Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 1, 2017
Андрей Владимирович Стародубцев (р. 1982) – научный сотрудник Александровского института (Университет Хельсинки).
Важнейшим следствием установившейся с 2005 года системы политических, финансовых и административных отношений между федеральным правительством и региональными властями в России стала лояльность регионов по отношению к центру. Вне зависимости от действий федерации региональные элиты на публичном уровне демонстрируют полную поддержку текущему политическому курсу, дав последние примеры региональной фронды в самом начале 2000-х годов.
Тем ярче на этом фоне выглядят активизировавшиеся в последние три года дискуссии о пределах и ограничениях социальных и политических практик, получивших распространение в отдельно взятом российском регионе – Чеченской Республике. Совсем недавно, в начале 2017 года, глава республики Рамзан Кадыров вступил в спор с федеральным министром образования, отреагировав на ее слова о недопустимости ношения хиджабов в общеобразовательных школах. Ранее, в 2015 году, разгорелись дебаты вокруг вскрывшегося в республике случая выдачи несовершеннолетней девушки замуж за взрослого и, как утверждалось, уже женатого мужчину. Наконец, в 2014-м состоялась дискуссия с участием Владимира Путина по вопросу об ответственности родственников людей, участвующих в террористических актах, за совершенные их близкими преступления.
На политическом уровне критики чеченского руководства, в роли которых чаще всего выступают представители демократической оппозиции, последовательно обвиняют Рамзана Кадырова в нарушении буквы и духа российского законодательства и указывают на фактический уход Чечни из правового поля Российской Федерации. На уровне академических обсуждений развитие взаимоотношений между федерацией и Чеченской Республикой давно перестало быть объектом анализа федеративных отношений в России. По сути, выводя эту тему за устоявшиеся рамки, научное сообщество признает идею о принципиальной особости отношений между Российской Федерацией и Чечней.
В предлагаемой статье, напротив, указанные истории рассматриваются как примеры развития отношений между федерацией и ее субъектом. Мой основной тезис заключается в том, что эти и другие похожие события необходимо анализировать как попытки отдельного субъекта федерации установить или расширить границы собственных полномочий в тех сферах, на которые, по мнению региональных элит, республика имеет право. Тем самым чеченские власти инициируют пересмотр основ федеративных отношений, а это, как представляется, может стать важной отправной точкой для формирования новой территориальной системы в России.
Пересмотр федеративных контрактов в теории федерализма
Отправной точкой в рассуждениях о федерализме и территориальной политике традиционно остается тезис Уильяма Райкера о том, что отношения между национальным и субнациональными правительствами разворачиваются в виде торга (bargaining), результаты которого закрепляются в конституционных актах, регламентирующих прежде всего вопросы распределения полномочий[1]. Таким образом, установившаяся территориальная система представляет собой результирующее такой торг равновесие, которое может быть пересмотрено – причем как центральными властями, так и регионами – в тот момент, когда у одной из сторон появятся необходимые для этого ресурсы.
Особенностью таких торгов выступает то обстоятельство, что центральные власти в теории и часто на практике способны действовать как единый актор, формулирующий собственные интересы, в то время как регионы многочисленны, а потому их усилия недостаточно скоординированы. Это усложняет реальную политическую ситуацию и ее анализ. Центр будто бы играет в шахматы на разных досках с десятками игроков; при этом результаты игры на одних досках влияют на ход прочих партий, а в процессе игры часть игроков может даже пересаживаться за другие доски и помогать советами и фигурами центру или другим регионам.
Ирина Бусыгина и Михаил Филиппов справедливо отмечают, что результаты торга между центром и регионами не ограничиваются теми положениями, которые закреплены в Конституции страны[2]. Речь идет о всей совокупности формальных и неформальных договоренностей, образующих отношения между уровнями власти. Конституция реагирует на фундаментальные изменения сложившихся институтов, в то время как федеративные отношения включают в себя целый ряд частных вопросов, редко затрагиваемых основными законами (к таковым, например, относятся вопросы распределения государственных доходов и налогов). Таким образом, даже при одной и той же конституции контракты, характеризующие отношения между уровнями власти в различных сферах, могут меняться.
Такие изменения инициируются обеими сторонами. По умолчанию, каждая сторона стремится к наращиванию собственной власти. Здравый смысл и отдельные исследования указывают на то, что центральные власти предпринимают шаги, уменьшающие объем их собственных полномочий, только в двух случаях: либо испытывая давление внешних обстоятельств (например, в результате межэтнических конфликтов и подъема сепаратистских настроений или из-за собственных усилий, направленных на поощрение экономического роста), либо, убедившись, что потеря власти в одной сфере управления приведет к усилению центра в целом[3]. В отсутствие подобных условий никакой потребности в децентрализации федеральное правительство не испытывает. Региональные элиты, напротив, именно в спокойной и далекой от кризиса обстановке начинают осознавать необходимость и готовность к перераспределению полномочий, ресурсов и власти. Таким образом, если шоков и потрясений нет[4], то децентрализация инициируется снизу.
Бесспорно, не все регионы готовы вступить в торг даже за новые ресурсы, не говоря уже о полномочиях и политической власти. При наличии большого количества регионов лишь некоторые из них, обладающие необходимым для этого потенциалом, выдвигают требования к центральным властям. При этом в условиях отсутствия политических и экономических кризисов таким регионам выгодно требовать не полного пересмотра всей системы отношений между этажами власти, а изменения отдельных ее институтов.
Подобный сценарий развития федеративных отношений приводит к асимметрии – явлению, которое в России принято критиковать, но которое оказывается объективным условием развития децентрализации снизу. Даже при формально симметричной конституции нарушение институционального равновесия в отдельных областях федеративных отношений ведет к изменению статуса некоторых субъектов федерации. Желание центральных властей сохранить симметричную федеративную систему может быть реализовано посредством либо отказа от предоставления инициатору децентрализации особых условий, на которых тот настаивает, либо «подтягивания» других субъектов федерации до обновленного статуса инициатора, что влечет за собой полномасштабную децентрализацию в условиях всей страны. Очевидно, что последний сценарий для федеральных властей означает значительную уступку. Следовательно, если позиции региона-инициатора достаточно сильны, асимметрия оказывается наиболее предпочтительной для центра возможностью создания нового равновесия.
Реализация подобного сценария не предполагает выдвижения снизу идеи революционных изменений, в чем центр может увидеть попытку разрушения конституционного строя. Такая децентрализация не требует ни поля боя, ни стола переговоров. Скорее региональные власти в ходе своей повседневной деятельности начинают делать шаги, которые становятся проверочным тестом для понимания ими границ своих прав и возможностей их расширения. Важным сигналом, позволяющим им делать выводы, становится реакция центральных властей. Ее отсутствие рассматривается как молчаливое согласие на новое прочтение действующего контракта, а протест становится поводом для объявления требований о пересмотре его условий.
Так как речь обычно идет о небольших изменениях, дискуссия между представителями центральных и региональных властей не вызывает полноценного кризиса в федеративных отношениях, но тем не менее ее результат становится важным прецедентом для дальнейших действий обеих сторон. Таким образом, новый контракт складывается стихийно, еще до его конституционного закрепления (которого, кстати, вообще может не быть, если конституционные нормы достаточно широки).
Россия и Чечня
Описывает ли представленная модель текущий этап развития федеративных отношений в России и является ли Чеченская Республика субъектом федерации, проверяющим действующую систему федеративных контрактов на прочность? Россия представляет собой яркий пример страны, чьи власти в начале 2000-х годов осознанно отказались от ключевых принципов функционирования федеративного государства[5]. Объявленная Владимиром Путиным политика строительства «вертикали власти»[6], а также становление авторитарного политического режима на национальном уровне[7] привели к созданию политического пространства, децентрализованного в административном плане, но подконтрольного центру в политическом и финансовом плане[8]. В период с 2005-го по 2012 год, когда регионы потеряли право избирать собственных руководителей, страна и вовсе превратилась в унитарное государство с децентрализованной системой государственного управления. Даже с возвратом губернаторских выборов в большинство регионов центральные власти сохранили практически полный контроль над политической ситуацией во всех субъектах федерации, обеспечив дальнейшее функционирование «вертикали власти».
Несмотря на низкую эффективность действующей системы[9], проведению децентрализации сверху препятствуют политические интересы находящейся у власти на федеральном уровне политической группы. Именно нынешний дизайн территориального управления предоставляет стимулы для обеспечения региональными элитами необходимых электоральных результатов[10], а также позволяет нейтрализовать потенциальных политических противников, способных набрать популярность на волне регионалистских настроений. В результате возникающие время от времени предложения регионов пересмотреть имеющийся контракт в пользу большей самостоятельности региональных властей ни разу не находили действенного отклика у федерального правительства.
Таким образом, российский случай обеспечивает предварительные условия для запуска сценария, описанного выше. Центральные власти, не заинтересованные в проведении подлинной широкомасштабной децентрализации, имеют возможность сохранить действующую систему даже вопреки давлению экзогенных шоков – таких, как экономический спад, демонстрирующий пределы централизованной системы управления, или всплеск протестной активности в 2011–2012 годах, приведший к возврату региональных выборов. Ничто из упомянутого выше не стало, по крайней мере до настоящего момента, причиной радикальных трансформаций федеративных отношений в стране. В то же время за последние три года действия как минимум одного субъекта федерации – Чеченской Республики – подтверждают тезис о том, что отдельные регионы способны тем не менее устраивать проверочные тесты для понимания условий и границ действующего контракта.
Первая система договоренностей между чеченскими властями и федеральным центром была сформирована в 2000-е годы по результатам активной части контртеррористической операции в Чечне. В обмен на гарантирование республиканскими властями эффективной борьбы с террористическими группировками (так называемая «чеченизация конфликта») федеральное правительство, с одной стороны, обязалось не вмешиваться в текущие вопросы управления республикой, а с другой стороны, оказало беспрецедентную финансовую помощь местной экономике. Центр последовательно поддерживал высокий уровень автономии республиканских властей. Например, уже в первый год правления Рамзана Кадырова, ставшего президентом республики в 2007 году, были заменены все руководители силовых ведомств, неподконтрольные новому руководителю[11]. В рамках того же контракта федеральный центр игнорировал многочисленные свидетельства нарушений прав человека, о которых постоянно сообщали правозащитники и средства массовой информации.
Исключительность Чеченской Республики обеспечивалась той стратегической важностью, какую в глазах центра приобретали решаемые региональными властями задачи. Последующая стабилизация ситуации потребовала пересмотра сложившихся договоренностей. По сути продвигаемый Кадыровым имидж Чечни как спокойного и развитого региона, мало чем отличающегося от других территорий и даже более привлекательного в сравнении с соседними республиками Северного Кавказа, ставил Чечню на одну ступень со всеми иными субъектами федерации, требуя ревизии имеющегося контракта.
Таким образом, на сегодня сложилась ситуация, в которой федеральные власти хотят включить Чечню в установившийся с 2005 года порядок взаимодействия с региональными правительствами, в то время как сами республиканские власти стремятся удержать завоеванные рубежи региональной автономии или хотя бы четко установить их пределы. Именно в таких условиях Рамзан Кадыров стал выступать с заявлениями, нарочно или нечаянно провоцирующими дискуссию о правах региональных сообществ в России.
В 2014 году региональный лидер впервые сформулировал свою позицию по вопросу о виновности родственников людей, обвиняемых в терроризме. Ранее правозащитники неоднократно свидетельствовали о репрессиях, применяемых в отношении семей боевиков, но выявленные факты не обсуждались ни на федеральном уровне, ни в самой республике. В декабре 2014-го, после очередного теракта, Рамзан Кадыров заявил:
«Пришел конец времени, когда говорили, что родители не отвечают за поступки сыновей или дочерей. В Чечне будут отвечать! Если отец видит, что сын встал на путь террора и ваххабизма, пусть сдает его властям или остановит иными путями до того, как он прольет кровь. […] Если боевик в Чечне совершит убийство сотрудника полиции или иного человека, семья боевика будет немедленно выдворена за пределы Чечни без права возмещения, а дом снесен вместе с фундаментом»[12].
Эти слова главы республики, подтвержденные затем в интервью одному из федеральных телеканалов, был вынужден прокомментировать Владимир Путин, признавший незаконность такой практики, но одновременно выразивший сомнения в том, что соответствующие события происходят в Чечне на деле[13]. По сути федеральные власти никак не отреагировали на свидетельства мести властей родственникам террористов, разрешив тем самым республиканской администрации действовать в этой области самостоятельно.
Далее, в 2015 году в столице республики состоялась свадьба 17-летней девушки и 47-летнего начальника районного отдела внутренних дел[14]. О подготовке к свадьбе сообщила «Новая газета», заявившая о том, что семья девушки выдает ее замуж под давлением со стороны жениха, который, по информации газеты, уже был женат и не разведен[15]. Разгоревшаяся общественная дискуссия затронула сразу три особенности кавказских браков: ранний возраст замужества; выдача замуж по требованию семьи, а не по собственному желанию; возможность многоженства. Вскоре после бракосочетания Рамзан Кадыров заявил:
«Мы не нарушаем закон Российской Федерации. В ЗАГСе регистрируется только один брак. В России проживает 25 млн. мусульман, и для таких регионов, как Дагестан, Чеченская Республика, Ингушетия, многоженство должно быть разрешено»[16].
Наконец, в самом начале 2017 года Кадыров открыто возразил федеральному министру образования Ольге Васильевой, выступившей против ношения хиджабов в школах. Запрет на ношение хиджаба в общеобразовательных учреждениях был установлен в России Верховным судом в 2013 году и подтвержден в 2015-м. По сути Васильева повторила позицию суда, заявив о светском характере образования в России. Но в ответ глава Чечни заявил о фактическом отказе подчиниться требованиям федеральных властей, сославшись на конституционный принцип свободы совести и вероисповедания[17]. Опубликованный в Инстаграме текст стал программным заявлением Кадырова, представившим его как защитника прав не только жителей Чечни, но и всех мусульман России.
Контуры нового контракта
Описанные истории не исчерпывают случаи, когда текущая деятельность республиканских властей вступает в противоречие с установившимися в России практиками управления. Однако даже они дают представление о том, какие сферы маркируются руководством республики в качестве собственных полномочий субъекта федерации: это прежде всего способы обеспечения безопасности внутри региона и отстаивание права на поддержание религиозных и этнических традиций на территории республики.
В то же время чеченские власти не претендуют на бесконечное расширение сферы своей исключительной компетенции. Вопросы экономического и социального развития республики демонстративно решаются ими в сотрудничестве с федеральными властями, обеспечивающими необходимое финансирование для этого. В свою очередь международные отношения полностью отдаются главой республики на усмотрение президента страны, причем чеченский руководитель при первой возможности безусловно поддерживает внешнеполитические инициативы центра.
Таким образом, вольно или невольно действующая чеченская администрация формирует модель нового федеративного контракта, ясно очерчивая те области, в которых она хотела бы обладать всей полнотой полномочий. Нынешняя Чечня не выдвигает условий и не требует переговоров, но лишь использует удобные поводы для представления своей позиции не столько российскому или чеченскому обществам, сколько федеральному центру, являющемуся для нее единственным значимым партнером. Вероятно, по мере экономического укрепления республики региональные власти будут продвигаться все дальше, расширяя сферу собственной автономии. Блокировать этот процесс способен только сам федеральный центр, но для этого ему надо либо вступить в конфликт с республикой по одному из поводов, используемых ею для очередной проверки контракта на прочность, либо применить собственные инструменты контроля над регионами – от сокращения финансовой помощи до смены главы республики.
Примечательно, что ни одна другая республика Северного Кавказа, в целом обладающая теми же структурными характеристиками, не использует описанную стратегию взаимоотношений с федеральным центром. Напротив, элиты иных регионов самостоятельно укрепили контракт 2005 года, отказавшись в 2012-м от возвращения всенародных выборов глав республик. Этот факт значительно затрудняет возможность распространения «чеченского» контракта на другие регионы страны. Пока Чеченская Республика остается единственным субъектом федерации, который формулирует новые принципы федеративных отношений в России, сама дискуссия, идущая вокруг них, будет рассматриваться как исключение, не подходящее для регионов, живущих «по правилам».
[1] Riker W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown, 1964; Бусыгина И.М., Филиппов М.Г. Агенты и принципалы: чего ожидать после «вертикали власти» // Неприкосновенный запас. 2012. № 4(84). С. 68–69; Bednar J. The Robust Federation: Principles of Design. Cambridge: Cambridge University Press, 2009; Falleti T.G. Decentralization and Subnational Politics in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 2010.
[2] Бусыгина И.М., Филиппов М.Г. Указ. соч.
[3] Подробнее об этом см.: Falleti T. Op. cit.
[4] См.: Декальчук А. Эволюция понятия «внешний шок» в различных традициях изучения политического курса // Политэкс. 2014. № 10. С. 208–226.
[5] Подробнее об этом см.: Захаров А. «Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире. М.: Новое литературное обозрение, 2012.
[6] См.: Гельман В.Я. Возвращение Левиафана? Политика рецентрализации в современной России // Полис. 2006. № 2. С. 90–109; Гельман В.Я., Рыженков С.И. Локальные режимы, городское управление и «вертикаль власти» в современной России // Политэкс. 2010. № 6. С. 130–151.
[7] См.: Golosov G.V. The Regional Roots of Electoral Authoritarianism in Russia // Europe-Asia Studies. 2011. Vol. 63. № 4. P. 623–639.
[8] См.: Зубаревич Н.В. Регионы России: неравенство, кризис, модернизация. М.: Независимый институт социальной политики, 2010; Она же. «Бремя регионов»: что изменилось за десять лет? // Контрапункт. 2016. № 6 (www.counter-point.org/zubarevich_6/).
[9] Она же. «Бремя регионов»…
[10] См.: Reuter O.J., Robertson G. Sub-national Appointments in Authoritarian Regimes: Evidence from Russian Gubernatorial Appointments // Journal of Politics. 2011. Vol. 74. № 4. P. 1023–1037.
[11] См.: Машкин С. Повышение строптивого // Коммерсант. 2007. 24 июля. (http://kommersant.ru/doc/789222).
[12] См. текст заявления Кадырова, размещенный в социальной сети «Инстаграм» 5 декабря 2014 года (www.instagram.com/p/wO08kRiRv4/).
[13] Большая пресс-конференция Владимира Путина 18 декабря 2014 года (http://kremlin.ru/events/president/news/47250).
[14] Борисов П. От двоеженства к ранним бракам. Как развивался скандал со свадьбой 17-летней девушки и начальника чеченского РОВД // Meduza. 2015. 17 мая (https://meduza.io/feature/2015/05/17/ot-dvoezhenstva-k-rannim-brakam).
[15] Милашина Е. Глава чеченского РОВД захотел жениться: требуется помощь // Новая газета. 2015. 30 апреля (www.novayagazeta.ru/articles/2015/04/30/64035-glava-chechenskogo-rovd-za…).
[16] Рамзан Кадыров: людям в масках не место в Чечне // Интерфакс. 2015. 18 июня (www.interfax.ru/russia/448043).