Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 2, 2014
Анастасия
Геннадьевна Гуляева (р. 1987) –
политолог, помощник члена Совета Федерации Федерального Собрания России.
Вариант
«Преемник» на региональном уровне: смена губернаторов в России в 2005–2012
годах[1]
Согласно федеральному законодательству, c 2005-го по 2012 год процедура наделения полномочиями главы субъекта федерации предполагала подбор не менее двух кандидатур, представление кандидатов президенту, внесение президентом кандидатуры губернатора в региональный парламент и голосование депутатов. Вместе с тем, политическая практика показывает, что на этапе определения главой государства той кандидатуры, которую он должен внести для рассмотрения в региональную легислатуру, большое значение имели взаимодействия между различными элитными группами, в том числе регионального уровня. В частности, на этот процесс мог воздействовать уходящий губернатор, что и придает термину «преемник» релевантность при анализе процессов, касающихся заполнения губернаторских вакансий.
Отличие регионального преемника от преемника общенационального состоит в том, что в регионах усложняется конфигурация групп, причастных к принятию решения по будущей кандидатуре. Процесс согласования кандидатуры преемника здесь предполагает серию договоренностей, в ходе которых большое значение имеют взаимодействия между различными элитными группами не только регионального, но и федерального уровня. На практике это выглядит следующим образом. Фигура преемника, предложенная действующим региональным лидером, во-первых, поддерживается ключевыми элитными группами субъекта федерации, в том числе и ближайшим окружением прежнего губернатора, а во-вторых, согласовывается на уровне федерального центра – и только потом вносится в региональный парламент для наделения полномочиями. Иначе говоря, федеральная элита должна согласиться с кандидатурой на должность губернатора, предложенной уходящим руководителем региона.
Последующая деятельность преемника также имеет свою логику, обусловленную тем, что ему всегда приходится балансировать между лояльностью к своему предшественнику и стремлением к самостоятельности. Преемник, таким образом, оказывается заложником своего двусмысленного положения. С одной стороны, он обязан своей новой позицией предыдущему губернатору; кроме того, ему приходится решать задачи, оставленные предшественником, а в наследство он получает команду, с которой ему, по крайней мере поначалу, приходится работать. С другой стороны, вполне понятно и очевидно желание преемника дистанцироваться от своего предшественника, создав себе образ независимого руководителя региона.
Какие же факторы оказывают влияние на деятельность губернаторов-преемников в контексте дилеммы «лояльность – самостоятельность»? Хронологические рамки нашего исследования заданы переходом от прямых выборов глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации к системе наделения их полномочиями и охватывают период с 2005-го по май 2012 года. Это позволяет рассмотреть все случаи губернаторского преемничества, выявив их вариации.
Преемники в российском губернаторском корпусе
Всего в отмеченный нами период полномочиями высших должностных лиц субъектов федерации были наделены более 170 человек.
Табл. 1. Динамика наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации с 2005-го по май 2012 года.
|
|
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
Всего |
|
Общее количество назначений |
44 |
8 |
25 |
12 |
15 |
35 |
10 |
22 |
171 |
|
«Переназначенные» |
32 |
5 |
13 |
2 |
6 |
17 |
4 |
3 |
82 |
|
«Новобранцы» |
12 (27%) |
3 (37%) |
12 (48%) |
10 (83%) |
9 (60%) |
18 (51%) |
6 (60%) |
19 (86%) |
89 (52%) |
Наибольшее количество таких случаев зафиксировано в 2005 году – 44. Это связано в первую очередь со стремлением Кремля как можно скорее внедрить новую процедуру. За первый год новой практики наделение губернаторскими полномочиями обернулось в основном переназначением действующих руководителей. Так, в 2005-м в 32 случаях из 44 губернаторы сохранили свои должности, и лишь в 12 случаях полномочиями были наделены новые лица (обозначим их термином «новобранцы»). Иначе говоря, непосредственно после отмены прямых выборов губернаторов можно говорить лишь об изменении статуса глав субъектов: из всенародно избранных региональных лидеров они превратились в назначенных президентом должностных лиц.
Тем не менее постепенно соотношение между «переназначенными» и «новобранцами» менялось в пользу вторых. Доля «новобранцев» значительно, до 83%, увеличилась в 2008 году с избранием на должность президента Дмитрия Медведева, а затем она постепенно снижалась. В 2010 году отмечается практически равное соотношение между «новобранцами» и «переназначенными» (18 и 17), а на 2012-й пришелся пик назначения «новобранцев» (86%), связанный с досрочным прекращением полномочий глав регионов и желанием Кремля успеть назначить максимальное число губернаторов по прежней системе наделения полномочиями.
В декабре 2011 года в ходе «прямого общения с народом» Владимир Путин высказался в поддержку возвращения прямых выборов губернаторов, завершив, таким образом, семилетнюю эпоху назначения глав регионов[2]. Однако соответствующий закон был принят Государственной Думой лишь в апреле 2012 года, вступив в силу с 1 июня того же года. Этот «зазор» активно использовался для смены губернаторов: всего с начала 2012 года были назначены 22 региональных лидера, из которых лишь 3 переназначались на новый срок (Шолбан Кара-оол в Тыве, Александр Ткачев в Краснодарском крае и Вячеслав Наговицын в Бурятии).
Таким образом, в целом на протяжении 2005–2012 годов в ходе рекрутирования губернаторов примерно в половине случаев имело место переназначение действующего главы субъекта на следующий срок. Другую половину составили случаи, в которых полномочиями наделялись новые лица. В этой категории нередко назначались так называемые «варяги», не имеющие связей с регионом и не включенные в региональные политические и экономические процессы[3]. Вместе с тем достаточно типичным был и противоположный вариант, когда действующему губернатору удавалось обеспечить передачу власти «своему человеку» – преемнику.
Чтобы выявить губернаторов-преемников, все 89 случаев «новобранцев» были проанализированы на предмет их соответствия понятию «преемник» с учетом двух критериев: 1) персональных связей преемника с предыдущим главой региона, которые прослеживаются прежде всего по их карьерным траекториям (особенно важно в данном случае прямое участие предшественника в выстраивании карьеры своего преемника), и 2) оценки нового губернатора в качестве преемника самими участниками процесса, общественным мнением и экспертным сообществом. Эти критерии достаточно жесткие; опираясь на них, лишь 17 из 89 «новобранцев» (18 – если включать в рассмотрение 2004 год) можно уверенно отнести к категории преемников.
Табл. 2. «Новобранцы» и преемники (2004–2012).
|
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
Всего |
|
Общее количество «новобранцев» |
— |
12 |
3 |
12 |
10 |
9 |
18 |
6 |
19 |
89 |
|
Из них преемники |
1 |
2 |
— |
— |
1 |
1 |
9 |
1 |
3 |
18 |
В таблицу также внесен «пермский случай», когда в 2004 году указом президента России исполняющим обязанности губернатора Пермской области был назначен Олег Чиркунов. Хотя это произошло до отмены губернаторских выборов, фактически здесь впервые была опробована процедура назначения губернатора. В марте 2004 года губернатор Пермской области Юрий Трутнев получил портфель министра природных ресурсов России; уходя, он назначил исполняющим обязанности Чиркунова, своего давнего приятеля и соратника. Особенностью ситуации было то, что обычно исполняющий обязанности работал непродолжительный срок – до проведения очередных выборов; но в данном случае назначенец пробыл с приставкой «и.о.» беспрецедентно долго: с марта 2004-го по декабрь 2005 года. Такая странность была связана с тем, что указанные события происходили на фоне объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. 19 марта 2004 года Государственной Думой был принят Федеральный конституционный закон, которым устанавливалось следующее:
«В случае досрочного прекращения полномочий губернатора Пермской области или главы администрации Коми-Пермяцкого автономного округа выборы высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации после подведения итогов референдума об образовании Пермского края не проводятся, а временно исполняющий обязанности губернатора Пермской области или главы администрации Коми-Пермяцкого автономного округа назначается Президентом Российской Федерации»[4].
25 марта закон был подписан президентом, и в тот же день глава государства подписал указ о назначении Чиркунова исполняющим обязанности областного губернатора до декабря 2005 года[5]. Таким образом, впервые процедуру назначения губернаторов применили именно в Пермской области. Это был пробный шар, запущенный Кремлем; позднее эту практику протестировали и в других регионах.
Дилемма «лояльность – самостоятельность»
Положение «заложника» для губернатора-преемника проявляется прежде всего в том, что, с одной стороны, он обязан своим возвышением предыдущему губернатору, но, с другой стороны, ему хочется позиционировать себя в качестве самостоятельной политической фигуры. Ему, таким образом, всеми силами приходится поддерживать баланс между лояльностью к своему предшественнику и стремлением к независимости.
По мере того, как преемник наращивает административный вес, формирует собственную команду и накапливает политический капитал, соотношение между лояльностью и самостоятельностью может меняться. Здесь возможно несколько вариантов. Во-первых, преемник может сохранять преданность прежнему патрону на протяжении длительного времени. Эта преданность поддерживается, например, сохраняющимся влиянием предшественника на региональные политические процессы. Во-вторых, преемник может расширять самостоятельность по мере того, как с течением времени ослабевает контроль прежнего лидера над ситуацией в регионе. Наконец, в-третьих, преемник может быстро и резко оборвать отношения с предшественником. Его желание дистанцироваться оказывается порой настолько сильным, что конфликт между преемником и предшественником выливается в публичную плоскость.
Дилемму «лояльность – самостоятельность» полезно анализировать сквозь призму кадровой политики. Занимаясь этим вопросом, мы учитывали то обстоятельство, что назначения на ключевые должности в регионе производятся в зависимости от институционального дизайна. В некоторых субъектах, как известно, губернатор одновременно является председателем регионального правительства, и в подобных случаях следует изучать фигуры, занимающие должности заместителей губернатора. В других субъектах исполнительная власть представлена губернатором и правительством, возглавляемым председателем. Здесь особого внимания заслуживают позиции председателя правительства и его заместителей, назначаемых по согласованию с губернатором.
К группе преемников, проявляющих лояльность, мы относим тех руководителей, которые на протяжении длительного времени не меняют людей, занимающих ключевые должности. Если через два года их окружение наполовину или более состоит из чиновников, работавших с прежним руководителем региона, то мы делаем вывод о лояльности преемника. Подобная линия может быть обусловлена либо сохраняющимся в регионе влиянием предшественника, либо закулисными договоренностями между действующим руководителем и предыдущим. Противоположный вариант включает в себя случаи, в которых преемник незамедлительно берет курс на самостоятельность, разрывая отношения с предшественником. При таком сценарии обновление ближайшего окружения нового губернатора более, чем наполовину, происходит в течение первого года. Наконец, возможен и промежуточный вариант, который предполагает постепенное и плавное расширение самостоятельности преемника по мере того, как прежний лидер теряет контроль над ситуацией внутри региона. Тогда преемник назначает новых (или «своих») людей в течение первых двух лет. В подобных случаях мы говорим о постепенном обновлении ближайшего окружения.
Поскольку «логика преемничества» неизменно формируется под влиянием конкретных условий, на степень лояльности/самостоятельности преемника (зависимая переменная) могут воздействовать две группы факторов (независимые переменные): 1) позиция, которую занимает предшественник, и его политический вес; 2) конфигурация региональной элиты.
Позиция предшественника
По данному параметру можно выделить как минимум два варианта развития событий. Во-первых, предыдущий руководитель, завершив передачу власти, может отойти от политической деятельности. Во-вторых, после осуществления операции «Преемник» он может продолжать политическую карьеру, и тогда исключительную важность приобретают два обстоятельства: новое положение бывшего руководителя во властной иерархии и его присутствие (либо отсутствие) в регионе.
На основе указанных критериев четко выделяются
несколько групп регионов. Первая группа вбирает в себя ситуации, когда прежний
региональный руководитель, покидая свою должность, не сходит с политической
арены, а активно продолжает заниматься политикой. К этой группе мы относим те
случаи, в которых экс-губернаторы получили назначение на весомый пост в
федеральных структурах или как-то иначе смогли остаться влиятельными игроками в
своих регионах. Так, успешная федеральная карьера сложилась у министра
правительства России Юрия Трутнева и руководителя Администрации президента
России Сергея Собянина. В ряде случаев бывшие
губернаторы уже в новом качестве сохранили влияние на региональные процессы: их
либо назначили полномочными представителями президента (Виктор Ишаев, Владимир Толоконский,
Александр Хлопонин), либо наделили значимыми
региональными постами (Роман Абрамович – председатель Чукотской Думы, Минтимер
Шаймиев – государственный советник Республики Татарстан). Примечателен случай
Николая Федорова, который, покинув пост главы Чувашии в августе
Ко второй группе мы относим случаи, когда бывшие
губернаторы, хотя и остаются в политике, но не оказывают серьезного влияния на
региональные процессы. Примером такого трудоустройства может служить переход
экс-губернатора на работу в Совет Федерации (Виктор Кресс, Александр Дзасохов,
Юрий Неелов, Владимир Торлопов, Вячеслав Штыров). Назначение в Совет Федерации выступает своего рода
компенсацией или, если угодно, формой благодарности преемника, оказываемой
предшественнику по взаимной договоренности. Иногда, впрочем, эта схема дает
сбои. Известно, в частности, что
экс-губернатор Ленинградской области Валерий Сердюков после передачи власти в
мае
К третьей группе относятся единичные случаи, когда глава региона, уходя с губернаторского поста, вообще прекращал политическую деятельность (Георгий Боос, Кирсан Илюмжинов).
Конфигурация региональной элиты
Поскольку решение о том, кто будет «следующим» региональным лидером, принимает правящая элита, а не население данного субъекта федерации, отношениям внутри элиты следует уделять особое внимание. Прежде всего стоит выделить регионы, где присутствует доминирующий актор, достижению целей которого неспособны препятствовать все другие акторы в совокупности. В таких регионах достижение согласия между различными группами достигается благодаря наличию доминирующего актора, позиция которого и определяет политический курс[8]. Затем идут регионы, в которых при наличии множества элитных группировок ни одна не обладает доминирующим положением. В этих регионах сложилась консолидированная среда, склонная к достижению консенсуса и компромисса, а для элит характерно стремление к «игре с позитивной суммой»[9]. Если же регион отличают политическая борьба между элитными группировками и наличие конкурентной среды, то он зачисляется в третью группу.
С учетом всех этих вариаций и различий нами были проанализированы все 18 случаев губернаторов-преемников. Наиболее явные примеры лояльных преемников обнаруживаются в Татарстане и Мордовии, то есть в тех регионах, где имеется доминирующий актор. Причем, если в Мордовии предшественник покинул регион и продолжил свою карьеру в качестве губернатора Самарской области, то в Татарстане Шаймиев остался в республике, заняв специально введенную для него должность государственного советника и продолжив влиять на региональные процессы. Напротив, наиболее характерные случаи самостоятельных губернаторов-преемников выявлены в Пермской и Калининградской областях, а также в Хабаровском крае. В случаях Вологодской, Томской и Ленинградской областей пока приходится говорить лишь о склонности преемников к самостоятельности, поскольку с момента их вступления в должность прошло не слишком много времени. Тем не менее за этот период новым региональным лидерам уже удалось обновить ключевые кадровые позиции.
Исследование позволяет утверждать, что по мере того, как преемник формирует и укрепляет собственную команду, он начинает вести себя все более уверенно. Соответственно, соотношение между лояльностью и самостоятельностью в его деятельности меняется, причем с нарастающей скоростью. В подобных ситуациях преемник нередко идет на открытый конфликт со своим предшественником. Случаи Пермской и Новосибирской областей, Хабаровского края подтверждают этот тезис. Вместе с тем, губернатор-преемник способен оставаться лояльным долгое время. При этом позиция предшественника после передачи власти, хотя и является важным фактором, не предопределяет линию поведения преемника с однозначностью. Так, если в некоторых субъектах значимая должность и влиятельность предшественника сочетаются с лояльностью преемника (Татарстан), то в других случаях высокий пост прежнего главы не останавливает преемника в его стремлении заявлять о себе как о независимом и самостоятельном региональном лидере (Пермская и Новосибирская области, Хабаровский край).
Значительно большее влияние на соотношение лояльности и самостоятельности в деятельности губернатора-преемника оказывает сложившаяся в регионе конфигурация элит. Так, наличие единственной доминирующей элитной группировки в регионе замедляет процесс создания губернатором-преемником образа независимого регионального руководителя (Мордовия, Татарстан). В то же время отсутствие доминирующей элитной группы благоприятствует его самостоятельности. Кроме Пермской области и Хабаровского края, данное утверждение подтверждают Калининградская, Вологодская, Новосибирская, Томская и Ленинградская области. Сложившаяся в данных регионах конкурентная среда и отсутствие доминирующего игрока обеспечивают губернаторам-преемникам более широкое поле для самостоятельного маневра.
В тех регионах, где сложилась консолидированная среда, губернаторы-преемники постепенно обновляют состав своего ближайшего окружения. Они, с одной стороны, не так скованы в действиях, как их коллеги-преемники, работающие в регионах с доминирующей группировкой. С другой же стороны, они не так решительны в стремлении к самостоятельности, как преемники в регионах с конкурентной средой. Там, где сложилась среда, ориентированная на консенсус и компромисс, губернаторы-преемники действительно балансируют между лояльностью и самостоятельностью по отношению к предшественнику и его окружению, тщательно взвешивая каждый шаг. Причем обращает на себя внимание тот факт, что среди таких субъектов преобладают республики – Коми, Осетия, Саха (Якутия), Чувашия.
В современной российской практике, таким образом, появился еще один вариант смены регионального лидера. Поскольку этот способ заполнения губернаторских вакансий характеризуется не столько процедурными особенностями, сколько тем, что субъектом принятия решения о «следующем» региональном лидере выступает элита, то процедура, при всей своей важности, по сути лишь закрепляет достигнутое ранее внутриэлитное согласие.
* * *
В настоящей статье были проанализированы типы губернаторов-преемников, «появившиеся» в тот период, когда в отношении глав субъектов Российской Федерации действовал порядок наделения полномочиями. Однако, как представляется, вариант «Преемник» может сохранить свою актуальность и при иных практиках замещения вакансии руководителя субъекта федерации, в том числе и в условиях выборности. Таким образом, исследование политического преемничества в России на региональном уровне останется актуальным и при иных принципах наделения властью региональных лидеров.
[1]
Статья подготовлена в рамках исследовательского проекта «Институт преемника:
модель воспроизводства власти и перспективы модернизации в современном мире»,
выполненного коллективом ученых из Пермского государственного национального
исследовательского университета при поддержке РГНФ (проект № 11-03-00198а).
[2] Специальная
программа «Разговор с Владимиром Путиным. Продолжение». 15 декабря 2011 года (www.moskva-putinu.ru).
[3]
См.: Кынев А. Губернаторская инженерия //
Независимая газета. 2007. 2 октября. С. 11; Подвинцев
О. Губернаторы–«варяги» и региональные политические элиты в современной
России: условия и тенденции взаимодействия // Политэкс.
2009. № 2. С. 56; Туровский Р. Назначать или
выбирать?// Золотой лев. 2008. № 159–160. С. 33 (www.zlev.ru/159/159_24.htm).
[4]Федеральный закон от 25 марта 2004 № 1-ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // Российская газета. 2004. 26 марта.
[5] Указ Президента Российской Федерации от 25 марта 2004 № 395 «О временно исполняющем обязанности губернатора Пермской области» // Российская газета. 2004. 25 марта.
[6]
Буравцева М. Сердюков на селе // Ведомости.
2012. 16 октября (www.vedomosti.ru/newspaper/article/328021/serdyukov_na_sele); Горелова М. Глава Ленобласти
Сердюков может перейти на работу в Совет Федерации // Комсомольская правда.
2012. 23 мая (www.kp.ru/online/news/1158720); Пушкарская А. Валерий Сердюков ищет
пропуск в Совет Федерации // Коммерсант. 2012. 25 мая (www.kommersant.ru/doc/1942193).
[7] Валерий Сердюков не будет сенатором от Ленобласти: место уже занято (http://www.mr7.ru/articles/59416/); Ковальченко
С., Хлыщенко А. Валерия Сердюкова
оставили без должности (http://rbcdaily.ru/politics/562949984652023); Сердюкову не дали пост в Совфеде
(http://www.lenpravda.ru/digest/spb/275919.html).
[8]
См.: Гельман В. Второй электоральный цикл и
трансформация политического режима в России // Второй электоральный цикл
в России (1999–2000) / Под ред. В.Я. Гельмана,
Г.В. Голосова, Е.Ю. Мелешкиной. М.: Весь мир, 2002.
С. 10–42.
[9]
См.: Гельман В., Рыженков
С. Локальные режимы, городское управление и «вертикаль власти» // Политэкс. 2010. Т. 6. № 4. С. 116–129.