Перевод с английского Андрея Захарова
Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 1, 2017
Перевод Андрей Захаров
Дональд Горовиц – профессор права и политологии Университета Дьюка, автор книги «Ethnic Groups in Conflict» (1985).
I. Введение
В высшей степени интересная книга Сэнфорда Левинсона «Наша недемократичная Конституция»[2] непосредственно затрагивает сферу так называемого «конституционного дизайна». Специалистам по конституционному праву данная тема должна казаться не менее важной, чем, скажем, феномен прецедентного права, не связанный со структурой Конституции США напрямую, но всплывающий всякий раз, когда в академическом сообществе обсуждается конституционно-правовая проблематика. Дискутируя о Конституции США, юристы-конституционалисты принимают ее дизайн как данность, вместо него фокусируя внимание на текущих противоречиях, возникающих в результате применения этого дизайна. Впрочем, масштабный кризис типа Уотергейта способен побудить их задуматься и о серьезных вещах, например о целесообразности жестко фиксируемого числа президентских сроков[3]. Далее, явные перекосы в комплектовании легислатур отдельных штатов неминуемо подталкивают к размышлениям о том, можно ли считать разумным такое устройство федерального Сената, при котором Невада и Делавэр имеют столько же сенаторов, сколько положено Калифорнии и Нью-Йорку[4]. В свою очередь президентские выборы, где народное голосование и волеизъявление выборщиков идут в разных направлениях, позволяют ставить вопрос о целесообразности сохранения коллегии выборщиков как самостоятельного органа. Наконец, нелепые решения Верховного суда стимулируют обсуждение того, нужны ли нам пожизненные полномочия его членов[5]. Чаще всего все перечисленные институты и установления представляются неизменными чертами нашего политического ландшафта, но книга Левинсона выводит вопросы, касающиеся их разумности и целесообразности, на первый план.
Многие вещи, критикуемые в этой работе, являются продуктом придуманной Мэдисоном конституционной инженерии, в рамках которой «фракции», как описано в «Федералисте»[6], стравливаются друг с другом, а «настроениям» большинства не позволяют безоговорочно преобладать[7]. «Нашу недемократичную Конституцию» вполне можно переименовать в «Нашу немажоритарную Конституцию», поскольку в основе авторского замысла – критика сдержек, ограничивающих безраздельное господство большинства. (Впрочем, два явления, в бытовании которых мнение большинства не играет никакой роли – Билль о правах и американская судебная процедура, – от внимания автора почему-то ускользают.) Интересно, что американская публика, в отличие от профессора Левинсона, гораздо менее озабочена угрозами, которыми чревата защита меньшинств: ее в основном устраивает система, появившаяся на свет в 1787 году[8]. Даже во времена конституционных кризисов, подобных уотергейтскому скандалу, общественность склонна списывать возникшие затруднения на некачественных политиков, а не на дефектные институты[9].
Безусловно, некоторые из этих критикуемых Левинсоном институтов могут показаться слегка обветшалыми даже человеку с улицы. На фоне масштабных миграций населения из штата в штат в этой категории оказывается и федерализм; именно это обстоятельство, вероятно, стоит за нынешними попытками максимально сблизить голосование в коллегии выборщиков со всенародным волеизъявлением. Следует, впрочем, помнить о том, что многие устаревшие институты удачно вписываются в демократические системы, а немажоритарные по своей природе установления нередко помогают демократии нормально функционировать.
В этой связи федерализм заслуживает особого внимания. Федеративный режим, установившийся в США в 1787 году, не раз копировался в Европе и Латинской Америке. На обоих континентах федералистские принципы рассматривались в качестве демократического инструментария, способного объединить разнородные территории в рамках единого государства. Среди стран, которые обратились к федерализму с этой целью, были Швейцария, Германия, Аргентина, Венесуэла, Мексика и Бразилия. Все они активно использовали американский опыт[10].
Проблемы конституционного дизайна, обсуждение которых возрождается в США в том числе благодаря книге Левинсона, широко дискутируются и в других местах. С тех пор, как португальская революция 1974 года положила начало «третьей волне демократизации»[11], во всем мире создавались и переписывались десятки конституций. Некоторые из них вдохновлялись американским образцом и принимали на вооружение ограничение президентских сроков, наличие двухпалатных легислатур, равное представительство субъектов федерации в верхней палате; другие в своих конституционных экспериментах действовали более эклектично. Но, каким бы ни был избранный дизайн, за пределами Соединенных Штатов институциональная конфигурация в основном рассматривается не как неизменная особенность политического ландшафта, а как арена рациональной деятельности, целью которой выступает формирование институтов, способных демократическими методами справляться с проблемами конкретных обществ.
Во многих этнически разделенных странах Азии и Африки методы Мэдисона обладают бóльшим потенциалом, нежели предполагалось ранее. Задача, стоящая перед подобными странами, заключается в том, чтобы сконструировать немажоритарные институты как раз того типа, который критикуется в «Нашей недемократичной Конституции». Это нужно для того, чтобы предотвратить доминирование большинства (этнического) в политике и его преобладание над меньшинствами. Центральной проблемой таких обществ остается именно господство большинства, в США, напротив, весьма почитаемое. Учитывая описанные обстоятельства, легко понять, почему некоторые из установлений и учреждений, критикуемых профессором Левинсоном, в новых демократиях выглядят особенно привлекательными: например, президент, обладающий правом вето на проведение той или иной политики; верхняя палата с равным представительством регионов и даже избирательная система, сочетающая электоральное большинство с требованиями его равномерного географического распределения[12]. Не исключено, что привлекательность подобных установлений за рубежом повлечет за собой пересмотр их репутации как архаичных и устаревших в самих США.
Целью настоящей статьи является рассмотрение некоторых малоизученных граней федерализма. Обратившись к тематике сравнительного федерализма и этнического конфликта в расколотых обществах, можно показать, что федерализм способен гасить конфликты или регулировать их демократическим образом. Однако в зависимости от того, как выстроены федеральные институты, порой федерализм способен поддерживать и недемократические режимы. Следовательно, в самом начале необходимо подчеркнуть два пункта: польза, которую федерализм способен приносить расколотым обществам, выходит далеко за рамки тех его «плюсов», о которых размышляли политические деятели, собравшиеся в 1787 году в Филадельфии. Но для того, чтобы осознать его преимущества в полном объеме, необходимо глубже вникнуть в проблему федерального дизайна.
II. Две разновидности федеральной инновации
Когда более двух столетий назад Соединенные Штаты начинали осваивать федерализм, его предназначением было создание большой политии из ряда маленьких политических образований. Люди того времени, опираясь на опыт античных республик, полагали, что малая территория выступает важнейшим ингредиентом республиканского устройства. Как заявляется в «Федералисте», умножая число конкурирующих фракций и тем самым уравновешивая их, федерализм способен распространить республиканскую форму правления на более обширные пространства[13].
Противники федерализма с этим утверждением не соглашались. По их мнению, огромные полномочия, закрепляемые за федеральным правительством, не сочетались с республиканскими принципами и угрожали свободам граждан. Это выдвигало на передний край общественных дебатов, касающихся ратификации Конституции США, вопрос об индивидуальных правах и мотивировало принятие Билля о правах как механизма, сдерживающего и ограничивающего общенациональное правительство.
Расширение территориальной базы политии посредством федерализма оказалось привлекательной технологией. В XIX веке Швейцария и Германия использовали ту же методику, хотя другим странам, прежде всего Италии, удавалось создать большие государственные образования из разрозненных мелких компонентов, не обращаясь к разделению полномочий между регионами и центром. На сегодняшний день в мире насчитываются всего 24 федерации[14]. При этом в некоторых унитарных государствах практикуются асимметричные федералистские подходы: в качестве примера можно сослаться на автономию Гренландии в отношении Дании.
Почти все крупные государства, управляемые демократически, являются федерациями. Тем не менее 24 – не то число, которое способно впечатлить. Более того, «третья волна демократизации» породила лишь четыре новые федерации. Большинство молодых демократий не сочли федерализм привлекательным новшеством; возможно, они опасались того, что, создав внутри себя локально контролируемые политические единицы, они поощрят сепаратизм и сецессию.
Тот факт, что крупные демократические государства тяготеют к федеральной организации политического пространства, позволяет предположить, что послание, полученное из Филадельфии 1787 года – мысль о том, что федерализм обеспечивает демократии распространение вширь, – было услышано и принято на вооружение. Но в контексте современных межэтнических конфликтов эта идея уже не кажется столь значительной. Даже если федерализм когда-то и позволял объединять несколько стран, получавших независимость по отдельности, в крупные федеративные союзы, федеративная идея 1787 года явно нуждается в новом звучании. Однако, как свидетельствуют повторяющиеся провалы региональных интеграционных проектов – крах федераций Восточной Африки, британской Вест-Индии, Египта и Сирии, – наполнение старой мысли новым содержанием пока сталкивается с фатальными трудностями.
Существует, однако, иная форма федеративной инновации, очень востребованная в этнически разделенных обществах: федерализм деволюционного типа, в рамках которого субъекты федерации создаются для того, чтобы сгладить проблемы, порождаемые этническим разнообразием. Эта разновидность федерализма не имеет отношения к численности населения или размеру территории; напротив, государства, готовые использовать федерализм деволюции, как правило, весьма малы. Исторически лишь незначительное количество мелких или средних многонациональных государств, получавших независимость или переживавших демократизацию, рассматривали федеральный порядок в качестве подходящей для себя опции. Но своевременный выбор в пользу федерализма, сделанный даже миниатюрными государствами, такими, как Шри-Ланка, мог бы избавить их от болезненных проблем в будущем.
III. Важно не упустить время
Большинство стран, переживавших межэтнические конфликты, отвергли федерализм – несмотря на то, что он разнообразными путями способен поощрять национальное примирение. Чаще всего такие государства обращаются к федеративным решениям уже после того, как политический конфликт выливается в насилие, а на повестке дня оказывается дезинтеграция. В подобных ситуациях центральным властям приходится передавать составным частям самые широкие полномочия; это делается с тем, чтобы позволить этническим конкурентам жить максимально обособленно, поддерживая при этом существование единого государства. Так, бельгийский федерализм задумывался ради ослабления связей между Фландрией и Валлонией, хотя даже сейчас он остается крайне хрупкой конструкцией[15]. Согласно Дейтонским соглашениям 1995 года, в Боснии тоже было образовано очень слабое центральное правительство, а в новорожденной иракской федерации оно, похоже, является еще более немощным[16]. Федерация, в 2004 году предложенная Кипру в соответствии с «планом Аннана»[17] и отвергнутая греками-киприотами на референдуме, тоже предполагала учреждение бессильного и легко парализуемого правительства. Когда верх берут сепаратисты, целью федералистского проекта остается лишь размежевание сторон.
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что время – важнейший фактор. Когда речь идет о межэтнических конфликтах, «раньше» всегда означает «лучше». Из-за того, что цели федеративных проектов, которые выдвигаются в условиях уже разгоревшихся войн, довольно скромны и не предполагают ничего, кроме размежевания сторон, их изучение способно разочаровать исследователя. Есть, однако, и такие новые государства, где федеративные начала были внедрены сразу после обретения независимости, упреждая переход межнационального противостояния в острую фазу. Опыт таких федераций, в которых центральные правительства играют активную роль, позволяет заключить, что влияние федерализма на межэтническое противостояние может быть более разнообразным и позитивным, чем считалось ранее.
IV. Потенциал федерализма
Имеются по крайней мере восемь способов, посредством которых федеральные институции – и здесь я имею в виду прежде всего наличие на территории государства субтерриториальных политических образований, обладающих хотя бы несколькими властными полномочиями, которыми не располагает центральная администрация, – могут благотворно влиять на улаживание межэтнических конфликтов. Некоторые из этих эффектов обусловлены смягчением на одном уровне власти тех проблем, которые неразрешимы на иных уровнях. Другие объясняются реструктуризацией имеющихся в стране противоречий, интересов, отношений и альянсов.
Во-первых, властные уровни, нижестоящие по отношению к центральному правительству, будь то провинции, регионы или штаты, предоставляют группам, которые составляют меньшинство в стране в целом, но большинство на конкретной части ее территории, шанс реализовать собственное политическое влияние. Подобное было бы невозможно, если бы страна представляла собой политически не дифференцированное пространство. Например, в Малайзии китайцы, составляющие четверть населения и не имеющие большого веса в центре, тем не менее ощутимо преобладают в штате Пенанг[18]. Пост премьер-министра в этом штате всегда занимал китаец, и, несмотря на острые углы государственной национальной политики, населению кажется, что центральная администрация прислушивается к чаяниям китайцев в Пенанге[19]. Там, где этнические группы территориально обособлены, подобное функционирование федерализма не является редкостью; оно явно смягчает, хотя и не устраняет полностью, ощущение отстранения меньшинств от властных рычагов на общефедеральном уровне. Важно подчеркнуть, что подобные правомочия провинций, даже не будучи полностью удовлетворительными, могут оказаться достаточными для того, чтобы предотвратить попытки сецессии.
Во-вторых, существование субнациональных образований способно ограничивать межэтнический конфликт только их границами. В Малайзии, в частности, этническое насилие редко перекидывается с одного штата на другой. Из-за того, что в нигерийской «первой республике» были три больших территориальных субъекта (и один маленький), любое межнациональное противоречие угрожало выплеснуться на просторы всей страны; в конечном счете именно это и произошло, когда Биафра попыталась выйти из состава федерации[20]. В реконструированных «второй» и «третьей» республиках, где число штатов заметно увеличилось, многие этнические противоречия превратились в проблемы отдельно взятых штатов. Вопрос применения шариата, или исламского права, неизменно остро стоящий в стране, поровну поделенной между мусульманами и христианами, был отнесен к компетенции штатов, причем в нескольких северных субъектах предлагались различные пути его решения[21]. Разумеется, они не всегда обеспечивались мирными средствами, но зато по крайней мере в новых условиях беспорядки ограничивались границами того или иного штата. В Нигерии эта тема неизменно остается спорной, но теперь базовой площадкой для теоретической дискуссии стал федеральный уровень, где сосредоточена общенациональная власть, а практические провалы в политике, допускаемые одним субъектом, отнюдь не всегда затрагивают остальных.
В-третьих, федерализм может снижать градус недовольства, предусматривая асимметричные условия для тех регионов, которые отличаются особыми проблемами или отчетливо выраженной идентичностью. Хотя Индонезия формально не принадлежит к числу федераций, ее регионы недавно были затронуты масштабными деволюционными процессами. Благодаря этому центральное правительство позволило провинции Ачех, расположенной в северной части острова Суматра, внедрить у себя шариат, не допустив аналогичной привилегии для других территорий[22]. Канада признала особый статус Квебека, пусть даже и не без трудностей[23]. Асимметричный федерализм как таковой делает возможными уступки центра тем или иным периферийным субъектам федерации.
В-четвертых, в этнически гетерогенных государствах региональные правительства выполняют роль площадок, на которых представители различных групп могут общаться между собой, приходить ко взаимным договоренностям, узнавать о потребностях и нуждах иных групп, причем еще до того, как их озвучат на общенациональном уровне. Искусство компромисса имеет особую важность для разделенных обществ. Функцию политической социализации, которую федерализм выполняет в многонациональных государствах, трудно переоценить. Здесь, вероятно, кроется одна из причин того, почему федерацию чаще рекомендуют в случаях, когда группы территориально обособлены, а не когда они перемешаны на одних и тех же территориях. Впрочем, благотворный эффект можно получить как в той, так и в другой ситуации.
В-пятых, разделение страны на субнациональные образования подталкивает политических акторов к тому, чтобы рассматривать по крайней мере некоторые споры в перспективе конкуренции между субъектами федерации, а не этническими группами. Возьмем для примера гипотетическую страну, где есть регионы, богатые ресурсами, и регионы, обделенные ими. Добывающие территории более склонны отстаивать политическую линию, которая предполагает распределение ресурсных доходов в зависимости от их происхождения (иначе говоря, соответствующие сборы должны возвращаться в то место, где их получают), в то время как регионы, где естественные богатства отсутствуют, настаивают на распределении ресурсных доходов пропорционально численности населения отдельных территорий. Если границы богатых и бедных субъектов не совпадают с зонами расселения конкретных этнических групп, тогда спор об освоении получаемых доходов выходит за рамки межнациональных размежеваний, превращая в союзников представителей тех групп, которые иначе могли бы стать антагонистами. Согласно одной из старейших гипотез, сформулированных при изучении этнических конфликтов, параллельное расщепление интересов сбивает градус межнациональных противоречий. Центральная проблема жестко разделенных обществ состоит в том, что организовать подобное рукотворное расщепление очень и очень непросто. Тем не менее иногда федерализму удается то, что не под силу людям и организациям, непосредственно занимающимся урегулированием этнического конфликта.
В-шестых, федерализм способен использовать внутриэтнические размежевания таким способом, который вытесняет конфликт с общенационального уровня на субнациональный, или, говоря иначе, из межгрупповой плоскости во внутригрупповую. До того момента, пока Индия в 1950-е годы не привела границы своих штатов в соответствие с линиями лингвистических (этнических) размежеваний, в «большом» штате Мадрас постоянно возникали конфликты между жителями, говорящими на тамильском языке и на языке телугу[24]. После реорганизации телугу оказались в границах штата Андхра-Прадеш, а тамилы – штата Тамилнаду. В результате конфигурация конфликта радикально изменилась[25]. В Андхра-Прадеш, где тамилов не осталось, враждовать между собой начали три местные группы телугу, а также их мощные земледельческие касты[26].
Политически релевантные групповые идентичности весьма гибки и пластичны. Важнейшим стимулом, на который они реагируют, выступает изменение территориального контекста: при прочих равных, чем ýже этот территориальный контекст, тем слабее проявляют себя политически активные идентичности. Упрощая, можно сказать, что, чем больше в стране обособленных территориальных «квартир», тем многочисленнее субэтнические (а не межэтнические) конфликты. Соответственно, чем чаще вспыхивают подобные конфликты, тем труднее поделить территорию страны исходя из какого-то одного структурирующего критерия. Одна из функций федерализма состоит в том, чтобы намеренно создавать такую этническую и субэтническую неразбериху, которая снижала бы конфликтный потенциал в государстве в целом. Эту особенность можно считать следствием упомянутой выше его «карантинной» функции. Поэтому страны, подобные Танзании, где этнических групп много, но они расселены дисперсным образом, менее подвержены общенациональным конфликтам, нежели страны, похожие на Шри-Ланку, где несколько крупных групп сходятся в политическом противоборстве в центре страны[27].
В-седьмых, введение федерализма можно уподобить электоральной реформе de facto. Границы избирательных округов дробят электорат, а это может повлечь за собой как обострение, так и угасание межэтнических конфликтов. Самые яркие примеры того и другого предоставляет опыт Нигерии. Как уже отмечалось, в «первой республике» были три больших региона, причем один из них, Северный регион, вбирал в себя почти половину всего населения страны[28]. В целом на группу хауса-фулани приходились всего 30% нигерийского населения, но на севере ее доля была в два раза больше. Данное обстоятельство позволило ее представителям взять под контроль правительство Северного региона, обеспечив партии хауса-фулани «Северный народный конгресс» (СНК) доминирование в региональной легислатуре. Одновременно оппозиционная активность иных этнических групп, проживавших на Севере, была подавлена посредством патронажа или, напротив, сокращения государственной поддержки районов, проявлявших недовольство[29]. Используя свои мощные позиции в Северном регионе в качестве политического ресурса, партия СНК гарантировала себе большой массив мест в общенациональном парламенте, а потом, вступив в коалицию с партнером с Юга, овладела и страной в целом[30]. Иначе говоря, территориальная обширность Северного региона позволила его самой многочисленной этнической группе, составляя всего 30% населения Нигерии, установить тем не менее свой контроль над всей страной.
Во время войны с сепаратистами Биафры и в послевоенные годы территориальное устройство Нигерии было переформатировано: сначала число ее штатов увеличилось до 12, а потом до 19. В период «второй республики» (1979–1983) в северной части страны функционировали 10 штатов (из 19), но хауса-фулани могли контролировать только шесть из них: в остальных доминировали либо немусульманские партии, либо партии мусульман, не имеющих отношения к хауса-фулани, либо «диссидентская» партия хауса. Отличие заключалось в том, что с учреждением новых границ штатов возможности, которыми партия СНК пользовалась во всем Северном регионе, ограничивались лишь теми штатами, где жили самые стойкие приверженцы партий-наследниц СНК. Иначе говоря, появление новых штатов изменило конфигурацию политических арен, на которых могли доминировать этнические группы и их партии. После того, как федерация перетасовала состав штатов, хауса-фулани могли рассчитывать лишь на ту долю электорального влияния, которая была пропорциональной их численности. На большее, как прежде, они рассчитывать уже не могли[31]. С их доминированием в нигерийской политике, опиравшимся на непропорционально большой Северный регион, было покончено. Именно в этом смысле федеративные преобразования можно приравнять к электоральной реформе.
Наконец, в-восьмых, федерализм может стимулировать создание межэтнических альянсов и коалиций. Как только хауса-фулани лишились возможности управлять страной в одиночку, их политической партии пришлось искать союзников со стороны[32]. Если, таким образом, федерализм способствует складыванию все новых групп и подгрупп и ограничению власти одной из них уровнем, пропорциональным ее численности, то он не позволяет той или иной большой группе овладеть всем правительством посредством демократической процедуры. Но если это действительно так, а партии по-прежнему остаются этнически ориентированными, то у них появляются стимулы к учреждению межэтнических коалиций. Такие коалиции способны отстаивать интересы многих групп одновременно, и это снижает конфликтный потенциал, особенно если коалиции формируются накануне выборов.
V. Издержки федерализма
Теперь следует остановиться на том, почему многочисленные блага федерализма зачастую не реализуются. Прежде всего стоит сказать о его цене: федерализм отнюдь не дешев. Его принятие влечет за собой удвоение организационных структур, функций, персонала, инфраструктурных объектов, включая содержание многочисленных провинциальных столиц. Он предполагает споры о юрисдикции, причем иногда стороны спорят о доступе к явно коррупционным рычагам и схемам. Масштабная деволюция, проведенная недавно в Индонезии, создала множество центров власти, способных блокировать новые коммерческие проекты. Идущие с разных сторон законные и незаконные требования заплатить за бизнес-лицензии нередко загоняют инвесторов в тупик[33].
Имеются также издержки, относящиеся к этнической сфере. Если в федерации есть этнически гомогенные субъекты, тогда представители мигрантов, не рассматриваемые в качестве «коренных» жителей, могут оказаться жертвами дискриминации. Подобного рода дискриминация типична для многих федеральных систем, включая Нигерию, Индию и пережившую деволюцию Индонезию[34].
Все сказанное означает, что федерации должны предпринимать жесткие правовые меры, не позволяющие издержкам федерализма превысить выгоды от него. Федеральная система нуждается в посреднике, в роли которого выступает судебная власть. В тех государствах, где правовые системы недоразвиты, неэффективны, коррумпированы, федерализм также получается дефектным.
VI. Нереализуемые преимущества
Одной из типичных причин, не позволяющих реализовать преимуществ федерализма, выступает задержка с его внедрением. Государства, способные получить выгоды от перехода к федеративному устройству, зачастую осознают «плюсы» федерализма слишком поздно, когда внутренний конфликт уже вовсю разгорелся. По мере того, как напряженность нарастает, их правительства проявляют еще больше колебаний, опасаясь все более неизбежной сецессии. А затем, когда начинается настоящая гражданская война, наиболее вероятной опцией оказывается «разделяющая» федерация со слабым центром, похожая на упоминаемую выше федерацию Боснии и Герцеговины. В самом лучшем случае подобный сценарий ведет к тому, что государственное единство едва поддерживается, а восемь федералистских функций, которые были перечислены выше, вообще не реализуются.
Столь же опасны неуклюже и небрежно смонтированные федерации. Наиболее же устойчивыми оказываются те федеративные государства, которые соответствуют четырем признакам: 1) полномочия их субъектов равны; 2) размеры субъектов также равны; 3) количество субъектов не слишком велико; 4) в основе учреждаемых субъектов лежат ранее существовавшие административные границы.
Впрочем, асимметричные федерации тоже иногда могут стабильно функционировать, в особенности если субъект, пользующийся особыми правами, расположен далеко от центра или невелик – как, например, Гренландия и Фарерские острова относительно Копенгагена. И, напротив, чем крупнее субъект, наделяемый особыми полномочиями, и чем ближе к центру он находится, тем бóльшие перегрузки испытывает федерация. Переговоры по поводу места Квебека в составе Канады показывают, какие трудности могут возникать в подобных ситуациях. Асимметричные федерации порой неизбежны, но равенство прав и полномочий представляется все же более прочной основой для функционирования федеративного государства.
Осложнения, возникающие из «разнокалиберности» субъектов федерации, хорошо иллюстрирует опыт «первой республики» в Нигерии, где одна этническая группа из необычайно большого региона смогла мобилизовать электорат всей «своей» территории и попыталась взять под контроль страну. «Вторая» и «третья» республики вынуждены были перекроить административную карту, сделав повторение подобных ситуаций невозможным.
Увеличение численности субъектов федерации, состоявшееся в Нигерии, скорректировало конфликтный потенциал, присущий федеративному государству, в котором субъектов слишком мало. И напротив, как показывает опыт Пакистана, где жестко столкнулись восточная и западная части страны, выживание федерации с минимальным числом субъектов оказывается под большим вопросом. Биполярная Чехословакия распалась вскоре после краха коммунистического режима. Бельгия, разделенная между фламандцами и валлонами, выигрывает от наличия третьего региона – Брюсселя, который, будучи франкоговорящим, имеет значительную долю фламандского населения. Но в целом федерации, состоящие из трех или четырех субъектов, по-прежнему уязвимы в отношении распада. В подобных случаях очень важно, чтобы количество субъектов превышало число проживающих в стране «титульных» этнических групп.
Вместе с тем бесконечное увеличение численности составных частей, нередко продолжающееся и после завершения внутреннего конфликта, тоже может стать проблемой. Нигерия увеличила число своих штатов с трех до 36. На волне деволюции Индонезия столкнулась с многочисленными инициативами по разделению ранее существовавших регионов; этнические меньшинства, реагируя на дискриминацию на местах, настаивали на создании новых, «собственных», регионов. Идеальной ситуацией можно считать совпадение границ субъектов федерации с ранее существовавшими административными границами. В подобных случаях населяющие их национальные группы склонны рассматривать себя в качестве не только этнической, но и территориальной целостности, а требования пересмотра внутригосударственных границ звучат гораздо реже.
Последняя причина, затрудняющая применение федерализма для сглаживания внутригосударственных конфликтов, связана с региональными меньшинствами. Когда о федерализме вспоминают из-за опасности сецессии, в пределах регионов, предположительно склонных к отделению и потому призванных стать новыми субъектами федерации, нередко обнаруживаются региональные меньшинства, опасающиеся предлагаемых новшеств или даже противящиеся им. В Шри-Ланке, где тамилы настаивали на образовании субъекта федерации на базе Северной и Восточной провинций, Восточная провинция отличается разнообразием этнического состава. Здесь среди прочих живут сингалы и мусульмане, говорящие по-тамильски, но не ассоциирующие себя с тамилами. Тамильское восстание на острове сопровождалось этническими чистками, которые, разумеется, беспокоили иные национальные группы, населявшие Восточную провинцию. Но очертания нового субъекта федерации, из которого «вырезались» бы сингальские и мусульманские анклавы, едва ли устраивает тамильских повстанцев. В свою очередь перспектива остаться в составе «тамильского» субъекта категорически отвергается и сингалами, и мусульманами.
С учетом всех указанных факторов федерализм, вроде бы принятый тем или иным государством, часто оказывается недостаточным. Ограничители, встроенные во взаимоотношения групп между собой и их отношения к территории, препятствуют максимально эффективному использованию федерализма, а порой и вовсе блокируют федерализацию.
VII. Федерализм и проблема большинства
Дискуссия о федерализме может заметно обогатить обсуждение проблем мажоритарной политики, которое начал профессор Левинсон. Прежде всего федерализм выводит на свет некоторые детали, которые остаются в тени, когда мы обсуждаем правление большинства в однородных национальных государствах. Самой важной из них оказывается весьма произвольный характер территориальных границ, в пределах которых подсчитывается большинство. Как только государство превращается в федерацию и внутри его территории появляются внутренние границы, разделяющие электорат, становится понятно, насколько условны и шатки позиции любого большинства: ведь теоретически можно выстроить такую схему, в которой общенациональное большинство окажется меньшинством в большей части федеральных территорий. Сторонники мажоритарной демократии готовы усмотреть в этом дефект федерализма, якобы умаляющий превосходство большинства в масштабах всего государства, рассматриваемого в качестве единого целого. Но есть, однако, принципиальный вопрос, который в мажоритарной логике отодвигается на второй план: это вопрос о политическом сообществе. Национальные границы позволяют обособлять одно политическое сообщество от другого, но ведь то же самое делают и границы между субъектами федерации. Идеология, основанная на доминировании большинства, лишается оснований, если прежде не произведено определение общностей, входящих в политическое сообщество.
Более того, некоторые из перечисленных выше восьми функций федерализма явно работают против мажоритарного подхода. Например, для того, чтобы сделать лояльность государству крепче лояльности этнической группе, приходится внедрять равное представительство федеральных территорий, причем независимо от численности их населения, в верхней палате парламента. И если стандартом мажоритарной политики считать право общенационального большинства править без каких-либо ограничений, то подобное равное представительство никак ей не соответствует. Однако это, как мы убедились, никак не мешает указанному принципу работать на благо демократии.
Аналогичным образом асимметричный федерализм, разрешающий в одном субъекте федерации практики, недопустимые в других или в государстве в целом, представляет собой уступку представителям местного большинства, которые составляют лишь меньшинство в общегосударственном масштабе. Укладывается ли это в мажоритарную логику? В случае с индонезийской провинцией Ачех предоставленные ей асимметричные полномочия допускают применение здесь норм мусульманского права, которые способны ущемлять права иных религиозных или секулярных групп. Между тем в Индонезии в целом господство шариата не допускается. Когда на карте стоят мир и безопасность страны, неудобные компромиссы оказываются порой необходимыми.
Если из сказанного сделать вывод о том, что мажоритарный вариант демократии далеко не всегда представляет собой финальную цель, то у нас появится возможность взглянуть на аргументы профессора Левинсона в новом свете. Ценности, которые продвигаются неудобными для большинства положениями Конституции США и которые раскрываются в книге «Наша недемократичная Конституция», полезно гласно и всесторонне сопоставить с ценностями мажоритарного правления. Причем проблема не может быть решена исключительно заявлениями о том, что все противоречащие мажоритарному духу положения нужно просто вычистить из конституционного текста. Если говорить о федерализме, то я попытался продемонстрировать, что его важнейшие общественные функции нередко реализуются за счет определенного ограничения недифференцированного правления большинства. Это обстоятельство, смешивая и опровергая аргументы в пользу безгранично мажоритарной демократии, еще более укрепляет меня в следующем убеждении: в расколотых обществах некоторое ограничение господства большинства выступает необходимым условием для того, чтобы демократия вообще могла работать.
Перевод с английского Андрея Захарова
[1] Перевод осуществлен по изданию: Horowitz D.L. The Many Uses of Federalism // Drake Law Review. 2007. Vol. 55. P. 953–966.
[2] Levinson S. Our Undemocratic Constitution: Where the Constitution Goes Wrong (And How We the People Can Correct It). New York: Oxford University Press, 2006.
[3] Sundquist J. Constitutional Reform and Effective Government. Washington, D.C.: Brookings Institution, 1992. P. 199–200.
[4] См.: Reynolds v. Sims, 377 U.S. 533. 1964.
[5] Cramton R., Carrington P. (Eds.). Reforming the Court: Term Limits for Supreme Court Justices. Durham: Carolina Academic Press, 2006.
[6] Федералист. Письма 10 и 51.
[7] Там же. Письмо 62.
[8] Kohn H. American Nationalism: An Interpretative Essay. New York: Macmillan, 1957.
[9] Horowitz D. Is the Presidency Failing? // The Public Interest. 1987. № 88. P. 3–28.
[10] Idem. The Federalist Abroad in the World // Shapiro I. (Ed.). The Federalist Papers. New Haven: Yale University Press, 2009. P. 502–532.
[11] См.: Huntington S. The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century. Norman: University of Oklahoma Press, 1991.
[12] В Нигерии, например, победитель президентской гонки, помимо большинства в общенациональном масштабе, должен заручиться поддержкой 25% избирателей не менее, чем в двух третях от общего числа штатов. Эта норма призвана гарантировать победителю поддержку различных этнических групп, проживающих на всей территории страны. См.: Suberu R.T. Federalism and Ethnic Conflict in Nigeria. Washington, D.C.: United States Institute of Peace, 2001. P. 112–114.
[13] Федералист. Письма 10 и 14.
[14] См. данные Форума Федераций: www.forumfed.org/en/federalism/by_country/index/php.
[15] Fitzmaurice J. The Politics of Belgium: A Unique Federalism. Boulder: Westview Press, 1996.
[16] Jokay C. Local Government in Bosnia and Herzegovina // Kandeva E. (Ed.). Stabilization of Local Governments. Budapest: Open Society Institute, 2001. P. 89, 96.
[17] U.N. Department of Political Affairs. The Comprehensive Settlement of the Cyprus Problem. 2004. March 31 (www.un.org/Depts/dpa/annanplan/annanplan.pdf).
[18] Hock H.C. Some Observations on Coalition Politics in Penang // Modern Asian Studies. 1985. Vol. 19. № 1. P. 125.
[19] Ibid. P. 140–141.
[20] Horowitz D. Ethnic Groups in Conflict [2nd edition]. Oakland: University of California Press, 2000.
[21] Suberu R.T. Op. cit. P. 133–138.
[22] Hainsworth G. Rule of Law, Anti-Corruption, Anti-Terrorism and Militant Islam: Coping with Threats to Democratic Pluralism and National Unity in Indonesia // Asia Pacific Viewpoint. 2007. Vol. 48. № 1. P. 128, 139.
[23] Simeon R., Turgeon L. Federalism, Nationalism and Regional Conflict in Canada // Revista d’Estudis Autonòmics i Federals. 2006. № 3. P. 11–41.
[24] Horowitz D. Ethnic Groups in Conflict. P. 66.
[25] Ibid.
[26] Ibid. P. 613–614, 672–676.
[27] Ibid. P. 37–38.
[28] Suberu R.T. Op. cit. P. 14.
[29] Horowitz D. Ethnic Groups in Conflict. P. 603; Suberu R.T. Op. cit. P. 27–30.
[30] Suberu R.T. Op. cit. P. 28–29.
[31] См.: Horowitz D. Ethnic Groups in Conflict. P. 604, 606–613.
[32] Ibid. P. 612.
[33] Kingsbury D. The Politics of Indonesia. Oxford; New York: Oxford University Press, 2002. P. 63–80.
[34] Weiner M. Sons of Soil: Migration and Ethnic Conflict in India. Princeton: Princeton University Press, 1978. P. 8–9, 75.