне Европейского союза в целом, то директива Совета ЕС 2004/80/EC предусматривает, что «жертвы совершенных в Европейском союзе преступлений должны получать справедливую и достойную компенсацию за ущерб, который был им причинен, независимо от того, где именно в пределах ЕС было совершено преступление» (пункт 6)[19]. С этой целью, говорится в директиве, «все государства-члены должны позаботиться о том, чтобы у них имелись схемы компенсации жертвам насильственных преступлений, совершенных на их территории, которые гарантировали бы жертвам справедливую и достойную компенсацию» (пункт 12). Директива также требует доступности компенсации вне зависимости от того, в какой стране ЕС жертва пострадала от преступления; с этой целью государства-члены обязываются разработать «систему сотрудничества между национальными властями, облегчающую возмещение ущерба в тех случаях, когда преступление было совершено не в той стране, где проживает жертва» (пункт 11). В подобных случаях заявление на возмещение подается жертвой по месту совершения преступления.
Вслед за принятием Европейской конвенцией положения о возмещении вреда и в ответ на профильную директиву Совета ЕС многие европейские страны приняли местное законодательство, регулирующее компенсации жертвам насильственных преступлений. Хотя эти схемы могут отличаться от ad hocстатутов, принимаемых специально для реагирования на террористические атаки, они остаются вполне показательными в плане европейской политики компенсаций, выплачиваемых определенным категориям жертв. Чешская Республика, например, оказывает финансовое содействие только тем жертвам преступлений, которые являются «чешскими гражданами или лицами без гражданства, имеющими разрешение на долгосрочное проживание в Чешской Республике». Если жертва является иностранцем, то ущерб ей возмещается только при наличии ранее заключенных международных соглашений[20]. Аналогичным образом в Германии, согласно немецкому закону «О компенсации жертвам насильственных преступлений»[21], подавать заявление на возмещение могут только «немецкие граждане и иностранцы, постоянно проживающие в Германии на законных основаниях». Гости и туристы в случае серьезного увечья могут рассчитывать только на разовое пособие. Примечательно, что термин «насильственное преступление» включает в себя «атаки с использованием средств, представляющих опасность для общества», например бомбовые атаки. Поэтому жертвы терроризма получают возмещение именно по этому закону.
В Бельгии закон «О финансовой помощи жертвам умышленных актов насилия»[22] вообще не упоминает слово «компенсация». Полагающееся жертвам возмещение рассматривается как «помощь», выделяемая государством из тех соображений, что общество должно проявлять солидарность с жертвами. Кроме того, бельгийское законодательство предусматривает только финансовую, но не психологическую или медицинскую, помощь. Максимальные суммы, на которые могут рассчитывать жертвы, составляют 15 тысяч евро в случае «экстренной помощи» и 62 тысячи евро в случае «основной помощи». Для того, чтобы жертва или члены ее семьи могли обратиться за «основной помощью» в случае насильственного преступления, закон предписывает дождаться результатов либо полицейского расследования, либо судебного разбирательства. Это не может не вызывать сожаления, поскольку подобные процедуры занимают продолжительное время. Кроме того, в тех случаях, когда исполнитель атаки установлен, вначале необходимо попытаться добиться возмещения непосредственно от него.
Франция в 1990 году учредила систему компенсации жертвам, основанную на национальной солидарности и работающую на принципе полного возмещения ущерба, понесенного личностью в ходе атаки на нее. Возмещение жертвам терроризма, однако, в эту общую систему не попало: оно осуществляется через специально созданный фонд («Fond de Garantie des Victims des Acts de Terrorisme et d’autres Infractions»)[23]. Им управляет административный совет, включающий представителей ряда министерств; людей, занимающихся проблемами жертв терроризма; представителей страховой отрасли и специального представителя правительства. Фонд может выступать активной стороной в судебных процессах и требовать возмещения нанесенного ущерба от преступника. Что касается гражданства потенциальных аппликантов, то ими могут быть только французские граждане, граждане Европейского союза или иных стран, подписавших с Францией соответствующие соглашения.
В отличие от большинства европейских стран, компенсационное законодательство Нидерландов не дискриминирует иностранцев в тех случаях, когда теракт произошел на территории страны. Жертвы или их ближайшие родственники могут обращаться в «Фонд компенсации жертвам насильственных преступлений» («Besluit schadefonds geweldsmisdrijven»)[24]. Наконец, Португалия, реализуя директиву Совета ЕС, также разработала государственную схему возмещения ущерба жертвам насильственных преступлений, совершенных либо на португальской территории, либо за границей. Схема реализуется в тех случаях, когда «пострадавшей стороной выступает португальский гражданин, который не имеет права на компенсацию со стороны того государства, на территории которого он пострадал»[25].
Несмотря на четкие указания Совета ЕС, некоторые европейские страны до сих пор не внедрили собственных схем, предназначенных для жертв насильственных преступлений или терроризма. В частности, Греция, несмотря на богатую террористическую историю, не имеет подобной схемы, ограничиваясь положениями своего Гражданского кодекса, предусматривающего компенсацию жертвам в случае «незаконных действий или халатности, допущенных муниципалитетами, общинами, другими публичными органами в процессе реализации возложенных на них публичных полномочий» (статья 105). Иначе говоря, помимо случаев очевидных оплошностей и упущений со стороны власти, греческое государство вообще не предусматривает возмещения гражданам ущерба, нанесенного третьей стороной.
Рассматриваемая в целом практика многих европейских государств поддерживает норму о возмещении ущерба жертвам насильственных преступлений, даже если речь не идет непосредственно о терроризме. Многие страны, например Великобритания и Франция, руководствуются структурным подходом к компенсации; в них действуют специально учрежденные общенациональные организации, помогающие государству реализовать требования закона[26]. В других странах, подобных Испании или Италии, действующее по принципу ad hoc законодательство защищает людей, пострадавших от определенных категорий преступлений, таких, как терроризм или иные проявления организованной преступности. В основном государственные институты признают за собой обязанность гарантировать жертвам серьезных преступлений то или иное возмещение вреда, в особенности в тех случаях, когда получение компенсации от самого ответчика невозможно. Таким образом, даже несмотря на отсутствие безоговорочного признания права жертв требовать возмещения от государства, национальное законодательство европейских стран признает, что люди, пострадавшие от подобных актов, не должны оставаться ни с чем. Тот факт, что даже те страны, которые, как Италия, не ратифицировали Европейскую конвенцию о компенсациях, разрабатывают и внедряют собственные схемы возмещения, свидетельствует: они готовы действовать в этой сфере без всякого внешнего договорного принуждения.
«Компенсационный фонд жертв 11 сентября» в США
Террористическая атака 11 сентября коренным образом изменила американский подход к возмещению ущерба жертвам терактов. До этой даты законодательство США, касающееся компенсаций за ущерб, нанесенный в ходе насильственных преступлений, включая терроризм, было весьма непроработанным. Традиционная роль государства в Америке в подобных вопросах оставалась скромной: оно выступало лишь посредником, который гарантировал отдельным гражданам возможность инициировать судебное преследование преступника, включая иное государство, или же обеспечивало конфискацию зарубежной собственности в порядке возмещения жертвам ущерба, нанесенного другим государством. Даже после 11 сентября определенные аспекты, касающиеся компенсации, по-прежнему рассматривались в привычных рамках законодательства о возмещении ущерба и страхового законодательства. Примером тому служит, в частности, закон «О страховании рисков, связанных с терроризмом»[27] от 26 ноября 2002 года, в котором обязанность компенсации возлагается исключительно на преступника – будь то физическое лицо, юридическое лицо или же государство, – несущего полную ответственность за компенсацию. Следует, однако, заметить, что в ходе дебатов, предшествовавших принятию этого закона, администрация Буша предлагала создать новую компенсационную программу для жертв террористических атак, предусматривающую выплаты и из фондов Государственного департамента, а не только из законно изымаемых активов так называемых «террористических государств». Главным аргументом в пользу подобного предложения выступало желание усилить роль президента во внешней политике; авторы инициативы исходили из того, что действующая практика, ограничивающаяся «замораживанием» иностранных активов ради обеспечения компенсационных выплат, в конечном счете, играет против курса США на убеждение других стран в необходимости совершенствовать свою антитеррористическую политику и ставит под удар дипломатическую собственность США за рубежом. Но данное предложение было отклонено Конгрессом.
Положение дел изменилась, по меньшей мере отчасти, после учреждения «Компенсационного фонда жертв 11 сентября», основная цель которого – возмещение жертвам потерь, причиненных террористическими атаками в Нью-Йорке. Фонд был основан в соответствии с законом «Об авиационной безопасности и системной поддержке гражданской авиации»[28], который в свою очередь был принят для того, чтобы спасти американские авиакомпании «United Airlines» и «American Airlines» от вероятного финансового коллапса, вызванного попытками пострадавших привлечь их к суду. В этой связи закон предусматривал выделение авиакомпаниям мегагранта в размере 15 миллиардов долларов, подкрепленного соответствующими гарантиями. Кроме того, в последний момент в закон была включена особая компенсационная программа объемом 3–4 миллиарда долларов для тех, кто пострадал или погиб в ходе террористических атак, а также их семей. Эта программа не являлась составной частью какой-либо иной федеральной программы и программы штатов; она рассматривалась в качестве особого ad hoc механизма, управляемого исключительно специальным распорядителем, назначаемым генеральным прокурором. Компенсационные выплаты должны были производиться напрямую из государственного бюджета, а претендовать на них могли граждане, представлявшие властям доказательства ущерба, который включал в себя как экономические, так и неэкономические потери, обусловленные смертью или физическим увечьем. В обмен на обретение этого права заявителям предлагалось отказаться от намерения привлечь к суду авиакомпании или иные участвовавшие в деле структуры – за исключением самих террористов и их сообщников. При этом «Фонд 11 сентября» не был единственным компенсационным инструментом. Жертвы сами могли выбирать, каким образом получать компенсацию: либо через Фонд, либо посредством решений, выносимых федеральными судами.
После того, как «Фонд 11 сентября» был учрежден, многие говорили, что запуску этой компенсационной программы очень способствовала беспрецедентная филантропическая реакция на нью-йоркский теракт, а также общественный запрос на то, чтобы жертвам были предоставлены доступные и адекватные компенсации.
«Этот Фонд, появившийся при отсутствии каких-либо исторических аналогов, возник благодаря общераспространенному убеждению в том, что жертвы “ни в чем не виноваты” и “заслуживают” всевозможной помощи и поддержки. В данном контексте он задавал новые стандарты того, что значит помогать жертвам преступных деяний»[29].
Некоторые наблюдатели при этом обращали внимание и на то, что компенсационная программа «Фонда 11 сентября» очень похожа на процедуры, которые повсеместно используются при урегулировании массовых случаев причинения вреда, ничем от них особо не отличаясь. Как бы то ни было, принятие столь масштабной компенсационной схемы по меньшей мере инициировало весьма живые и очень необходимые дебаты, касающиеся необходимости возмещать ущерб пострадавшим от террористических атак, а также роли государства в этом процессе. В конечном счете, однако, Фонд видел свою задачу в том, чтобы предложить «прочное, реалистичное и разумное основание», на котором можно было бы восстанавливать жизнь пострадавших семей. Подобная формула очень напоминает упоминавшийся выше подход «социальной солидарности», которым вдохновляется европейское законодательство о компенсации жертвам терактов. Кроме того, опять-таки следуя компенсационным нормам и практике других стран, американский «Фонд 11 сентября» тоже исходил из того, что государство не может быть виновным. Следовательно, он не увязывал выплаты жертвам с той или иной формой государственной ответственности – например, с ответственностью, возникавшей из-за того, что власти не смогли внедрить более эффективную систему безопасности в аэропортах. Имея все это в виду и признавая позитивные новации, которые «Фонд 11 сентября» привнес в практику возмещения, необходимо также сказать и о том, что в его работе имелись очевидные минусы. Самым главным из них было то, что организация создавалась под конкретный случай, на базе принципа ad hoc. Ничто в работе Фонда не свидетельствует о создании сколько-нибудь долгосрочной схемы возмещения жертвам аналогичных преступлений, возможных в будущем.
Выводы и рекомендации
По мере того, как терроризм становится все более глобальным явлением, все важнее становится задача разработки международной нормативной основы, которая помогала бы государствам регулировать вопросы возмещения ущерба, нанесенного жертвам террористических актов. Жертв терроризма нельзя объединять в одну группу с жертвами иных, «обычных», преступлений: уникальность их ситуации и нетипичность вытекающих из нее последствий должны быть признаны в качестве таковых. Международное сообщество должно более ощутимо влиять на разработку принципов, предопределяющих практики возмещения жертвам терактов во всем мире. Для начала в основу упомянутых будущих рамочных документов следовало бы положить те принципы репараций жертвам, которые уже зафиксированы в международных документах: в принятых Генеральной ассамблеей ООН «Основных принципах и руководящих положениях, касающихся права на правовую защиту и возмещение ущерба для жертв грубых нарушений международных норм в области прав человека и серьезных нарушений международного гуманитарного права» (2005), «Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью» (1985) и других. В этих актах уже содержатся важные элементы, которые можно развивать далее, включая базовую идею о том, что репарации могут обретать различные формы: реституции, компенсации, реабилитации, судебного удовлетворения, предоставления гарантий от повторения терактов, а также признания государственной обязанности возмещать ущерб от террористических атак. В то же время, согласно упомянутым документам, каждое государство вправе свободно выбирать конкретный набор средств, которыми оно пользуется в рамках своей правовой системы.
Столь же важно, чтобы правовые принципы, на которых строится возмещение ущерба жертвам терактов, учитывали следующие обстоятельства.
1) Возмещение должно производиться без какой бы то ни было дискриминации исходя из международно-признанных прав человека. Местные схемы компенсации не могут «сортировать» жертв по признакам расы, цвета кожи, гендера, сексуальной ориентации, возраста, языка, религиозных или политических убеждений, этнического или социального происхождения, благосостояния, семейного статуса, наличия инвалидности.
2) Возмещение не должно ограничиваться денежной компенсацией. Создание компенсационных фондов нужно подкреплять внедрением элементов восстановительной юстиции, например принесением государством извинений за допущение теракта (там, где это уместно), программами реабилитации, учреждением дней памяти и скорби, награждением отличившихся в моменты террористических атак государственными медалями, открытием памятных монументов.
3) Знание правды о событиях, связанных с террористической атакой, является фундаментальным компонентом права жертв на справедливость и возмещение ущерба. Правительства должны ограничивать себя в склонности засекречивать соответствующие материалы без должной необходимости и поощрять свои службы к тому, чтобы информация о террористических актах была обнародована в максимально возможной мере.
4) Возмещение ущерба жертвам терроризма должно предполагать обязанность государства преследовать, привлекать к суду и наказывать тех, кто виновен в подготовке и осуществлении терактов. Этот долг влечет за собой сотрудничество с соответствующими правовыми структурами, например с «комиссиями истины» или комиссиями по расследованию.
В заключение стоит сказать, что государство не должно быть молчаливым наблюдателем в долгой и зачастую болезненной борьбе своих граждан за возмещение ущерба, нанесенного террористами. Из многих упомянутых выше примеров видно, что жертвы и их семьи зачастую ощущают пропасть между собой и государственной властью. Подобное ощущение порой выливается в конфронтацию: например, в подачу судебных исков против государства, антиправительственные демонстрации, открытую критику государственной политики в области противодействия терроризму. Террористические атаки бьют в самое сердце государственной системы, и потому они требуют целостного подхода к возмещению урона – такого подхода, который объединял бы пострадавших и чиновников, а не противопоставлял бы их друг другу. Жизненно необходимым следует считать то, чтобы схемы возмещения и определяющие его международные принципы строились на такой реинтеграции жертв в общественную жизнь, которая позволяла бы им совместно с государством работать над коллективным исцелением.
Перевод с английского Андрея Захарова,
доцента факультета истории, политологии и права РГГУ
[1] Перевод с незначительными сокращениями осуществлен по изданию: Bottigliero I. Realizing the Right to Redress for Victims of Terrorist Attacks // Salinas de Frías A.M., Samuel K., White N. (Eds.). Counter-Terrorism: International Law and Practice. Oxford: Oxford University Press, 2012. P. 908–933.
[2] Подробности этого события, а также имена всех жертв можно найти на сайте «Ассоциации семей жертв болонской бойни 2 августа 1980 года»: www.stragi.it.
[3] Так, сразу после взрыва официальные источники заявили, что причиной гибели людей стала случайная детонация парового котла, находящегося неподалеку. Позже было установлено, что ходу расследования активно препятствовали масонская ложа «Propaganda Due» (P2), а также итальянская военная разведка.
[4] См.: www.911families.org.
[7] См.: www.survivorsnet.org.
[8] Среди жертв были граждане 17 стран: Испании, Румынии, Эквадора, Польши, Перу, Доминиканской Республики, Колумбии, Марокко, Украины, Гондураса, Сенегала, Кубы, Чили, Бразилии, Франции, Филиппин.
[10] См.: The Administration of Justice and the Human Rights of Detainees. Question of the Impunity of Perpetrators of Human Rights Violations (Civil and Political). Final Report Prepared by Mr. Joinet Pursuant to Sub-Commission Decision 1996/119(http://scholarship.law.duke.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1028&context…).
[11] Жертвами этого теракта стали 8 человек, еще 102 получили ранения. Бомба, заложенная в уличной урне, взорвалась во время антифашистской демонстрации. 16 ноября 2010 года итальянский суд вынес окончательное решение по делу, оправдав пятерых подозреваемых из-за отсутствия доказательств. См.: Togliete il segreto di stato sulle stragi // Corriere della Sera. 2010. 25 novembre (www.corriere.it/politica/10_novembre_25/appello-piazza%20loggia_152f260e…).
[12] См.: La Ley por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la Guerra Civil y la Dictadura (Ley de Memoria Histórica) (www.boe.es/boe/dias/2007/12/27/pdfs/A53410-53416.pdf).
[13] Nuove norme in favore delle vittime del terrorismo e delle stragi di tale matrice(www.altalex.com/documents/leggi/2004/08/16/nuove-norme-in-favore-delle-v…).
[14] См.: www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/principles_right_to_remedy…. – Примеч. перев.
[15] Подробнее об этом см. материал Европейской правовой сети: Compensationto Crime Victims – General Information(http://ec.europa.eu/civiljustice/comp_crime_victim/comp_crime_victim_gen…).
[16] См.: European Convention on the Compensation of Victims of Violent Crimes [1983] (https://rm.coe.int/1680079751). На 1 января 2011 года документ ратифицировали 17 государств.
[17] См.: What is Eta? // BBC. 2010. September 5 (www.bbc.co.uk/news/world-europe-11183574).
[18] См.: Ley 2/2003, de 12 de marzo, de modificación de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo(www.lexureditorial.com/boe/0303/05175.htm).
[19] См.: EU Council Directive 2004/80/EC of 29 April 2004 (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/txt/html/?uri=celex:32004l0080…).
[20] См.: Compensation to Crime Victims – Czech Republic(http://ec.europa.eu/civiljustice/comp_crime_victim/comp_crime_victim_cze…).
[21] См.: Crime Victims Compensation Act(www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/EN/crime-victims-compensation-act-2016….).
[22] См.: L’aide financière aux victimes d’actes intentionnels de violence(www.policedegaume.be/Documents%20clients/doc/violence.pdf).
[23] См.: Le FGAO – Fonds de Garantie des Assurances Obligatoires de dommages(www.fondsdegarantie.fr/fonctionnement.html).
[24] См.: Besluit schadefonds geweldsmisdrijven (www.schadefonds.nl/en_GB/).
[25] См.: Compensation to crime victims – Portugal(http://ec.europa.eu/civiljustice/comp_crime_victim/comp_crime_victim_por…).
[26] Во Франции в 1986 году была создана «Национальная федерация помощи жертвам и посредничества» («Fédération Nationale d’Aide aux Victimes et de Médiation», INAVEM), призванная «возглавлять, координировать и продвигать работу по поддержке жертв преступлений, а также вступать в партнерства и соглашения для реализации этой цели». Среди прочего Федерация помогает ассоциациям жертв, привлекает внимание общества к их проблемам, распространяет информацию, курирует работу общенациональной тематической телефонной линии. В настоящее время Федерация «взаимодействует со 150 ассоциациями, поддерживающими жертв; в нем работают 150 постоянных сотрудников и 1500 волонтеров, которые обеспечивают функционирования 650 центров по работе с жертвами преступлений» (www.inavem.org). В Великобритании благотворительный «Фонд поддержки жертв» («Victim Support») был образован 35 лет назад; это старейшая и крупнейшая организация подобного рода в мире. Ежегодно Фонд поддерживает контакты с 1,5 миллиона человек, предлагая им помощь после насильственных преступлений (www.victimsupport.org.uk/About % 20us).
[27] См.: Terrorism Risk Insurance Act (www.treasury.gov/resource-center/fin-mkts/Documents/hr3210.pdf).
[28] См.: Air Transportation Safety and System Stabilization Act (www.hsdl.org/?view&did=437772).
[29] Goldscheid J. Crime Victim Compensation in a Post 9/11 World // Tulane Law Review. 2004. Vol. 79. P. 167.