Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 4, 2016
Андрей Александрович Захаров (р. 1961) – редактор журнала «Неприкосновенный запас», автор книг «E Pluribus Unum. Очерки современного федерализма» (2003), «Унитарная федерация. Пять этюдов о российском федерализме» (2008), «“Спящий институт”. Федерализм в современной России и в мире» (2012).
В ночь на 1 апреля 1964 года подразделения бразильской армии, расквартированные в Минас-Жерайсе, одном из самых передовых штатов страны, объявили о своем неповиновении центральному правительству и двинулись к Рио-де-Жанейро. Войска, получившие приказ остановить мятежников, перешли на их сторону. В первый же день переворота сторонники путчистов захватили ключевые правительственные учреждения в крупнейших городах страны. Находящаяся у власти на протяжении трех лет администрация Жуана Гуларта, яркого популиста, опиравшегося на поддержку левых сил, была свергнута почти бескровно. Президент, убедившийся в полном отсутствии желающих защищать конституционный порядок, бежал в соседний Уругвай, и уже в первый день «национальной революции» лидеры Конгресса объявили его место вакантным. Подготовившие заговор военные немедленно привлекли к сотрудничеству команду экономистов-технократов, которая еще загодя подготовила программу экономического оздоровления Бразилии, находившейся в тяжелейшем кризисе. Армия предоставила им карт-бланш в сфере экономики и социальной политики, ограничив собственную роль политическим руководством. Разумеется, создание новой администрации не вписывалось в рамки Конституции, но путчисты с легкостью обошли эту проблему: 9 апреля 1964 года «высшее революционное командование» обнародовало так называемый Институциональный акт № 1, предоставлявший бразильским вооруженным силам всю полноту государственной власти[1]. Согласно этому акту, бразильская исполнительная власть в лице президента-военного получала среди прочего следующие исключительные права: а) вносить в Конгресс предложения о поправках в Конституцию; б) инициировать предложения о расходовании государственных средств, которых члены Конгресса не могли корректировать в сторону увеличения; в) на десятилетний период лишать любого бразильца политических прав, в том числе и прекращая полномочия депутатов всех уровней[2]. Документ упразднял положения Конституции 1946 года, запрещавшие военным занимать выборные должности, и уже 11 апреля парламент страны послушно избрал генерала Умберту ди Аленкар Кастелу Бранку новым президентом Бразилии. Так состоялось утверждение первой латиноамериканской диктатуры того типа, который Гильермо О’Доннелл в 1973 году назвал «бюрократически-авторитарным режимом»[3].
«Логика революции»
Одной из интересных особенностей, отличавших этот просуществовавший два десятилетия режим, было то, что армия почему-то не стала отказываться от федеративного устройства страны. Оказавшись у власти, новое правительство сразу ограничило действие гражданских прав и свобод, предусмотренных бразильской Конституцией 1946 года, но при этом оставило в неприкосновенности правовые основы самой федерации. Подготовленная военными новая Конституция, принятая в январе 1967 года, заметно расширив полномочия федерального центра, не покушалась на сам принцип федерализма. Это может показаться странным, поскольку главным своим врагом – помимо мирового коммунизма – бразильские генералы провозгласили региональные клики, которые, опираясь на возрожденные после диктатуры Жетулиу Варгаса (1930–1945) политические машины своих штатов, вновь, как и во времена Первой Республики, выступали рассадниками патронажа, клиентелизма, коррупции[4]. По мнению военных, все эти явления, не позволявшие эффективно использовать государственные ресурсы и блокировавшие экономический рост, подлежали полному устранению из политической жизни.
«Заставляя региональные элиты сдать ключевые позиции в политике, вооруженные силы рассчитывали воплотить в жизнь свои вековые идеалы: вместо мозаичного разнообразия политических систем отдельных штатов создать по-настоящему общенациональную политику, расправиться с региональными идентичностями и лояльностями и превратить Бразилию в “великую державу”»[5].
Короче говоря, речь шла о выстраивании жесткой «вертикали власти», ориентированной на экономическую модернизацию – при сохранении федеративных декораций[6].
Бразильская диктатура была нетипичной и в других отношениях. Избегая тотальной деполитизации общества и государства, путчисты не стали упразднять классические представительные институты. На протяжении двух десятилетий, за вычетом двух кратких периодов 1968–1969-го и 1977 годов, в стране исправно функционировали национальный Конгресс и региональные легислатуры, проводились регулируемые выборы депутатов разных уровней, а мэры городов – за исключением столиц штатов – напрямую избирались населением. В первые месяцы диктатуры избирались даже губернаторы бразильских штатов, причем военные в электоральных делах доверились поддержавшей переворот правой партии Национально-демократический союз (НДС – UDN, União Democratico Nationál), давно боровшейся с популизмом и изголодавшейся по власти[7]. (После переворота представители НДС получили несколько ключевых постов в правительстве и возглавили обе палаты Конгресса.) Однако после того, как ставленники вооруженных сил осенью 1965 года не смогли под знаменами этой партии избраться на губернаторские посты в двух ключевых штатах – Гуанабара и Минас-Жерайс, – а сама партия НДС заручилась устойчивым большинством лишь в трех легислатурах из одиннадцати переизбираемых (еще девять штатов попадали в другой электоральный цикл), генералы перемешали старую партийную палитру, попутно отменив и выборы глав регионов. Недовольство военной верхушки нескладными итогами первых «послереволюционных» выборов было настолько велико, что некоторые высокопоставленные офицеры начали едва ли не открыто обсуждать необходимость смещения Кастелу Бранку с поста президента и перехода к открытой диктатуре.
В итоге «революционная власть» столкнулось с серьезнейшим кризисом. Сторонники твердой линии предъявили президенту ультиматум: ему дали понять, что он останется главой государства лишь в том случае, если не допустит инаугурации двух губернаторов-победителей, представляющих оппозицию. Звучали также предложения о том, чтобы сразу отдать новых глав регионов под военный трибунал в связи с обвинением в государственной измене. Бранку, однако, настаивал на том, что легитимность «революции» будет подорвана, если армия грубо перечеркнет результаты народного волеизъявления. Итогом всех этих дискуссий стал компромисс, по условиям которого нежелательные губернаторы все же получали должности, но правительству предписывалось незамедлительно устранить саму возможность подобных электоральных сюрпризов в будущем. Разумеется, договоренности были облечены в соответствующую квазиправовую форму. Институциональным актом № 2 от 27 октября 1965 года[8] прекращалась деятельность всех прежних партийных структур и организаций. Кроме того, этот документ устанавливал, что все последующие президентские и губернаторские выборы будут не прямыми: миссия по избранию президента, вице-президента и губернаторов возлагалась на коллегии выборщиков, состоящие из депутатов соответствующих легислатур[9]. Отмена губернаторских выборов инициировала внедрение причудливой процедуры, в ходе которой кандидатов в губернаторы и вице-губернаторы сначала «выдвигало» столичное правительство, а потом «утверждало» законодательное собрание штата. Это было сделано Институциональным актом № 3, принятым 5 февраля 1966 года. На деле подбором номинаций на местах занималось региональное военное руководство в тесном взаимодействии с фракцией большинства в региональной легислатуре. (Как и в современной России, в региональных парламентах Бразилии эпохи диктатуры повсеместно доминировала одна и та же партия, и поэтому избрание губернаторов региональными депутатами всегда проходило гладко.) Тем же актом был предусмотрен отказ от прямых выборов мэров региональных столиц и переход к назначению их губернаторами штатов[10].
В ноябре 1965 года, покончив с традиционными партиями, режим приступил к созданию новой и удобной для себя двухпартийной системы, в которой одна партия, Национальный союз обновления (НСО – ARENA, Aliança Nacional Renovadora), получала прерогативы «вечно правящей», а другая, Бразильское демократическое движение (БДД – MDB, Movimento Democrático Brasileiro), становилась «вечно оппозиционной», хотя и, как предполагалось, лояльной. Всем сторонникам режима предлагалось сплотиться под знаменами первой из них, а противникам, независимо от политической окраски, рекомендовалось записаться во вторую. При этом военные заявляли, что не собираются отказываться от публичной политики; задача, по словам их представителей, заключалась в том, чтобы преобразовать ее в «более ответственное дело»[11]. Согласно новым правилам, для того, чтобы получить теперь статус партии, ее организаторам необходимо было заручиться поддержкой 120 федеральных депутатов и 20 сенаторов. В принципе, численность мест в Конгрессе (410 в нижней палате и 66 в верхней) позволяла создать три партии, но народные представители столь рьяно бросились записываться в «главную партию революции» (250 заявок на вступление в НСО поступило из палаты депутатов и 40 из сената), что для трех партий уже не хватало членов. Первые выборы федеральных и региональных депутатов, проведенные по новой системе в ноябре 1966 года, обернулись ожидаемым триумфом «партии власти», которая получила 68% мест в палате депутатов и 71% мест в сенате. Именно так обрела законченное оформление «электоральная логика революции 1964 года», которая выглядела так:
«Бразилии придется оставаться регулируемой демократией до тех пор, пока политическая система не будет полностью очищена от подрывных и/или коррумпированных элементов»[12].
Национальная безопасность и операция «Лисистрата»
В первые годы диктатуры эта логика почти никак не сказывалась на федеративном характере государства – за исключением, разумеется, упомянутого выше отказа от прямых выборов губернаторов. Военные просто не обращали на федералистские принципы никакого внимания, считая их малозначительными мнимостями, что позволило им сохраниться, пусть даже в виде «спящих норм», в авторитарной по духу Конституции 1967 года. (Они, правда, ущемили регионы в финансовом отношении: в 1965–1975 годах доля налогов, поступающих в бюджет федерации, увеличилась с 64% до 73%, а доля налогов, собираемых в штатах, соответственно упала. Муниципалитеты, кстати, вообще были оставлены без налоговой базы, что гарантировало их политическую лояльность[13].) И если, скажем, тридцатью годами ранее «отец нации» Жетулиу Варгас, не скрывая своей ненависти к федерализму как к зловредной болезни бразильской политики, символу разболтанности и фронды, тожественно сжег флаги штатов, а в Конституции 1937 года объявил Бразилию унитарным государством, то генералы-«революционеры» не выказывали ни малейших признаков подобной экстравагантности. Выстраивая «вертикаль власти», они полагали, что региональные элиты можно будет усмирить и без отказа от привычной для страны территориальной нарезки. Так оно и оказалось, поскольку переформатирования партийной системы и перехода к фактическому назначению губернаторского корпуса было достаточно, чтобы даже те регионы страны, которые прежде горячо спорили с центральной властью по малейшему поводу, тихо и дисциплинированно встроились в новый порядок.
Впрочем, без формального урезания региональных компетенций все же не обошлось. Полномочия бразильских провинций в некоторых ключевых сферах были пересмотрены вследствие довольно громкого «политико-эротического» скандала, разразившегося в конце 1968 года и по сути почти не касавшегося взаимоотношений центра и регионов. Летом того года депутат Марсиу Морейра Альвес выступил с парламентской трибуны с серией речей, обличавших полицейское насилие над студентами. Среди прочих мер противодействия диктатуре он публично призвал бразильянок включиться в общенациональную акцию «Лисистрата» – и, подобно героиням знаменитой греческой комедии, лишить сексуальных радостей мужчин в униформе до тех пор, пока правительство не откажется от репрессий против своих оппонентов. При военном режиме прения в Конгрессе по понятным причинам не вызывали большого общественного резонанса, но тут офицерский корпус впал в настоящее неистовство. Взбудоражившая офицеров речь была разослана по всем воинским частям страны, а командующие родов войск потребовали снятия с внезапно прославившегося парламентария депутатского иммунитета и военного суда над ним за оскорбление вооруженных сил. На кону оказалась репутация самого президента, маршала Артура да Коста-и-Силва, и поэтому, когда депутаты в декабре того же года отказали армии в ее требовании, причем колебания проявили даже члены верноподданнического Национального союза обновления[14], работа законодательного органа Институциональным актом № 5 была приостановлена «на неопределенный срок»[15].
В последующие полгода военные власти приняли целый пакет нормативных актов, направленных на ужесточение контроля над политической системой и гражданским обществом. «Очистив» Конгресс посредством изгнания из него 37 депутатов из отбившегося от рук НСО и еще 51 из «оппозиции», они приостановили работу ряда региональных легислатур, среди которых были парламенты штатов Сан-Паулу и Рио-де-Жанейро. Наиболее заметным образом федерация урезала права региональных властей в сфере безопасности: так, в начале 1969 года все военные и полицейские формирования штатов были переподчинены министру обороны. Как замечает в этой связи Томас Скидмор, «постепенная эрозия бразильского федерализма после 1964 года нигде не проявлялась более ярко, чем в борьбе с “подрывной деятельностью”»[16]. Тогда же специальным декретом была запрещена любая критика всех институциональных актов, а также решений и действий правительства и вооруженных сил. Наконец, исходя из принятой режимом доктрины национальной безопасности[17], предписывавшей противодействовать не только внешним, но и внутренним врагам, и желая избавить себя от дальнейших электоральных огорчений, режим Институциональным актом № 8 в феврале 1969 года отменил все ранее намеченные выборы, вплоть до муниципального уровня[18].
Принятый в сентябре 1969 года Закон о национальной безопасности позволял федеральным властям вмешиваться в любую общественную деятельность, включая работу региональных и муниципальных властей. Под натиском многочисленных «врагов», в ряду которых враги внутренние считались гораздо опаснее внешних, федеративная Бразилия превращалась в de facto унитарное государство. Поправки, внесенные в Конституцию 1967 года в октябре 1969-го, обеспечили дальнейшее укрепление «вертикали власти». Во-первых, стремясь сделать законодательную власть более подконтрольной, военная администрация сокращала численность депутатов: число депутатских вакансий в федеральном Конгрессе уменьшалось с 410 до 309, а во всех региональных легислатурах, вместе взятых, – с 1706 до 701. Во-вторых, желая впредь искоренить любую возможность парламентского неповиновения, федеральных и региональных законодателей обязали голосовать в соответствии с указаниями их партий в тех случаях, когда партийное начальство объявляло предстоящее голосование «первостепенно значимым для партии». Массовый отказ представителей «партии власти» следовать предписанной линии в наиболее деликатных ситуациях, подобных «казусу Лисистраты», оказывался впредь невозможным. В целом же «упрочение авторитарной системы гарантировало политическую “стабильность”, под которой сторонники жесткой линии понимали отсутствие любой реальной оппозиции или критики»[19].
В октябре 1970-го состоялось обновление губернаторского корпуса; согласно действовавшему с 1966 года порядку, оно производилось путем косвенного избрания губернаторов региональными легислатурами. Президентская администрация жестко контролировала процесс выдвижения кандидатов, а преобладание Национального союза обновления в большинстве законодательных собраний довершало дело. Подтвердив свое почти безраздельное доминирование в регионах, «вычистив» из рядов НСО колеблющихся и в очередной раз подкорректировав в пользу «партии власти» избирательное законодательство, режим с оптимизмом ждал возобновленных парламентских выборов 1970 года. Следует напомнить, что работа Конгресса за год до этого была лишь приостановлена и отказываться от электоральных инструментов полностью военные не собирались: им важно было «поддерживать функционирование политического рынка»[20]. Но если предвыборное рвение «правящей» партии, членов которой безальтернативно ожидали депутатские зарплаты и доступ к государственным ресурсам, было вполне объяснимо, то что заставляло участвовать в этом спектакле ее младшего партнера – официально санкционированную «оппозицию» в лице Бразильского демократического движения, не имевшего никаких шансов на успех и лишь способствовавшего легитимации диктатуры?
Декорации опрокинуты
Отвечая на этот вопрос, стоить снова вспомнить о том, что в правовом смысле военные оставили в неприкосновенности федеративную основу бразильской государственности. Несмотря на всю свою мнимость, этот квазифедерализм допускал определенную степень автономии локальных и региональных властных площадок. Распустив «старые» партии и учредив вместо их былого многоцветия двухпартийную систему, авторитарный режим не мог с той же легкостью упразднить самих «старых» политиков или отстаиваемые ими «старые» социально-экономические интересы. Действительно, генералы эффективно вытеснили прежние клики и кланы с федерального уровня, но на местах все эти силы по-прежнему могли с большей или меньшей степенью успеха реализовать свои интересы. Даже под властью вооруженных сил, по замечанию Фрэнсис Агопян, «региональные боссы по-прежнему выступали брокерами в ходе решения важнейших политических вопросов»[21]. К тому же бразильская политика всегда была регионально центрированной, а политические машины отдельных штатов и городов традиционно играли в ней огромную роль[22]. В итоге марионеточное БДД превратилось в центр притяжения для обломков старой партийной системы: в него влились представители едва ли не всех исторических партий, разгромленных режимом.
«Во многих штатах и городах сохранилось достаточно большое пространство для политического маневра, позволявшее оппозиционным политикам успешно сотрудничать друг с другом. Произвол и насилие обеспечили правительству внушительную компанию недругов. Несмотря на все различия, эти люди нуждались в общем “зонтике”, позволяющем отстаивать альтернативные взгляды. Таким образом, допустив существование легальной оппозиционной партии, власти своими действиями гарантировали ей и постоянный приток новых членов»[23].
Обратим на это особое внимание: сохраняя федерацию, пусть даже в формальном и «усыпленном» виде, авторитарный режим подвергает себя риску – по мере его ослабления, которое рано или поздно обязательно происходит, забытый федерализм преобразуется в мощный ингредиент демократизации. Именно это и произойдет в Бразилии, но – в будущем, к которому я обращусь позже. А пока нужно сказать о том, что ноябрьские парламентские выборы 1970 года обернулись оглушительной победой диктатуры. В обновленном сенате НСО получил 59 мест, а БДД лишь 7, а в палате депутатов это соотношение составило 220 к 90. Правда, количество недействительных бюллетеней, испорченных противниками de facto однопартийной системы, составило около 20%, но военные власти решили не обращать внимания на это обстоятельство. Кстати, на муниципальном уровне, где избирателей активно убеждали в том, что поступление федеральных и региональных денег может обеспечить только победа спаянного с режимом НСО, а с приходом оппозиционеров никаких финансовых вливаний не предвидится, триумф «партии власти» оказался еще сокрушительнее. Пресса сравнивала представителей легальной оппозиции с футболистами, играющими без мяча. Между тем, уверившись в своей неуязвимости, генералы в ноябре 1971 года предоставили правительству право принимать секретные декреты, которые, несмотря на свой тайный характер, наделялись силой закона. Почти одновременно, в начале 1972-го, по инициативе президента Эмилиу Гаррастазу Медиси председателем официального НСО был избран сенатор Фелинто Мюллер, который при диктатуре Варгаса (1937–1945) возглавлял полицию Рио-де-Жанейро и лично пытал задержанных – в частности, он был новатором в применении электрошока. Несомненно, оппозиционеры оценили намек. Диктатура вступила в фазу расцвета.
Бурный экономический рост, превышавший 10% в год, хлынувший в страну поток иностранных инвестиций, использование жестких репрессий при подавлении непарламентской оппозиции позволяли диктатуре чувствовать себя вполне уверенно, обходя все «острые углы» с помощью все новых и новых электоральных манипуляций. Предчувствуя то, что штаты могут в какой-то момент стать базой для консолидации недобитой оппозиции, весной 1972 года военные нанесли очередной удар по бразильскому федерализму, и без того уже находящемуся в состоянии комы. Согласно конституционным нормам, принятым «революционерами» в 1969 году, на 1974 год в Бразилии планировались прямые губернаторские выборы, и это не могло не беспокоить режим. Предвидя возможность поражения своих ставленников в некоторых ключевых штатах, диктатура посредством очередной ревизии Конституции отодвинула внедрение этой меры еще на четыре года, постановив, что в 1974-м губернаторские вакансии будут заполняться по прежней схеме – то есть фактически путем назначения. Лидеры оппозиционного БДД пытались протестовать против этих махинаций, но, как и ожидалось, не преуспели в этом. Вскоре военные закрепили свой успех: на муниципальных выборах, состоявшихся в ноябре 1972 года, «партия власти» в лице НСО завоевала 88% всех муниципалитетов. После этого электоральный климат, воцарившийся в стране, был признан идеальным. Как заявил тогда один из лидеров официозной партии, сенатор Петрониу Портелла, правительству удалось провести четкую разграничительную линию между «необходимой и полезной работой оппозиции» и «подрывными интригами иностранных агентов», и поэтому «все избирательные кампании в Бразилии теперь проходят без малейшего давления или запугивания, в атмосфере взаимного уважения участников»[24].
В ходе выборов 1974 года диктатура рассчитывала усмирить традиционные политические элиты, базирующиеся в регионах. С этой целью, опираясь на раздробленность политической системы, достижения «экономического чуда» и деморализацию оппонентов, военные, в лице нового президента Эрнесту Гейзеля и его сподвижников, решили сделать выборы более конкурентными. Им казалось, что оживление представительных институтов в том контексте, где никто не сомневался в победе НСО, укрепит легитимность режима. Такая самоуверенность, однако, оказалась необоснованной. Оживлению политических амбиций бразильских регионов способствовали несколько факторов, подкрепивших друг друга. Главнейшим из них было то, что сформированная вооруженными силами двухпартийная система, в которой одна партия неизменно побеждала, а другая всегда проигрывала, неизбежно превращала выборы в плебисцит по доверию властям. Но масштабные репрессии и в особенности пытки политических оппонентов, ставшие в Бразилии начала 1970-х обычным делом, а также нараставшее неравенство в распределении доходов, которое сопровождало экономический подъем страны, отчуждало от диктатуры наиболее активных избирателей – образованных горожан.
Всем этим в полной мере воспользовалось БДД. Парадоксальным образом успеху оппозиционеров помогло само правительство, которое на волне либерализации и декларируемого отказа от наиболее одиозных политических обыкновений вознамерилось сделать ноябрьские выборы представительных институтов максимально «чистыми». Более того, впервые за десять лет власти, ко всеобщему удивлению, выпустили критиков режима на телевизионные экраны. Итоги выборов 1974 года шокировали не только власть, но и саму оппозицию. В нижней палате Конгресса БДД почти удвоило свое представительство, получив 165 мест из 364. В верхней же палате влияние оппозиционной партии почти утроилось: вместо прежних 7 кресел она получила 20, в то время как режимная НСО сократила число своих мандатов с 59 до 46[25]. Еще более опасным для режима оказался разгром в ходе избрания региональных законодательных собраний. Если раньше под контролем оппозиции находилась лишь одна легислатура из двадцати двух, то теперь она получила большинство в шести законодательных собраниях штатов. Это в свою очередь было чревато существенным обновлением губернаторского корпуса, поскольку, как отмечалось выше, избрание губернаторов оставалось прерогативой региональных депутатов. Через четыре года страну ждали губернаторские выборы, и у оппозиционеров из БДД были все шансы завоевать наиболее развитые штаты: Сан-Паулу, Рио-де-Жанейро, Рио-Гранди-ду-Сул. Причем пойти самым простым путем и поправить Конституцию, в очередной раз перенося прямое избрание глав регионов, режим уже не мог: после 1974 года он утратил необходимое для этого квалифицированное большинство в Конгрессе.
Диктатуре не хочется уходить
Итак, декоративная оппозиция нарушила все регламенты и в одночасье превратилась в оппозицию реальную. Ее возмужанию способствовала реанимация политики в бразильских регионах. Но, хотя политический ландшафт сделался теперь менее управляемым, режим не собирался складывать оружие: после 1974 года он предложил несколько любопытных новаций, призванных смягчить урон от состоявшегося «оппозиционного прорыва». Вместо свертывания либерализации («декомпрессии»), к которому призывали военные-«ястребы», было решено расширить диапазон политической манипуляции. Реализуя эти меры, бразильская диктатура вела себя как вполне типичный авторитарный режим, не упразднивший федерацию и вынужденный считаться с ее особенностями.
По сути дела пространство маневра, которым располагали власти, было очень и очень ограниченным: предчувствуя грядущий триумф оппозиции, они могли либо запугать избирателей (так делалось накануне парламентских выборов 1970 года, когда администрация президента Медиси санкционировала массовые облавы и задержания тысяч «подрывных элементов» по всей стране), либо же попытаться опять отсрочить прямые выборы губернаторов[26]. Первый путь в свете начатой режимом «декомпрессии» был не актуален, и поэтому приходилось снова откладывать выборы – вопреки нормам Конституции. Но как это можно было сделать? Режим нашел довольное изящное решение. С одной стороны, обновлять Основной закон государства мог только Конгресс, но поддерживающая военных «правящая» партия НСО уже не имела там необходимых двух третей голосов. С другой стороны, согласно действовавшим на тот момент нормам, если представительный орган по каким-то причинам не работал, то президент, опираясь на пресловутый Институциональный акт № 5, мог санкционировать конституционные поправки самостоятельно. Учитывая такую диспозицию, Гейзель 1 апреля 1977 года закрыл бразильский Конгресс – ровно на две недели.
Этого времени вполне хватило для того, чтобы внести в Конституцию более полутора десятков поправок, подкрепленных несколькими президентскими декретами и названных «апрельским пакетом». В соответствии с ними президентский мандат расширялся с 5 до 6 лет, дальнейшее внесение поправок в Конституцию предписывалось производить не двумя третями депутатских голосов, а простым большинством и вводился пост назначаемого сенатора от каждого штата, которого рекомендовали военные. Одна из новаций была особенно творческой:
«Для того, чтобы сохранить контроль над обеими палатами парламента, режим начал выкраивать из старых штатов новые, обеспечивая политическое взросление тем территориям, где он рассчитывал на твердую поддержку. Именно так, например, из состава штата Мату-Гросу был выделен новый штат Мату-Гросу-ду-Сул»[27].
Соответственно, новые субъекты федерации пополняли Конгресс «правильными» людьми, меняя соотношение сил в нужную для правительства сторону. И, наконец, самое главное: президентом было установлено, что в 1978 году все губернаторы (а также треть федеральных сенаторов) в очередной раз будут избираться не напрямую населением конкретных территорий, а косвенно – причем не законодательными собраниями, а специальными электоральными коллегиями штатов.
Успех не заставил себя ждать. Реконструкция законодательства о выборах вернула обе палаты Конгресса под контроль «партии власти». Осенью 1978 года послушный депутатский корпус избрал нового президента страны, которым стал очередной генерал Жуан Баптиста ди Оливейра Фигейреду. При этом, подчеркивая свою приверженность курсу на либерализацию и делая реверанс оппозиции, режим отменил давно вызывавший негодование передовой части общества (и только что в очередной раз использованный) Институциональный акт № 5, отбирая тем самым у главы государства прерогативу впредь произвольно приостанавливать работу парламентских органов, лишать конгрессменов полномочий, а граждан – политических прав. Одновременно были смягчены некоторые положения Закона о национальной безопасности. Игра, однако, отнюдь не была окончена. Гибкость, проявляемая диктатурой, обеспечивала лишь временные решения назревших проблем. Несмотря на кажущееся преуспеяние, военный режим вступал в финальную фазу своей двадцатилетней истории. Именно на этом заключительном этапе бразильские регионы внесли в его крушение самый существенный вклад. Главные бои, как и прежде, разыгрывались на электоральном поле.
Поскольку на фоне экономических потрясений 1973-го и 1980 годов бразильское «экономическое чудо» зримо поблекло (в 1981 году ВВП Бразилии впервые за долгое время лет снизился на 1,6%, экономика обнаруживала признаки рецессии, страна вновь вынуждена была обратиться за помощью к МВФ, от которой отвыкла за пятнадцать лет), самые разные сегменты общества начали проявлять недовольство политикой режима. В этих условиях Национальному союзу обновления все сложнее было удерживать монопольные позиции в выборных органах. Оценивая перспективы НСО, политические стратеги нового президента решили, что срочно требуется очередная партийная реформа. Ее логика сводилась к следующему: если в столкновении один на один при двухпартийной системе правящая партия все чаще теряет очки, поскольку единственная (и очень «разношерстная») оппозиционная партия, притягивает голоса всех недовольных, то большим облегчением для НСО стало бы раздробление оппозиции. В ноябре 1979 года в Конгресс был внесен законопроект, разрешающий многопартийность; разумеется, он был принят депутатами. В итоге, если в лагере диктатуры перемены ограничились переименованием проправительственного НСО в Социально-демократическую партию (СДП – PDS, Partido Democratico Social), то на оппозиционном фланге действительно произошел раскол, поскольку, помимо переименования Бразильского демократического движения в Партию бразильского демократического движения (ПБДД – PMDB, Partido Movimento Democrático Brasileiro) там возникли еще несколько партий. Среди них, кстати, была и нынешняя правящая Партия трудящихся (ПТ – PT, Partido dos Trabalhadores). Почти сразу же в стране началась подготовка к избирательной кампании 1982 года, непосредственно затронувшая регионы, поскольку закон требовал, чтобы любая зарегистрированная партия выставляла своих кандидатов на всех губернаторских выборах. Не особенно веря в собственную удачу, правительство на всякий случай передвинуло муниципальные выборы, которые должны были состояться в 1980-м, на два года. Иначе говоря, в 1982 году Бразилии предстояло впервые за семнадцать лет провести всенародные выборы губернаторов, переизбрать треть верхней палаты Конгресса, полностью обновить его нижнюю палату, избрать легислатуры штатов – и организовать избрание муниципалитетов. При этом оппозиция отнюдь не рассчитывала, что власти впредь откажутся от предвыборных махинаций; все понимали, что «началась игра в “кошки-мышки”, в которой каждая из сторон старалась предвосхитить следующий ход другой, особенно по части образования предвыборных коалиций»[28].
Выборы 1982 года, на которых одновременно обновлялись все уровни власти, кроме президентского, прошли с большим подъемом и при высокой явке. В совокупности оппозиция завоевала 59% всех голосов избирателей, но при этом ей не удалось взять под контроль коллегию выборщиков, которой вскоре предстояло избрать преемника президента Фигейреду, и национальный Конгресс. Точнее говоря, в палате депутатов оппозиционные партии одолели правительственную СДП в соотношении 240 к 235, но в сенате СДП располагала 46 местами против 23 оппозиционных мандатов. Тем не менее абсолютное большинство «партии власти» в нижней палате было утрачено: теперь оппозиция при условии ее объединенных усилий могла блокировать неугодные ей законопроекты. Наиболее внушительные достижения оппозиционеры продемонстрировали на губернаторских выборах. В ходе прямого избрания губернаторов их кандидаты завоевали девять штатов, немногим менее половины среди которых оказались такие «тяжеловесы», как Сан-Паулу, Рио-де-Жанейро, Минас-Жерайс и Парана. Это были наиболее развитые регионы центральной и южной части страны, в то время как «партии власти» достался в основном отсталый и депрессивный северо-восток. (Исключением стала победа кандидата от СДП в Рио-Гранди-ду-Сул.) Правда, оппозиционные губернаторы вступали в должность в нелегкое время: Бразилия переживала самую тяжелую с 1930-х годов депрессию, и поэтому регионы намертво зависели от финансовой поддержки федеральных властей, по-прежнему возглавляемых военными. Как отмечали наблюдатели, оппозиции не повезло прийти к власти как раз в тот момент, когда экономика начала заваливаться на бок.
Но уходить приходится всегда
Тем не менее дело было сделано. Новый губернаторский корпус стал центром консолидации оппозиции, что самым ярким образом проявилось в ходе кампании за прямые выборы президента (diretas). Как уже отмечалось, после 1982 года президентская вакансия осталась единственной из крупных политических постов, которая не замещалась в ходе всенародного голосования. Согласно Конституции 1967 года, президента избирала коллегия выборщиков, в состав которой входили депутаты федерального парламента и региональных легислатур. Противники режима решили сосредоточиться на изменении такого порядка, предполагая к 1985 году добиться прямых выборов главы государства – и тем самым окончательно демонтировать военную диктатуру. В поддержку соответствующей конституционной поправки, внесенной в Конгресс уже в 1983 году, выступил целый ряд влиятельных губернаторов-оппозиционеров. Их усилия на местах поддерживали оппозиционные партии, пресса, профсоюзы, гражданские активисты. Зеленые плакаты «Я хочу выбирать президента!» раскрасили всю страну. Секретные службы уже были бессильны помешать протесту, который выплеснулся на улицу: им оставалось только фиксировать митинги, шествия, собрания на пленку. Апофеозом кампании должно было стать голосование в Конгрессе, намеченное на конец апреля 1983 года. Конституционная поправка нуждалась в двух третях голосов в обеих палатах, и внешне это казалось недостижимым. Действительно, режимная СДП контролировала почти половину мест в нижней палате и почти две трети мест в верхней. Но проблема заключалась в том, что в некогда непоколебимых колоннах режима началось брожение. Интересно, что и здесь его возглавили губернаторы: новоявленные главы регионов, избранные от партии диктатуры, не хотели лишиться мандатов с ее приближающимся коллапсом – и намеренно подстегивали протест в своих штатах. Их боевитости способствовало то обстоятельство, что степень их легитимности была несравнима с той, которой обладали предшественники, избираемые местным депутатским корпусом. «Прямое избрание губернаторов штатов накануне предстоящих президентских выборов очень повлияло на последующее восстановление демократии, – пишет бразильский исследователь. – Между 1982-м и 1994 годами главы регионов были наиболее мощными выборными фигурами исполнительной власти Бразилии»[29]. Военные власти уже не могли просто прикрикнуть на губернаторов, получивших свой пост из рук избирателей, причем даже если эти деятели формально состояли в «партии власти».
Накануне голосования в бразильских городах прошли невиданные прежде демонстрации. В начале апреля полмиллиона бразильцев вышли на улицы Рио-де-Жанейро. Затем прошли шествия в Гоянии, столице штата Гояс, и Порту-Алегри, столице штата Рио-Гранди-ду-Сул, собравшие по 200 тысяч манифестантов. Апофеозом стал митинг в Сан-Паулу 16 апреля, в котором приняли участие миллион человек. Власти, опасавшиеся того, что давление улицы повлияет на умонастроение депутатов, запретили все массовые мероприятия в федеральной столице. Итогом стал грандиозный парад заливающихся гудками машин вокруг здания Конгресса. В день голосования поправке не хватило всего 22-х голосов: требовались 320, а она получила 298. Несмотря на давление партийного руководства и президентского дворца, ее поддержали и 55 депутатов от «партии власти». Но, вопреки формальному поражению, кампания стала грандиозным успехом противников диктатуры. Ни президент, ни армия, ни прочие институты, на которых держался репрессивный режим, больше не могли игнорировать настроение граждан страны. Важно также подчеркнуть, что на фоне новых настроений в стране диктатура проиграла бы даже в том случае, если бы оппозиция согласилась разыграть партию по старым правилам – то есть примирилась бы с непрямым избранием президента.
Собственно так оно и случилось. 15 января 1985 года, после острой и динамичной избирательной кампании, шедшей на протяжении нескольких месяцев, коллегия выборщиков поддержала губернатора штата Минас-Жерайс, оппозиционера Танкреду Невеса, в качестве кандидата на пост главы государства. Захватывающие перипетии этой истории, как и ее не менее интригующие последствия, я оставляю без внимания, обходя стороной угрозу нового военного переворота, стремительный распад бывшей «партии власти», мечтания уходящего президента Фигейреду продлить свое правление еще на один срок – и даже очень скорую кончину триумфатора Невеса, так и не успевшего вступить в должность[30]. В контексте завершающегося повествования важно лишь то, что Бразилия обзавелась первым с 1964 года гражданским президентом и что транзит теперь был неминуем. Более того, предварившее демократический переход «пробуждение» бразильского федерализма сыграло в изгнании диктатуры очень существенную роль.
В этом, собственно, и заключается мораль вышеизложенной истории. Авторитарный режим, выстраивающий «вертикаль власти» в федеративном политическом ландшафте, в фазе своего надлома обязательно сталкивается с сюрпризами, которые преподносит ему «спящая» до поры федерация. Иначе говоря, сохранение федерализма при диктатуре, пусть даже в виде мертвой (усыпленной) буквы, оказывается весьма отрадным явлением, поскольку оно смягчает финальный обвал диктаторского режима, делая его менее болезненным для общества. Даже мнимая и неработоспособная федерация резервирует за регионами минимальную свободу рук, позволяющую региональным элитам хотя бы чуть-чуть обособлять себя от элит федерального центра. Авторитаризм и федерация, разумеется, могут сосуществовать на протяжении долгого времени, но это всегда нелепый мезальянс, который преодолевается посредством обрушения «вертикали власти», инициируемого вновь ощутившими свою политическую состоятельность регионами. Разнообразным и обширным политическим пространством нельзя управлять, не привлекая к этой задаче региональные элиты[31].
«В Бразилии политические машины всегда были организованы по региональному принципу, а эпицентр олигархической политики находился на периферии страны. Традиционные политические элиты управляли Бразилией из штатов; исторически их политическое видение было региональным, а воплощением их намерений занимались местные политические машины»[32].
Диктатура, утверждающая себя в подобном контексте, сначала пытается разгромить региональные элиты, поставить их на место, и даже добивается в этом деле определенных успехов, но потом, в час своей неизбежной слабости, обязательно обращается к ним за поддержкой. Именно поэтому демонтаж авторитаризма, не решившегося покончить с федерацией, начинается из провинции: именно там все громче начинают звучать лозунги подлинной федерализации. В этом смысле, кстати, очень символична та борьба за всенародные выборы губернаторов, которую бразильские штаты вели на протяжении двух десятилетий и в которой, подчеркну, они победили. Впрочем, могло ли быть иначе? Ведь вечных диктатур и диктаторов не бывает, сколько бы им ни хотелось уверить нас в обратном, а мутное время «закручивания гаек», реанимации «традиционных ценностей», изготовления «духовных скреп» когда-то неизбежно заканчивается.
[1] См. текст Институционального акта № 1:www.gedm.ifcs.ufrj.br/upload/legislacao/10.pdf.
[2] Военными предварительно был составлен список из 5000 «врагов», которых предстояло лишить политических прав. На деле подобного рода воздействию, включая аннулирование электорального мандата, подверглись 441 человек. Среди них оказались 3 бывших президента, 6 губернаторов штатов, 45 членов Конгресса.
[3] См.: O’Donnell G. Modernization and Bureaucratic-Authoritarianism: Studies in South American Politics. Berkeley: University of California, 1973.
[4] Подробнее о бразильском федерализме времен Первой Республики см.: Захаров А. «Кофе с молоком», или История о том, как Бразилия стала федерацией // Неприкосновенный запас. 2015. № 1(99). Лучшим описанием того, как работали «нижние этажи» бразильской власти того же периода, остается опубликованная в 1949 году работа Виктора Нуньеса Леаля: Leal Nunes V.Coronelismo: The Municipality and Representative Government in Brazil. Cambridge: Cambridge University Press, 2009.
[5] Hagopian F. Traditional Politics and Regime Change in Brazil. Cambridge: Cambridge University Press, 1996. P. 2.
[6] В Латинской Америке, впрочем, федерации и диктатуры нередко уживались друг с другом вполне бесконфликтно; это одна из особенностей здешнего федерализма. Подробнее об этом см.: Захаров А. «Всеобщий провал»? Федерализм, авторитаризм и демократия в Латинской Америке // Неприкосновенный запас. 2014. № 2(94); Durazo Hermann J. Federalism: The LatinAmerican Experience // Ward A., Ward L. (Eds.). The Ashgate Research Companion to Federalism. Farnham, UK: Ashgate Publishing, 2009. P. 517–533.
[7] В 1960 году президентом Бразилии при поддержке этой партии был избран Жаниу Куадрос, но его политическая карьера не состоялась: уже в следующем году он ушел в отставку.
[8] См. текст Институционального акта № 2:www.gedm.ifcs.ufrj.br/upload/legislacao/11.pdf.
[9] См.: Skidmore T. The Politics of Military Rule in Brazil, 1964–85. Oxford: Oxford University Press, 1988. P. 42–45.
[10] См. текст Институционального акта № 3:www.gedm.ifcs.ufrj.br/upload/legislacao/12.pdf.
[11] Skidmore T. Op. cit. P. 48.
[12] Ibid. P. 65.
[13] «Передавая контроль над финансовыми ресурсами из ведения штатов федеральному правительству, военные надеялись обеспечить финансовую стабильность и избавить государственное управление от клиентелизма», – комментирует эти новации Фрэнсис Агопян (Hagopian F. Op. cit. P. 142).
[14] Из 216 голосов, поданных против правительственной инициативы, 94 обеспечили депутаты от НСО, официальной «партии власти».
[15] См. текст Институционального акта № 5:www.gedm.ifcs.ufrj.br/upload/legislacao/14.pdf.
[16] Skidmore T. Op. cit. P. 125.
[17] О значении доктрины национальной безопасности для латиноамериканских военных режимов см.: Mares D. The National Security State // Holloway T. (Ed.). A Companion to Latin American History. Chichester, UK: Wiley-Blackwell, 2009. P. 386–405.
[18] См. текст Институционального акта № 8:www.gedm.ifcs.ufrj.br/upload/legislacao/17.pdf.
[19] Skidmore T. Op. cit. P. 109–110.
[20] Hagopian F. Op. cit. P. 140.
[21] Ibid. P. 4.
[22] Подробнее об этом см.: Samuels D. Ambition, Federalism, and Legislative Politics in Brazil. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.
[23] Skidmore T. Op. cit. P. 114.
[24] Ibid. P. 152.
[25] Ibid. P. 172.
[26] Ibid. P. 190–191.
[27] Hagopian F. Op. cit. P. 150.
[28] Skidmore T. Op. cit. P. 221.
[29] Mendes Ferreira Costa V. Brazil (Federative Republic of Brazil) // Griffiths A. (Ed.). Handbook of Federal Countries, 2002. Montreal; Kingston: Forum of Federations; McGill-Queen’s University Press, 2002. P. 93.
[30] Танкреду Невес умер 14 марта 1985 года, за день до собственной инаугурации. Вместо него президентскую присягу принимал вице-президент Жозе Сарней, ставший следующим президентом Бразилии.
[31] «Сохранение больших территорий в политическом единстве неизменно требует прямого вовлечения региональных “держателей акций” в процесс распределения властных полномочий», – пишет специалист по латиноамериканскому федерализму (Durazo Hermann J. Op. cit. P. 526). Это наблюдение, безусловно, не ограничивается пределами Латинской Америки.
[32] Hagopian F. Op. cit. P. 27.