Интервью с Виктором Шейнисом
Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 6, 2013
Виктор Шейнис в 1990–1993 годах являлся членом Совета Республики Верховного совета Российской Федерации, заместителем ответственного секретаря Конституционной комиссии Съезда народных депутатов России, в 1993–1994 годах – сокоординатором секции партий и общественных организаций Конституционного совещания, созванного президентом России в 1993 году, заместителем председателя Комиссии законодательных предложений при президенте России, в 1993–1999 годах – депутатом Государственной Думы и член Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе.
«Неприкосновенный запас»: На рубеже 1980-х и 1990-х годов Россия вплотную подошла к установлению нового конституционного строя и утверждению парламентаризма. В своих публикациях вы называете этот период временем «упущенных возможностей», а в книге «Взлет и падение парламента: переломные годы в российской политике»[1] пишете:
«Сожалею же о многом, чего я сам и мои политические друзья не сумели сделать. Нам не хватило мудрости (а иногда и просто здравого смысла) и сил направить отечественный транзит по иному пути – вроде того, например, по которому пошли Польша или Бразилия. В результате страна имеет то, к чему пришла в начале нового тысячелетия. Многое от нас, вероятно, и не зависело…»
Вы считаете, что Съезд народных депутатов РСФСР сделал недостаточно, чтобы страна повернула к демократии?
Виктор Шейнис: По выражению выдающегося русского историка Василия Ключевского, каждый век мы отстаем от мира на сутки. Под миром Ключевский понимал, конечно, Европу. Мы оказались не в состоянии преодолеть этот разрыв ни в начале ХХ века, когда для этого были серьезные предпосылки, ни в 1990-е годы. Общественные и политические силы, заинтересованные в том, чтобы направить Россию на путь демократии, рынка и правового государства, не довели дело до конца в известной мере по собственной вине, но в большей степени – в силу обстоятельств.
В конце 1980-х в политику пришло новое поколение: теоретики, которые умели строить политические схемы, комбинации, прожекты, но не имели опыта реальной политики. Не будем забывать, что три–четыре поколения наших людей жили при советской власти. Атрибут «советская» я использую условно, поскольку советской формы правления у нас практически никогда не было. Советы, возникшие в 1917 году в ходе февральской революции, до октябрьской революции делили власть с Временным правительством. Потом некоторое время они обладали толикой действительной власти, но скорее локальной, нежели всероссийской. Вскоре в деревнях их вытеснили введенные Комитеты бедноты, а к моменту их упразднения Советы в деревне и городе стали не более чем декорацией, de facto всецело подчиненной органам большевистской партии. Итак, жизнь нескольких поколений граждан нашей страны прошла вне рынка, без гражданского общества, при подавленной общественной и личной инициативе, в закупоренной стране, отгороженной от мира разного рода кордонами, – в СССР был популярен лозунг «граница на замке». Пришедшее в политику в 1980-е годы активное поколение имело очень отдаленное представление о том, чего они должны хотеть и чего можно хотеть в стране, оторванной от цивилизации, уже давно пошедшей по пути модерна.
Кроме того, упущенные возможности 1990-х я объясняю привычкой к такой модели взаимоотношений государства и общества, которая выстроена по типу «патрон – подчиненный». Лауреат Нобелевской премии, экономист и философ Фридрих Август фон Хайек в 1944 году написал книгу «Дорога к рабству». Имея в виду современную ему Германию, он говорит, что среди добродетелей типичного немца нет главной: здорового недоверия и презрения к государству. К нам это относится не меньше, чем к Германии времен нацизма. Значительная часть российского общества сохраняет патерналистский образ мышления, считая, что «государство должно мне дать», и ориентируясь не на собственную инициативу, а на «хорошего царя». Я говорю не обо всех, разумеется, но об очень многих. В СССР режим поддерживали народная вера в товарища Сталина и любовь к нему. После его смерти освободившееся место занял идеализированный образ Ленина. На рубеже 1980-х и 1990-х «хороший царь» сначала явился в образе Михаила Горбачева. Потом выяснилось, что Горбачев не оправдывает ожиданий, и появился более отвечающий массовым представлениям о фигуре вождя Борис Ельцин.
«НЗ»: Путин в этой мифологии занял куда более прочное место.
В.Ш.: Известное улучшение экономической ситуации и рост доходов произошли по обстоятельствам, от Путина не зависевшим. Есть хорошая латинская поговорка: «“После этого” не означает “по причине этого”». Реформа Горбачева в значительной мере была подорвана тем, что в середине 1980-х годов резко упали цены на нефть, – основную доходную статью советской внешней торговли. Потом начался рост цен, а после Ельцина власть получила в подарок то, что в свое время припасли для нее Ермак Тимофеевич и другие завоеватели. Сказались и результаты столь нелюбимых населением и, безусловно, болезненных экономических реформ 1990-х годов. Простая мысль о повышении жизненного уровня за счет ресурсов, не имеющих отношения к заслугам государства, так и не освоена массовым сознанием.
«НЗ»: Судя по публикациям, посвященным 20-летию октябрьских событий 1993 года, этот политический конфликт его участниками до конца не изжит и не исчерпан, хотя сейчас мы живем в другой общественно-политической ситуации. Краеугольным, наверное, вопросом дискуссий остается вопрос об исторической правоте Ельцина, решившегося на крайнюю меру ради «сохранения единства и целостности Российской Федерации, вывода страны из экономического и политического кризиса», как было обозначено в преамбуле указа № 1400.
В.Ш.: В 1992–1993 годах между президентом и парламентом шла борьба за то, кто будет определять путь дальнейшего развития страны. Видя, что Съезд раскалывается и депутаты смотрят друг на друга сквозь прорезь прицела, группа единомышленников, в которую входил и я, в декабре 1992 года создала депутатскую фракцию «Согласие ради прогресса». Поддерживая основное направление курса президента и правительства, фракция стояла за соблюдение закона и уважение к праву. Депутаты-оппозиционеры тоже не были сплошь реакционерами, исходившими из личных устремлений. На них давили избиратели, не желавшие мириться с трудностями переходного периода и правительственными реформами. В сознании людей до сих пор присутствует мысль, что Гайдар «ограбил народ», хотя в основе своей его экономический курс был верным. Гайдар и его коллеги называли себя «правительством смертников», понимая, что им не простят реформу, которая в сущности призвана была решить проблемы, накопленные в предыдущие десятилетия. Депутатский корпус все больше сковывал Ельцина. Нужно учитывать и субъективный фактор: стиль управления бывшего секретаря обкома, «царя Бориса». В 1993-м стало ясно, что никакого согласия не получается, а прогресса тем более. К тому времени президент уже предпринял две попытки разделаться со Съездом – в декабре 1992-го и марте 1993-го. Апрельский референдум стал политической победой Ельцина: страна не единодушно, но явным большинством поддержала президента, его социально-экономический курс и ориентированные на него силы. Однако юридически итоги референдума были ничтожны, из них не вытекало ровным счетом ничего. Стало ясно, что следующим шагом Ельцина будет выход за пределы конституционного поля.
В сентябре 1993 года историк и политолог Григорий Водолазов написал, выступая в СМИ, что у большинства населения Верховный совет и его спикер вызывают «чувства, близкие к отвращению», но, «пока Конституция, законы не изменены – плачь, страдай, кусай локти, пальцы, но живи по этим законам. Иной вариант может вроде бы дать быстрый эффект, но зато потом бумерангом ударит по тем, кто счел революционно (или реформаторски) целесообразным в благих целях прибегнуть к действиям, опирающимся не на закон, а на насилие». Наша фракция «Согласие ради прогресса» подготовила более сдержанное обращение к Ельцину с тем же смыслом: не выходить за пределы действующей Конституции. Минуло двадцать лет, а я и сегодня высоко оцениваю этот документ. К сожалению, президент не захотел прислушаться к этим и другим предупреждениям.
Указ № 1400 был третьей попыткой президента односторонне покончить со сковывавшим его действия парламентом. На этот раз Ельцин пошел значительно дальше, до конца. На вопрос, законен ли указ, я категорически отвечаю: нет. Он, хотя и содержал ссылки на ряд статей Конституции, равно как и на итоги апрельского референдума, выводил ситуацию из правового поля, очерченного действовавшей Конституцией. На вопрос, был ли шаг Ельцина в тот момент оправдан политически, я, в отличие от многих моих политических друзей, также отвечаю: нет. Но я не считаю, что только президент ответствен за политический кризис осени 1993 года. Депутаты также внесли в него свой вклад.
«НЗ»: Сейчас, через два десятилетия, вы видите другие, менее трагические, пути выхода из политического кризиса?
В.Ш.: Указ Ельцина поставил на кон власть президента и судьбу парламента. Но даже после его издания трагический разворот событий можно было предотвратить. Теперь все зависело от того, как быстро и какой ценой удастся заместить шатающуюся двоевластную конструкцию переходными институтами, прописанными в указе. Развилки были: Ельцин предлагал депутатам относительно мягкий и приемлемый выход из ситуации: идти на выборы, завоевывать позиции в новом парламенте и с этих позиций вести с президентом спор о Конституции, экономической реформе и по другим вопросам, а пока попытаться найти формулу компромисса. Конечно, такой выбор для депутатов был сопряжен с риском. Однако в той обстановке у исполнительной власти тоже не было бы времени подготовить выборы с заранее заданным исходом: не было ни «волшебника Чурова», ни монополии в СМИ. При этом сохранялась возможность торга: так, в закрытом порядке обсуждался компромиссный вариант одновременного проведения президентских и парламентских выборов. И Ельцин в разговорах с советниками его допускал.
Но оппозиция уже «закусила удила», посчитав, что, нарушив Конституцию, Ельцин развязал ей руки для решительных действий. Сначала Президиум Верховного совета, не дождавшись постановления Конституционного суда от 21 сентября, а на следующий день и сам Верховный совет, уже опираясь на достаточно спорное заключение Конституционного суда, принимают решение о немедленном прекращении полномочий Ельцина. Решение требовало подтверждения на Съезде, который назначили на 23 сентября. Я хорошо помню этот день. Атмосфера собрания напомнила мне описанные Оруэллом в романе «1984» пятиминутки ненависти. Такого накала страстей, какой был в зале открывшегося Съезда, я не видел ни до ни после. Но дело не только в этом. Так называемый Х Съезд был нелегитимен, поскольку не собрал кворума: прибыли и зарегистрировались 638 депутатов, то есть собрание не дотягивало до двух третей от численности депутатского корпуса и потому законным правовым статусом не обладало. И тогда была искусственно «уменьшена» численность Съезда, от которой рассчитывается кворум. Были внесены изменения в закон о статусе депутата и досрочно лишен полномочий 101 депутат: 3 – как занимавшие посты в федеральной исполнительной власти, а 98 – как поддержавшие государственный переворот или не явившиеся на Съезд без уважительных причин. Конечно, причин неявки никто не проверял. Иными словами, все решения Съезда, численность которого в последующие дни резко сокращалась, были так же незаконны, как неконституционный указ № 1400.
У Юрия Трифонова есть замечательная книга «Нетерпение», она о народовольцах – ярких, самоотверженных людях, готовых платить жизнью за благо народа. Но, когда не получается действовать методом агитации и пропаганды, они переходят к террору. Нетерпение в борьбе за свои цели, к сожалению, свойственно многим деятельным людям в России. После крушения СССР именно у российского парламента оказалась действительная полнота власти. И Съезд, будучи, казалось бы, возрожденной моделью советской власти, первым делом ввел в России институт президентства. Шаг этот не был ложным, поскольку структура управления в демократических государствах основана на разделении властей, на системе сдержек и противовесов. В депутатском корпусе было немало талантливых и самоотверженных людей. Но прийти к согласию, компромиссу, решать сложные вопросы государственного развития на основе диалога, уступок, выработки средней линии – к этому не были готовы ни коммунисты, ни демократы, ни другие депутатские фракции, ни, главное, президент.
«НЗ»: В мае 1990 года Съезд избрал Конституционную комиссию, которой поручил разработку новой Конституции. За три года парламент рассмотрел более десятка проектов Конституции, и ни один из них не был принят Съездом. Почему работа комиссии продвигалась с таким трудом?
В.Ш.: Первый проект Конституции рабочая группа Конституционной комиссии предложила довольно скоро, в октябре 1990-го. Текст порывал с прежним общественным и государственным устройством СССР: ликвидировал однопартийную власть, исключал 6-ю статью о направляющей роли КПСС и разного рода советские «бантики», вводил частную собственность, принцип разделения властей. Кроме того, Основной закон провозглашал суверенитет России в Союзе. Через месяц пленум Конституционной комиссии принял наш проект за рабочую основу и опубликовал его. Отклики были в основном положительные, людям текст нравился. Но дальше начались мучительные переделки документа, и в мае 1993 года Конституционная комиссия представила уже одиннадцатый вариант, юридически более совершенный, но содержательно слабее первого в силу уступок разным политическим силам в парламенте, каждая из которых отстаивала свою выгоду. Тем не менее в проекте были зафиксированы прогрессивные основы нового общественного строя, права человека выведены на уровень мировых демократических стандартов, а прерогативы ветвей власти (прежде всего президента и парламента) более или менее взаимно уравновешены. Депутатский корпус, однако, в очередной раз не собрал две трети голосов: коммунисты не соглашались с ликвидацией Советов, крайние либералы – с понятием «социальное государство», аграрии – с провозглашением частной собственности на землю, национальные республики – с непризнанием приоритета своего законодательства над российскими законами и так далее.
После апрельского референдума 1993 года конституционный процесс, кроме официального пути, пошел по альтернативному руслу: появился так называемый «президентский» проект Конституции, созданием которого занимались Сергей Алексеев, Анатолий Собчак и Сергей Шахрай. Это была сверхпрезидентская Конституция.
«НЗ»: Или «недопарламентская», как вы обычно характеризуете Основной закон.
В.Ш.: Недопарламентская – это то, что получилось в конечном счете. А вариант Шахрая–Собчака–Алексеева был абсолютно сверхпрезидентским. Ельцин представил свой проект 29 апреля 1993 года, после чего вынес на обсуждение им же сформированного Конституционного совещания – довольно представительного форума, в котором участвовали более 800 человек, включая федеральных чиновников, депутатов, региональных и муниципальных руководителей и экспертов, лидеров партий, общественных организаций и религиозных конфессий, предпринимателей, представителей местных органов самоуправления. Совещание переработало исходный президентский проект, «скрестив» его с проектом Съезда, и существенно облагородило его по ряду позиций. Ввести этот проект Конституции в жизнь мог только Съезд народных депутатов, но он снова затянул решение. А ведь за этой развилкой, возможно, открывался еще один путь для мирного преодоления обострявшегося политического и конституционного кризиса.
«НЗ»: В последние годы экспертное сообщество активно ведет дискуссию о необходимости конституционной реформы. Вы согласны с тем, что России нужна новая Конституция вместо «временного документа», принятого в сложных и противоречивых политических условиях начала 1990-х годов?
В.Ш.: Я категорически против принятия сейчас новой Конституции. Во-первых, качественные, «долгоиграющие» конституции появляются в относительно спокойные времена, когда мнения большей части общества обязательно представлены в Конституанте, как бы она ни была сформирована. Сейчас принять такой проект не слишком реально, если только не делать этого «через колено». Во-вторых, опасаюсь, что, если нынешним рулевым позволить править конституционный текст, это приведет к его резкому ухудшению, а возможности ухудшения столь же безграничны, как и возможности улучшения. Тут лучше следовать врачебному принципу «не навреди».
В действующую Конституцию из проекта, разрабатывавшегося Конституционной комиссией Съезда, вошли первая и вторая главы – очень прогрессивные главы, их лучше вообще не трогать. К счастью, авторы разумно ввели в текст достаточно сложный путь преодоления защитного механизма самой Конституции. То есть при нормальных условиях Конституцию изменить достаточно трудно, хотя в нынешней ситуации, когда мы имеем на местах Государственной Думы и Совета Федерации симулякры, можно изменить все что угодно. А если «правкой» займутся нынешние власти, может быть утрачено, например, положение о светском характере государства, поскольку защищенные статьи сегодня препятствуют экспансии Русской православной церкви. А еще мы можем окончательно лишиться приоритета прав человека перед правами государства. Далее, Конституция запрещает государственную идеологию, но ее можно «вписать» под видом национальной идеи. В Конституции есть статья: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы» – при желании ее тоже можно отменить, лишив российских граждан возможности обращаться в Европейский суд по правам человека. Да мало ли до чего еще могут додуматься «улучшатели», когда своя рука – владыка…
«НЗ»: Но хотя бы какие-то изменения представляются вам актуальными?
В.Ш.: Некоторые положения, безусловно, следовало бы поправить: например, отменить поправку Дмитрия Медведева об увеличении до шести лет срока президентских полномочий. Президентская власть – единственный полновластный институт в нашей стране, и, в полтора раза удлиняя срок работы президента, мы как минимум в те же полтора раза ослабляем воздействие на него избирателей. Фактически же ослабляем в разы, поскольку срабатывает кумулятивный эффект. Получается, что институт президентства освобожден даже от фиктивного (в наших условиях) контроля избирателей. Или в свое время Конституционное совещание недоглядело в президентском проекте апреля 1993 года слово «подряд» в статье 81.3 – «Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд». Должен повиниться: мы не придали ему должного внимания и не стали бороться за устранение его из текста. Законодатель «примерял» проекты Конституции к фигуре Ельцина: ведь было ясно, что на третий срок он не пойдет. Да и при нынешней структуре власти слово «подряд» большой роли не играет: не будет его – просто введут третий срок. Необходимо, кроме того, сделать выборным органом Совет Федерации, а также ввести в Конституцию еще ряд частных поправок, которые, однако, не затрагивают ни основ конституционного строя, ни прав и свобод человека и гражданина – ее первую и вторую главы.
В российском континууме «власть и закон» исторически, начиная с эпохи Ивана Грозного или даже раньше, власть доминирует над законом. Поэтому разумнее начинать не с правки текста Конституции, а с изменения реального соотношения ветвей власти и потом уже закреплять изменения в Основном законе. То есть дать возможность избираться в региональные парламенты, на губернаторские посты, в федеральный парламент людям, придерживающимся демократических взглядов и приверженных праву. Вообще наше политическое развитие циклично, оно идет по синусоиде, вверх/вниз. Путинское правление являет совершенно четкую понижательную тенденцию, наступление на демократические права и свободы. Началось ли сейчас под давлением гражданского общества движение вверх? Хотелось бы так думать. Но в политике оно пока не просматривается. И ответить «да» с позиции ученого я не могу, слишком близко к событиям мы находимся. Тем не менее в своем поведении каждый может следовать одной из двух жизненных установок. Одна – когда человек тонет, а проходящий мимо сосед советует: не трать силы, опускайся на дно. Другая – реакция лягушки, которая, попав в молоко, барахтается и сбивает сливки. Вторая по-человечески мне ближе. Это я не устаю повторять и своим студентам.
Беседовала Юлия Счастливцева
Октябрь 2013 года
[1] См.: Шейнис В.Л. Взлет и падение парламента: переломные годы в российской политике (1985–1993). М.: Московский Центр Карнеги, 2005.