Перевод с английского Андрея Захарова
Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 5, 2016
[стр. 246 — 260 бумажной версии номера]
Мигель Бельтран де Фелипе (р. 1964) – профессор права Университета Кастилия – Ла-Манча, сотрудник Конституционного суда Испании (1998–2002), автор шести книг по конституционному и административному праву Испании, конституционному праву США, правовой системе Европейского союза.
Каталонские парадоксы
Как я уже отмечал в своей предыдущей статье[1], ситуация, сложившаяся в настоящее время в Каталонии, парадоксальна. Одним из парадоксов можно считать то, что сопоставимый зарубежный опыт, на который часто ссылаются местные сепаратисты, для Каталонии не годится. Как убедительно доказал Энрике Эпадалер Фоссас, случаи Шотландии, Квебека и Каталонии решительно отличаются друг от друга с исторической, социальной и конституционной точек зрения[2]. Последнее обстоятельство особенно важно, поскольку в Великобритании нет писаной конституции, и в силу этого бывший премьер-министр Дэвид Кэмерон не ощущал на себе почти никаких правовых ограничений, договариваясь с шотландскими властями о проведении референдума, который состоялся в сентябре 2014 года. На испанскую ситуацию это ничуть не похоже. Что же касается Канады, то в этой стране никто не оспаривал полномочия правительства Квебека в плане проведения референдумов 1980-го и 1995 годов, а позднее специальный закон и вовсе четко установил процедуру возможной сецессии. И это тоже весьма далеко от испанского опыта. Главное отличие состоит в том, что в Испании отсутствует сам конституционный или политический процесс, в русле которого могли бы реализоваться «право решать», «референдум» и «сецессия». Фундаментальным фактом для нас остается то, что происходящее в Каталонии противоречит закону и Конституции страны.
Другим парадоксом можно считать то, что Каталония после принятия Устава 2006 года обладает по меньшей мере таким же объемом самоуправления или политической автономии, каким располагают любые другие регионы в федерациях Европы и мира (исключение составляют только судебные полномочия). Следовательно, не может не вызывать удивления тот факт, что довольно высокая доля каталонцев считает положение дел с самоуправлением или идентичностью их родины неудовлетворительным. Опросы 2014 года показывают, что почти 40% каталонцев недовольны политическим статусом Каталонии и состоянием ее «отношений с Испанией». Более того, 55% из них желают проведения референдума – «настоящего референдума», – а 43% намереваются голосовать за полное обособление от Испании[3]. При этом после смерти Франко большинство этих людей вообще не могли себе представить, что Каталония когда-нибудь станет до такой степени автономной и самоуправляемой территорией.
В 2015 году одна из основных общенациональных партий – Социалистическая – запустила конституционную реформу, призванную трансформировать Испанию в федеративное государство, эксплицитно трактующее страну как «нацию наций» и, следовательно, признающее Каталонию в качестве «нации». Подобное развитие событий не расширит полномочий Каталонии – за исключением того маловероятного сценария, что столица поделится с ней фискальным суверенитетом. Федеративный компромисс подобного рода[4] лишь предоставит Каталонии то, что у нее и так уже есть, и не сумеет разрешить проблему сецессии, поскольку он не допускает одностороннего провозглашения независимости. Иначе говоря, его символический смысл (признание Каталонии в качестве «нации») лишь на время утихомирит сепаратистские сантименты и, возможно, побудит наименее радикальную часть сепаратистов остаться в составе федеральной Испании. В таком варианте видят третий путь, менее экстремальный и более реалистичный, чем два других, а именно сецессия и сохранение status quo. Опросы показывают, что с ним может согласиться умеренное крыло сепаратистского блока и остальная Испания. Между тем доля каталонцев (и испанцев), поддерживающих федералистскую реформу Конституции, быстро увеличивается.
Еще одно противоречие, обнаруживающееся, например, в шотландском процессе, касается той роли, которую в ожидаемой сецессии должен сыграть Европейский союз[5]. Девиз, под которым проходила одна из самых массовых демонстраций 2012 года – «Каталония, новое европейское государство», – ясно давал понять, что, по мнению каталонских лидеров, отделение от Испании автоматически приведет к тому, что Каталония окажется в составе ЕС. Лидеры сепаратистов и поддерживающие их ученые называют это «внутренним расширением», указывая на то, что отделившаяся часть государства-члена ЕС не должна рассматриваться в качестве иностранного государства, добивающегося вступления, – напротив, в ней надо видеть результат модификации внутренних границ, не требующий процедуры принятия, предусмотренной статьей 49 Европейского договора. Согласно этой точке зрения, после гипотетической сецессии Каталонии во «внешнем расширении» не будет необходимости, поскольку Каталония не является третьей стороной: она автоматически останется в союзном пространстве. Более того, в некоторых официальных каталонских документах говорится о том, что если Испания не разрешит провести референдум по независимости, то она тем самым нарушит принципы европейских соглашений, а это позволит начать против нее разбирательство в Европейской комиссии, Европейском суде или даже в Европейском суде по правам человека[6].
Ни один из этих двух аргументов не выдерживает критики. Если Каталония станет независимым государством, то, согласно международному праву и нормам ЕС, она не сможет остаться членом Европейского союза. Как не раз указывал Альфредо Галан, добившись независимости от Испании, она автоматически покинет ЕС, а для того, чтобы вернуться туда, нужно будет запустить стандартную процедуру приема, которая среди прочего потребует согласия на расширение со стороны всех государств-членов, включая и Испанию[7]. Нормы международного и европейского права в данном отношении вполне однозначны, и руководители ЕС неоднократно отмечали это. Что касается гипотезы, согласно которой Испания, отказавшись санкционировать референдум, нарушит правовые установления ЕС, то ее весной 2015 года прокомментировал представитель президента Юнкера: по его словам, каталонский вопрос представляет собой внутреннюю конституционную проблему, по которой Европейская комиссия не может высказываться. Европейский договор обязывает органы ЕС уважать внутренние и региональные компетенции государств-членов. Подчеркивая важность «различных проявлений демократии», европейские чиновники не конкретизируют эту формулу. В целом же никакой явной поддержки каталонской сецессии ЕС не выказывал; напротив, после провала шотландского референдума в сентябре 2014 года СМИ сообщали, что в Брюсселе испытали явное облегчение и что отделение Каталонии там тоже не приветствуют. А накануне региональных выборов в Каталонии, состоявшихся в сентябре 2015-го, Европейская комиссия под давлением Испании снова заявила о том, что независимая Каталония окажется вне рамок ЕС[8].
Множество трудных вопросов
В свете сказанного логично задаться вопросом: что же заставило некоторые каталонские партии перейти от лозунгов расширенного самоуправления к пламенной борьбе за независимость? Иначе говоря, почему «каталонство» обернулось отстаиванием сецессии? Можно упомянуть ряд причин, обусловивших такой итог:
1. Проводимая государством политика «кофе для всех» (café para todos), предполагающая наделение всех «автономных сообществ» примерно одинаковым объемом полномочий и, следовательно, стирание конституционной и символической асимметрии, призванной обособить Каталонию от остальных испанских территорий. Психология коллективного восприятия играет здесь огромную роль. Так называемый «факт особости» традиционно рассматривался в Каталонии как важный элемент конституционных взаимоотношений с Испанией: вопрос не в том, каким объемом самоуправления должна располагать Каталония, а в том, что этот объем должен быть больше, чем у прочих автономных сообществ, лишенных «национальной» самобытности.
2. Общественная фрустрация, вызванная отклонением нового каталонского Устава сначала национальным парламентом в 2006 году, а потом и Конституционным судом в 2010-м.
3. Нарастающее и разделяемое всеми каталонскими правительствами, находившимися у власти с 1980 года, ощущение, что с Каталонией обходятся несправедливо в финансовом отношении. В резолюциях каталонского парламента, принятых в 2012-м и 2013 годах, а также в других официальных документах прямо говорится о «фискальном грабеже» со стороны центральных властей. Этот дискурс аналогичен тому, который в Италии использует «Лига Севера» («Lega Nord»): «Рим нас обирает». С началом в 2008 году экономического кризиса подобные речи звучат все чаще, хотя с экономической точки зрения далеко не очевидно, является ли фискальный баланс между Каталонией и остальной Испанией таким несправедливым, каким рисует его сепаратистский блок, – данные на этот счет сильно разнятся[9].
4. Экономический кризис, начавшийся в 2008 году, главными виновниками которого считают Испанию и характерную для нее коррупцию. Это делается, несмотря на то, что коррупционные и взяточнические скандалы не обошли стороной каталонские партии и каталонское общество: в 2015 году основатель партии «Конвергенция и союз» («Convergencia i Unió») и президент Каталонии с 1980-го по 2003 год Жорди Пужоль был обвинен в получении взятки, а каталонский парламент образовал для расследования этого обвинения специальную комиссию. Создается впечатление, что все большее число каталонцев переносит на Испанию гнев и возмущение, порождаемые кризисом и местными коррупционными скандалами. По словам Энди Робинсона, «каталонцы, подобно многим другим европейцам, чувствуют себя обманутыми реакцией правительства на нынешнюю “великую рецессию”»[10].
5. Поколенческие причины, усматриваемые социологами в подъеме сепаратизма, указывают на то, что среди сторонников сецессии преобладают люди моложе 40 лет, которые не жили при диктатуре Франко: они помнят только демократическую систему, а некоторые вообще родились гражданами ЕС. Вместо того, чтобы испытывать удовлетворение от нынешнего конституционного статуса их региона или опасаться эксцессов сепаратистского движения, значительная часть этой возрастной группы рассматривает самоуправление как что-то абсолютно естественное, считая при этом испанскую общенациональную демократическую систему глубоко порочной. Фактически они не уважают Конституцию, поскольку пренебрегают ее ролью в политическом примирении и преодолении франкистского наследия.
6. Растущее политическое влияние партии «Республиканская левая» («Esquerra Republicana»), решительно выступающей за независимость и против монархии. Ее поддержка требовалась для того, чтобы обеспечить большинство в национальном парламенте в 2004–2008 годах и в каталонском парламенте с 2003 года. Более того, после выборов 2012-го Артур Мас нуждался в помощи этой партии для того, чтобы удержаться у власти; и у него не было иного выхода, кроме как продвигать ее политическую повестку. Трудно сказать, была бы правящая в Каталонии партия «Конвергенция и союз» столь жесткой в плане сепаратизма, если бы парламентская поддержка левых была бы ей не нужна.
7. Желание основных националистических партий использовать идею сецессии для того, чтобы сохранить свой политический курс и обеспечить собственное политическое выживание вопреки достижениям децентрализации в последние десятилетия и принятию нового Устава в 2006 году.
Каталонские националистические партии и часть каталонского общества разделяют непоколебимые националистические убеждения. В конституционный период и приблизительно до 2007 года самоуправление, предоставленное демократическим режимом, на время смягчило рвение сторонников сецессии, которые, впрочем, оставались тогда в меньшинстве. Как указывает Сантос Хулия, в то время умеренный национализм каталонства еще не превратился в сепаратистское движение или по крайней мере не генерировал дискурс сецессии[11]. Однако между 2007-м и 2012 годами в силу вышеупомянутых причин умеренный национализм вступил в фазу радикализации, выдвинув лозунг независимости. Льюис Бассетс, проницательный каталонский журналист и заместитель редактора главной испанской газеты «El País», говорит о том, что такой поворот оказался неожиданным[12]. По словам Фоссаса, Артур Мас поддался «мятежному соблазну»[13]. Но, как мне кажется, описанные обстоятельства лишь расшевелили дремлющий национализм, невосприимчивый к конституционализму, демократии и самоуправлению. Размышляя над вопросом о том, почему 45% шотландцев и 50% каталонцев готовы покинуть свои государства, Робинсон полагает, что «суверенитет привлекает избирателей, уставших от долгой дискриминации со стороны центральных властей»[14]. Действительно, с XIX столетия в недрах национализма всегда можно было обнаружить этот не очень рациональный корень. Испанский демократический режим и предпринятая им масштабная децентрализация не смогли ниспровергнуть исторические мифы, символы и лозунги. Причем эта оборотная сторона националистических мифов в Испании последних лет обнаруживается в первую очередь у каталонского правительства, отождествившего себя с «каталонским народом» и сформулировавшего демагогический дискурс «друзей и врагов». Впрочем, сказанное верно и в отношении другой стороны – правой Народной партии, ныне руководящей Испанией.
Резонно также задуматься и о том, почему каталонские политики-сепаратисты пытаются добиться независимости своего региона таким способом, который никак не может увенчаться успехом – ни в конституционном, ни в политическом отношении. С точки зрения действующего испанского законодательства, сецессия незаконна. Что касается правовой системы ЕС, то гипотетическое отделение, если оно вообще будет официально признано Европейской комиссией, Европейским советом и Европейским парламентом, вытолкнет Каталонию как из ЕС, так и из еврозоны. В данном отношении раскрывается отличие шотландского и квебекского процессов от процесса каталонского: в последнем случае предельно ясно, что никакого соглашения с национальными властями не будет, а в конце видится только тупик. Возникает резонный вопрос: догадываются ли об этом Артур Мас и вступивший в должность в январе 2016 года его преемник Карлес Пуджмонт, и если да, то не пытаются ли они блефовать, ориентируясь не столько на независимость – которая абсолютно недостижима, – сколько на принуждение Мадрида к уступкам в плане, например, нового фискального режима. В любом случае, как указывает Фоссас, сделанное ими после выборов 2015 года обещание добиться независимости через 18 месяцев нереалистично и абсурдно[15].
Еще один вопрос, заслуживающий обсуждения, состоит в том, можно ли избежать политического конфликта и нормализовать ситуацию. Это, надо признать, в высшей степени сложно: как только психологические и политические механизмы радикального национализма (то есть сепаратизма) начинают работать, восстановление коллективного консенсуса превращается в невероятно сложную задачу – как на каталонском, так и на испанском уровне. Эта тема рассматривается ниже.
Поможет ли закон разрешить кризис?
Обратимся теперь к вопросу о том, какую роль в нынешнем кризисе могут сыграть право и политика. С правовой или конституционной точки зрения ситуация представляется вполне ясной. Испанская Конституция не предусматривает того, чтобы какой-то регион объявил себя независимым от Испании. Аналогичным образом этот вопрос решается во многих федеративных и унитарных государствах. Старое право на самоопределение, предусмотренное в документах ООН, неприложимо к Каталонии, поскольку с его помощью в 1950–1960-е годы международное сообщество намеревалось ускорить деколонизацию. Кроме того, на сегодняшний момент не ясно, сумеют ли испанское и каталонское правительства договориться между собой о проведении референдума по поводу независимости, как это сделал Кэмерон в отношении Шотландии.
Как уже не раз отмечалось, этот вопрос – единственная площадка, где можно вести правовые споры. Решением, принятым в 2014 году, Конституционный суд оставил дверь полуоткрытой, согласившись с «правом решать», чего бы оно ни означало. Следует подчеркнуть, что для сепаратистского блока «право решать» и «право отделиться» всегда были синонимами, хотя это глубоко неверно. Как бы то ни было, подавляющее большинство правоведов и политиков убеждены в том, что Конституция вообще не предусматривает никакого «права решать» и поэтому референдум об отделении, проводимый исключительно Каталонией, конституционно невозможен. Тем не менее некоторые специалисты – в частности, Жозеп Вилахосана и Виктор Ферререс[16], ссылаясь на Франсиско Рубио Льоренте[17], указывают на существование политико-правовой «серой зоны», в пределах которой национальное правительство смогло бы организовать в Каталонии референдум о ее независимости от Испании или по крайней мере об обновлении ее политического статуса.
Согласно конституционной теории, гипотетическая сецессия Каталонии потребует нового общенационального консенсуса, созидателем которого может выступать только испанский народ в целом. Будущая новая Конституция должна будет признать «право решать», а также, явно или неявно, право на сецессию, установив для нее процедурные пути. Как уже отмечалось, Конституционный суд своим решением 2014 года сохранил возможность для реализации «права решать», но только в том случае, если для этого будут сформированы правовые основы. В подобной роли может выступить обновленная Конституция. Причем в нашем случае, в отличие от случаев США, Германии или Австралии, такой вариант вполне возможен: в Испании нет запрета на изменение основных положений конституционного текста (eternity clause) и, следовательно, возможны любые конституционные поправки, даже если они делят Испанию на составные части или позволяют одной из частей покинуть целое. Но главная проблема состоит в том, что на горизонте текущей политики подобные начинания не просматриваются. Они не предусматриваются ни ведущими правоведами, которые, как Сантьяго Муньос Мачадо, убеждены в том, что конституционная реформа желательна и неминуема[18], ни проектом конституционной реформы, разработанным Социалистической партией в 2015 году, который по-прежнему представляет Испанию неделимым целым и допускает лишь незначительную межрегиональную асимметрию, и без того уже достигнутую[19].
По словам Джозефа Вейлера, «каталонский вопрос вообще не вопрос права»[20]. И это верно: лично для меня очевидно, что проблема сецессии имеет не столько правовую или конституционную, сколько политическую природу. Более того, законом политически манипулируют обе стороны. Это делает национальное правительство, заявляя, что нынешняя правовая система страны, не допускающая сецессию, является единственно возможной, и преследуя главу каталонского правительства; тем же занимаются и сепаратисты, поощряя предвзятую интерпретацию международного, европейского и национального права и настаивая на своей готовности запустить процесс отделения, ведущий в правовой тупик. В этом смысле, как отмечает Фоссас, обе стороны опошляют Конституцию, политически присваивая ее себе:
«Каталонское правительство действует так, будто бы в Конституцию можно загнать все что угодно, приговаривая при этом, что толкование конституционного текста – вопрос не правовой, а политический; национальное же правительство в ответ заявляет, что в нынешней ситуации нет иного выхода, кроме как принять его собственную жесткую трактовку Конституции, предполагающую ее неизменность»[21].
Но даже если отодвинуть эти злополучные обстоятельства на задний план, мне все равно кажется, что в понимании и возможном разрешении проблемы каталонской сецессии политика играет более заметную роль, чем право. За подтверждением можно обратиться к трем «противозаконным ущемлениям», на которые постоянно жалуется сепаратистский блок: к предпринятой национальным парламентом корректировке каталонского Устава, одобренного в 2005 году; нуллификации Конституционным судом некоторых статей этого документа в 2010-м и запрету на проведение референдума в 2014-м. Каждый из этих пунктов можно считать нормальным и предсказуемым следствием конституционного процесса, поскольку Конституция и испанское законодательство по всем этим позициям высказываются предельно четко. Поэтому в основе сепаратистских аргументов лежит не возражение по поводу того, как законодательство относится к Уставу и «праву решать»; сепаратисты политически не удовлетворены взаимоотношениями между Испанией и Каталонией, больше не чувствуя себя связанными конституционным пактом 1978 года и вытекающими из него правовыми нормами.
Как уже отмечалось, в каталонской ситуации закон не является ни проблемой, ни решением – хотя очевидно, что в конечном счете именно закону предстоит заложить фундамент новых взаимоотношений между Испанией и Каталонией. По мнению Галана, односторонняя сецессия недостижима[22]. Это действительно так, но не по правовым причинам, как считает этот автор, а по политическим основаниям: одностороннее и противозаконное отделение Каталонии не получит международного признания, по крайней мере в Европейском союзе. Кроме того, по мнению некоторых политиков и экономистов, не стоит забывать и об экономических соображениях: например, без получаемых из Испании денег независимая Каталония столкнется с огромными проблемами в выплате пенсий своим пенсионерам.
Тот факт, что речь идет о политической, а не о правовой проблеме, пагубно сказывается и на общенациональных партиях, противостоящих сецессии. Да, у национального правительства имелись все легальные основания, позволявшие в 2014 году запретить инициированный каталонскими властями референдум; но с политической точки зрения ситуация отнюдь не была столь же бесспорной, поскольку Каталония указывала, что иные демократические режимы – Канада или Великобритания – подобные референдумы допустили. Иначе говоря, аргументы в пользу сецессии имеют не правовую, а политическую природу – несмотря на то обстоятельство, что каталонское правительство пытается выдавать их за правовые, прекрасно понимая при этом, что в испанские конституционные рамки они не вмещаются. Тем не менее значения этого политического дискурса нельзя недооценивать; как отмечает Вилахосана, демократический пафос сепаратистов обладает большой притягательной силой, несмотря на тот факт, что референдум об отделении не законен, а «право решать» нынешней Конституцией не предусмотрено[23].
Обратимся к иному примеру. Совершенно очевидно, что Каталония, отделившаяся от Испании, не войдет в Европейский союз автоматически. Ей потребуется вступать в это объединение заново, запустив процедуру, предусмотренную статьей 49 Европейского договора, которая не только продолжительна, но и сложна: достаточно снова напомнить, что принятие потребует согласия всех членов ЕС, включая, естественно, и Испанию. Это правовой аспект. Что же касается политической стороны дела, то трудно представить себе, как испанские власти будут отказывать в членстве в ЕС территории, которая прежде рассматривалась в качестве неотчуждаемой части Испании. Например, им будет политически сложно разъяснить, почему в 2013 году за принятие Хорватии они проголосовали, а Каталонии в такой же поддержке отказывают. Да, с правовой точки зрения Испания способна блокировать вступление Каталонии в ЕС, но в политическом плане ее среднесрочные возможности наложить на такое вступление вето гораздо слабее. Разумеется, пока идут все эти дебаты, Каталония, временно остающаяся за пределами ЕС, будет оказывать давление и на европейские, и на международные структуры, добиваясь преодоления испанского вето. Возможно, ей даже предоставят статус кандидата на вступление, возвращающий Каталонии часть экономических и политических преимуществ ее прежнего положения. И во всем этом процессе закон будет играть самую минимальную роль.
Можно ли избежать крушения?
Проблемы, подобные той, с которой в последнее время столкнулась Испания, не имеют легких решений, причем ни в федеральных, ни в унитарных странах. Как отмечалось в моей предыдущей статье[24], конституции большинства федеративных государств, включая США, Мексику, Австралию, ФРГ, ЮАР, не позволяют провинциям или штатам отделяться. Действительно, рассматриваемая в правовой и конституционной плоскости ситуация предельно ясна: в рамках ныне действующего в Испании законодательства Каталония не может обособиться и стать независимым государством. Национальное же правительство сейчас готово обращаться в Конституционный суд по поводу любого не понравившегося ему решения, принимаемого каталонскими властями.
Сможет ли политический диалог, сопровождаемый гипотетической корректировкой Конституции, придать сецессии легальный правовой статус? На этот вопрос стоит ответить утвердительно – при условии, что прежде в Испании состоится конституционная реформа. Как ни странно, теоретически наша Конституция, похоже, допускает внесение поправок, делающих возможной сецессию той или иной части страны; но при этом сама попытка внести подобные поправки неминуемо столкнется с колоссальным количеством политических и правовых препятствий. Так можно ли избежать крушения? Я употребляю именно это слово, поскольку начиная с 2012 года многие говорят о «крушении поезда», отвечавшего за сообщение между национальным правительством с правительством Каталонии. Судя по ситуации, сложившейся на начало осени 2016 года, «крушение» кажется неотвратимым, хотя поражение сепаратистов в ходе «плебисцита» 2015-го остудило горячие головы – по крайней мере на какое-то время. Обеим сторонам нужно отступить назад, что само по себе выглядит не слишком вероятным из-за радикальных позиций, занимаемых ими в последние годы: многие граждане, несомненно, сочтут это поражением. Тем не менее сторонам придется признать свои ошибки, согласиться с политической состоятельностью оппонентов и отказаться от подхода «друг–враг».
Учитывая сложность всех этих задач, оптимистом здесь быть очень нелегко. С одной стороны, каталонское правительство, сформированное после региональных выборов сентября 2015 года, продолжает продвигать «процесс сецессии», поскольку само его политическое выживание теперь зависит и от того, как в региональном парламенте голосует окрепшая, сепаратистская, крайне левая, антикапиталистическая партия «Кандидаты за народное единство» («Candidatura d’Unitat Popular»). С другой стороны, в октябре 2015-го национальное правительство внесло коррективы в закон о Конституционном суде, позволяющие судебным властям преследовать любого испанского чиновника, не подчиняющегося судебным решениям или отказывающегося их исполнять, и едва ли не автоматически освобождать подобных лиц от занимаемых должностей. Это было предупреждение, адресованное каталонскому правительству: любой шаг, противоречащий Конституции и направленный на сецессию, будет пресекаться судом; если же судебные решения будут игнорироваться, то именно суд, а не правительство, будет запускать процедуру преследования и увольнения должностных лиц.
По мнению Мигеля Пресно, частичному, по крайней мере, снятию напряжения могло бы послужить признание того, что само наличие нынешних разногласий вполне легитимно[25]. Рассуждая в том же русле, и бывший премьер-министр Фелипе Гонсалес говорит о том, что «мы отчаянно нуждаемся в компромиссе, который позволил бы начать реформы, гарантирующие “дифференцирующие различия” и вместе с тем не покушающиеся ни на равенство всех испанских граждан, ни на коллективное право определять наше собственное будущее»[26]. В любом случае самоочевидным представляется то, что путь к взаимопониманию между испанскими конституционалистами (или испанскими националистами) и каталонскими сепаратистами должен начинаться с инициирования диалога между сторонами и с прекращения предвзятого использования Конституции и средств массовой информации. В 2013–2016 годах такой диалог так и не начался, поскольку ни национальное, ни каталонское правительства не шли на прямые контакты друг с другом.
Тем временем в Испании нарастают социально-политические неурядицы, самым непосредственным образом затрагивающие Каталонию. Показательно, что из четырех последних созывов каталонского парламента три так и не смогли доработать полный четырехлетний срок. Социальная ситуация в Каталонии начинает ухудшаться. Местное общество, которое всегда было гомогенным, имеет давнюю традицию приема иммигрантов из других регионов Испании, и поэтому долгое время оно оставалось не слишком восприимчивым к националистической повестке, продвигаемой партиями «Конвергенция и союз» и «Республиканская левая». Но по мере того, как идея сецессии завоевывала массы, в нем обозначились процессы размежевания и конфронтации. В результате доля каталонцев, выступающих за независимость и отделение от Испании, за последние десять лет удвоилась: на региональных выборах 27 сентября 2015 года сепаратистские партии получили 47,7% голосов. Сложившееся положение обязывает национальное правительство к какому-то политическому ответу, особенно если принять во внимание высокую вероятность скорого проведения в регионе некоего голосования (референдума или консультации) – скажем, в качестве составной части обсуждения грядущих конституционных поправок. Кроме того, против Мадрида работает время, так как низовая поддержка сепаратистов медленно, но неуклонно растет.
При этом необходимо признать, что найти решение сейчас чрезвычайно трудно, поскольку, как подчеркивалось выше, независимость не допускается Конституцией, а возможная конституционная реформа будет крайне запутанным и долгим процессом. Причем даже если такую реформу удастся начать, не факт, что каталонские националисты ее примут, особенно если речь будет идти не о сецессии, а всего лишь о признании особого статуса Каталонии в рамках многонациональной Испании. Тем не менее в настоящее время все чаще звучат экспертные мнения, согласно которым из тупика можно выйти единственным способом: согласившись с тем, что каталонцы – отдельная нация, а Испания – многонациональная федерация. Многие полагают, что таков наш единственный шанс уцелеть.
Заключительные ремарки
Возрождение сепаратизма в демократических странах представляет собой проблему, с которой в последние два или три десятилетия столкнулись многонациональные (или поликультурные) федерации. Затрагивая ее, исследователи федерализма ссылаются на опыт Канады, Великобритании, Бельгии, Индии, а теперь и Испании. При этом большинство из них полагают, что федералистская конституционная и политическая теория не приспособлена для того, чтобы разрешать проблемы национализма. В данном смысле национализм считается ахиллесовой пятой федерализма. Конституционные асимметрии или политические дифференциации, практикуемые, например, в ЕС, могут считаться возможными решениями, но они должны основываться на признании националистами хотя бы минимального коллективного пространства и на минимальном ощущении принадлежности к общей стране. А здесь в игру вступают психологические факторы, которые не всегда связаны с правовой или конституционной теорией.
Вместе с тем вполне законными выглядят сомнения, касающиеся оправдания национализма в переживающем глобализацию мире, особенно в Европейском союзе, глобализирующемся в максимальной степени. Более того, теоретически справедливо наблюдение, которое делает Вейлер: «Желание Каталонии вновь возродить ментальность начала ХХ века в среде, где наличие моноэтнических государств кажется невозможным, деморализует и вызывает разочарование»[27]. В мире, в котором суверенитет становится все более зыбким, многие просто отказываются понимать, почему шотландцы и каталонцы так стремятся к независимости. Истина, однако, заключается в том, что в последние тридцать лет в Европе наблюдается возрождение националистических сантиментов, которые вновь выдвигают на первый план идею национального государства, а также тему государственных границ, установленных Венским конгрессом в XIX веке, Версальским и Ялтинским договорами в XX веке. За исключением мирного «развода» Чехии и Словакии, а также ухода балтийских республик из СССР, в современной Европе по-прежнему пересматриваются старые границы и конструируются новые культурные идентичности: здесь уместно упомянуть страны бывшего Советского Союза во главе, разумеется, с Украиной, Шотландию, Северную Ирландию, Кипр, Корсику. Теперь этот список сложнейших конституционно-политических проблем пополнился и Каталонией.
В строго правовой перспективе независимость Каталонии представляет грандиозную проблему. Как было отмечено в решении Конституционного суда 2014 года, в некоторых случаях закон просто не способен урегулировать или разрешить конкретное политическое затруднение:
«Конституция не включает и не может включать в себя пути разрешения всех вопросов, которые возникают в процессе конституционного правления, причем сказанное особенно верно в отношении проблем, проистекающих из намерения части государства изменить свой правовой статус. Вопросы такого рода не могут разрешаться судебными властями, призванными обеспечивать исключительно соблюдение Конституции».
От себя добавлю, что сказанное вдвойне верно, когда речь заходит о национализме и культурной идентичности.
Перевод с английского Андрея Захарова
[1] См.: Бельтран де Фелипе М. Каталония и конституционный кризис в Испании // Неприкосновенный запас. 2015. № 5(103). С. 67–84 (www.nlobooks.ru/node/6613).
[2] Fossas Espadaler E. Secesión: del proceso eufemístico al constitucional // El País. 2014. November 25 (http://elpais.com/elpais/2014/11/24/opinion/ 1416842833_782695.html).
[3] См.: Page R. Debate on Possible Independence of Catalonia: Key Issues. House of Commons Briefing Papers. 2014. № SN06933 (http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/ Summary/SN06933); Robinson A. Will Catalonia Secede from Spain? // The Nation. 2014. October 21 (www.thenation.com/article/will-catalonia-secede-spain/).
[4] См.: Tornos Mas J. De Escocia a Cataluña. Referéndum y reforma constitucional. Madrid: Iustel, 2015.
[5] См.: Keating M. The Scottish Independence Referendum and after // Revista d’Estudis Autonomics i Federals. 2015. № 21. P. 73–98.
[6] См. англоязычный документ, подготовленный в сентябре 2014 года Каталонским консультативным советом по национальному транзиту: The National Transition of Catalonia (presidencia.gencat.cat/web/.content/ambits_actuacio/consells_assessors/ catn/informes_publicats/ llibre_blanc_angles.pdf).
[7] См.: Galán Galán A. Secesión de Estados y pertenencia a la Unión Europea: Cataluña en la encrucijada // Istituzioni del Federalismo. 2013. № 1. P. 95–135; Idem. Secesión y pertenencia a la Unión Europea: de Escocia a Cataluña. 2014 (http://idpbarcelona.net/docs/blog/ secesion.pdf).
[8] См.: Pérez C., Casqueiro J. Cataluña independiente estará automáticamente fuera de la UE // El País. 2015. September 17 (http://politica.elpais.com/politica/2015/09/17/actualidad/ 1442481238_663863.html).
[9] См.: The National Transition of Catalonia; Garicano L. El mito económico de la independencia // El País. 2015. September 8 (http://elpais.com/elpais/2015/09/07/opinion/ 1441617574_341810.html).
[10] Robinson A. Op. cit.
[11] Juliá S. Catalanismos: de la protección a la secesión // El País. 2015. August 29 (http://cultura.elpais.com/cultura /2015/08/27/babelia/ 1440676636_155219.html?rel=lom).
[12] Bassets L. Tres sorpresas catalanas // El País. 2015. September 1 (http://elpais.com/elpais /2015/08/29/opinion/ 1440870537_660655.html).
[13] Fossas Espadaler E. Op. cit.
[14] Robinson A. Op. cit.
[15] Fossas Espadaler E. Op. cit.
[16] См.: Vilajosana J.M. The Democratic Principle and Constitutional Justification of the Right to Decide // Revista d’Estudis Autonòmics i Federals. 2014. № 19. P. 178–210; Ferreres Comella V. The Spanish Constitutional Court Confronts Catalonia’s “Right to Decide” (Comment on the Judgment 42/2014) // European Constitutional Law Review. 2014. Vol. 10. № 3. P. 571–590.
[17] См.: Rubio Llorente F. Un referéndum para Cataluña // El País. 2012. October 8 (http://elpais.com/elpais/2012/10/03/opinion/ 1349256731_659435.html);
Idem. Un referéndum que nadie quiere // El País. 2013. February 11 (http://elpais.com/elpais/2013/02/01/opinion/ 1359716070_365196.html).
[18] См.: Muñoz Machado S. Cataluña y las demás Españas. Madrid: Crítica, 2014; Idem. Vieja y nueva Constitución. Madrid: Crítica, 2016.
[19] См.: Tornos Mas J. Op. cit.
[20] Weiler J. Editorial: Catalonian Independence and the European Union // European Journal of International Law. 2012. Vol. 23. № 4. P. 910.
[21] Fossas Espadaler E. Op. cit.
[22] См.: Galán Galán A. Secesión y pertenencia a la Unión Europea…
[23] См.: Vilajosana J.M. Op. cit.
[24] Бельтран де Фелипе М. Указ. соч.
[25] См.: Presno Linera M. Law and Disagreement: el “caso de Cataluña en España” // Diritto Pubblico. 2015. № 1. P. 63–84.
[26] González F. A los catalanes // El País. 2015. August 30 (http://elpais.com/elpais/2015/08/29/opinion/ 1440863481_811526.html).
[27] Weiler J. Op. cit. P. 910.