Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 6, 2011
Алексей Владимирович Макаркин (р. 1971) – первый вице-президент Центра политических технологий.
Алексей Макаркин
Постсоветское пространство: авторитаризм и компромиссы
Постсоветское пространство представляет собой территорию, где плохо приживается демократия. Эволюция режимов, которые существуют в странах Содружества независимых государств, подтверждает этот тезис. Показательно, что ситуация в государствах Балтии с самого начала носила иной характер. Это было связано не только с их европейской политической культурой, но и с изначальной ориентацией на европейскую интеграцию, которая обязывала к принятию определенных правил игры, предполагавших наличие конкурентных и “прозрачных” выборов, независимой судебной системы, свободных СМИ. Для других бывших советских республик европейская интеграция была не актуальна, что и предопределило преобладание в них авторитарных политических систем.
Президентские республики
Начнем с того, что большинство стран постсоветского пространства (отнесем к ним как нынешних членов СНГ, так и вышедшую из Содружества Грузию) являются президентскими республиками с весьма ограниченными функциями парламента и, следовательно, со слабой или отсутствующей вовсе системой сдержек и противовесов. Несколько противоположных примеров лишь подтверждают общее правило.
В Молдавии находившиеся у власти политические силы согласились в 2000 году на принятие поправок к Конституции, согласно которым страна становилась парламентской республикой: президент с ограниченными полномочиями избирался тремя пятыми депутатов парламента. Предполагалось, что таким образом пост президента станет предметом компромисса между различными политическими силами. Однако в 2001 году успех коммунистической партии на парламентских выборах был столь значителен, что она смогла самостоятельно избрать президента. Через четыре года коммунисты договорились о его переизбрании с частью оппозиции, которая перешла на сторону власти. На практике получилось, что безусловным лидером страны в 2001–2009 годах оставался президент Владимир Воронин при лояльном ему парламенте и “технических” премьер-министрах, поэтому de facto все же можно было говорить о сохранении президентской республики. Только после трех парламентских выборов, прошедших в 2009–2010 годах, ситуация принципиально изменилась: коммунисты, а затем и их оппоненты, не могли добиться избрания “своего” президента, что привело к перераспределению существенной части реальной власти в пользу премьер-министра и к началу реального функционирования парламентской республики.
В Киргизии в течение двух десятилетий независимости существовала президентская республика, возглавляемая Аскаром Акаевым, а после его свержения в 2005 году – Курманбеком Бакиевым. Оба лидера проводили авторитарный политический курс, не устраивающий значительную часть элит (в случае с Акаевым это были в основном “южные” кланы, а в ситуации с Бакиевым – “северные”). После насильственного смещения Бакиева в 2010 году победившие “северяне” настояли на конституционной реформе, при которой сохранялось всенародное избрание президента, но его полномочия ограничивались в пользу парламента. Возможно, после избрания президентом осенью 2011 года наиболее влиятельного “северного” политика Алмазбека Атамбаева тот предпримет формальные и неформальные меры по расширению своих политических полномочий.
Ярким примером конъюнктурного подхода к полномочиям президента и парламента является Грузия. В 2004 году, после прихода к власти Михаила Саакашвили, в Конституцию были внесены поправки, расширяющие полномочия президента. Спустя шесть лет грузинские законодатели, напротив, увеличили прерогативы премьер-министра. Оба раза парламент контролировали сторонники Саакашвили, и оба решения для него весьма выгодны. В последнем случае президент имел в виду свой возможный переход на пост премьер-министра в 2013 году, когда баллотироваться на третий срок он уже не сможет. Таким образом, грузинский лидер стремится реализовать российский сценарий 2008–2012 годов, но при этом, в отличие от Владимира Путина, хотел бы заручиться дополнительными законодательными гарантиями. (Путин же делал ставку на неформальные отношения с Дмитрием Медведевым, которые позволяли не отказываться от президентской республики, вновь становящейся полезной для него после выборов 2012 года.)
В Украине, в свою очередь, расширение полномочий парламента носило ограниченный характер и было связано с политическим компромиссом, позволившим легитимировать результаты “оранжевой революции”. Позиции Виктора Ющенко, ставшего президентом после третьего тура выборов, были серьезно ослаблены: он потерял право определять кандидатуру премьер-министра и назначать без согласия парламента руководителей Министерства иностранных дел и Министерства обороны. Но после победы Виктора Януковича на выборах 2010 года Конституционный суд признал эту политическую реформу противоречащей Конституции, и Украина вновь стала президентской республикой.
Сама по себе президентская республика не противоречит демократическим принципам, но лишь в том случае, если в стране существуют реальное разделение властей, сильное гражданское общество и независимые СМИ. Президентские республики на постсоветском пространстве подобными характеристиками не отличаются. Определенное исключение составляет Украина после “оранжевой революции”, но и в ней авторитарные тенденции остаются очень заметными: примерами могут служить политизированные дела Юлии Тимошенко и Юрия Луценко.
Власть и оппозиция
В большинстве постсоветских стран имеется политическая оппозиция, но в рамках существующего режима она, как правило, не обладает реальной возможностью прийти к власти. Однопартийная система действует только в Туркмении. Хотя в прошлом году президент этой страны и заявил о желательности создания второй, Аграрной, партии, этот проект не рассматривается властью в качестве первоочередного. Если же Аграрную партию все же создадут, то это будет означать эволюцию туркменской модели в направлении узбекского образца, предусматривающего многопартийную систему, полностью подконтрольную президенту.
Во всех остальных странах оппозиция есть, однако опыт мирной передачи власти в результате выборов без предварительных революционных событий имеют лишь Украина, Молдавия и Белоруссия. В последнем случае речь идет о событиях 1994 года, когда оппозиционный кандидат Александр Лукашенко, победив на выборах, быстро создал авторитарный режим, резко ограничивший возможности оппозиции: в настоящее время в парламенте нет ни одного оппозиционного депутата. В Молдавии смена власти происходила неоднократно. В первый раз это случилось в 1996 году, когда бывший первый секретарь ЦК республиканской компартии Петр Лучинский победил первого президента страны Мирчу Снегура. Затем последовали 2001 год, когда к власти пришли коммунисты, и, наконец, победа “европейской коалиции” в 2009-м. В Украине первый “нереволюционный” сценарий передачи власти был реализован в 2010 году.
Кроме Украины и Молдавии, шанс на приход к власти в результате выборов оппозиция имеет, пожалуй, лишь в Армении. На выборах 2008 года оппозиционный кандидат Левон Тер-Петросян, по официальным данным, получил 21% голосов, что позволило ему не признать итоги голосования, обвинив власти в фальсификациях и организовав массовые акции протеста. Тем не менее, ему не удалось предотвратить передачу власти от президента Роберта Кочаряна, который не мог баллотироваться на третий срок, преемнику в лице Сержа Саргсяна.
Операция “Преемник” имела место еще в двух странах, где оппозиция была гораздо слабее, чем в Армении. В России правление Медведева оказалось интермедией между вторым и третьим президентскими сроками Путина. В Азербайджане был реализован сценарий передачи власти от отца к сыну в рамках “республиканской монархии” по сирийскому образцу. (В Египте, кстати, подобный проект был сорван протестами “арабской весны”.)
В свою очередь, туркменская модель “преемничества” принципиально отличалась от предыдущих случаев. После кончины Сапармурата “Туркменбаши” Ниязова общепризнанного политического преемника не оказалось. Согласно Конституции Туркмении, исполняющим обязанности президента должен был стать спикер парламента Овезгельды Атаев, однако он был взят под стражу. Полномочия главы государства получил премьер-министр Гурбангулы Бердымухамедов, затем избранный президентом на выборах, остальные участники которых были простыми спарринг-партнерами. Причем Бердымухамедов был провозглашен политическим преемником Ниязова, хотя затем он и предпринял ряд шагов по частичной ревизии прежнего курса.
В Грузии и Киргизии смены лидеров происходили после революционных событий, итоги которых затем легитимировались при помощи выборов. В Таджикистане борьба за власть, вылившаяся в ожесточенную гражданскую войну, привела к победе Эмомали Рахмона, затем неоднократно переизбиравшегося на пост президента. В Казахстане и Узбекистане у власти весь постсоветский период находятся одни и те же лица.
Персоналистские режимы
Президентские республики на постсоветском пространстве имеют ярко выраженный персоналистский характер. Этому способствуют и такие методы, как продление полномочий без выборов (Каримов в Узбекистане и Назарбаев в Казахстане в 1995 году), снятие ограничения на число президентских сроков (Назарбаев в Казахстане, Алиев-младший в Азербайджане, Лукашенко в Белоруссии), разрешение президенту баллотироваться на четыре срока (Рахмон в Таджикистане). Сюда же следует отнести продление сроков полномочий президента (до семи лет в Узбекистане, до шести лет в России) и снятие предельного возрастного ценза для глав государств, введенного в качестве реакции на засилье геронтократии в СССР (Россия при Ельцине, Казахстан, Таджикистан). Крайним случаем выступает допущение пожизненного президентства (Туркмения при Ниязове). В 2011 году парламент Казахстана проголосовал за продление срока полномочий Назарбаева до 2020 года, однако президент избрал другой вариант: четвертые выборы с получением подавляющего большинства голосов (тогда поправки в Конституцию опротестовал Конституционный совет).
Зато в 2010 году Назарбаев был провозглашен “лидером нации”, который наделяется властными полномочиями, не зависящими от статуса президента (согласование разрабатываемых инициатив по основным направлениям внутренней и внешней политики государства), а также вместе с членами семьи освобождается от уголовной ответственности. Представляется, что это решение принималось в перспективе местной операции “Преемник”, но она была отменена или, по крайней мере, отложена на неопределенный срок (отсюда и попытка быстро реализовать сценарий с продлением полномочий). Показательно, что следующий президент Казахстана, согласно нынешней Конституции, избирается только на два срока, равно как и пожизненное президентство в Туркмении было предусмотрено только для Туркменбаши. Таким образом, в полной мере реализуется русская пословица о том, что “не место красит человека, а человек – место”.
Вопрос о возможностях либерализации персоналистских режимов не имеет однозначного ответа. В России в 2008 году была создана уникальная для СНГ диархия, при которой премьер-министр обладал большим влиянием, чем президент. За это время были проведены некоторые политические преобразования (например, с 2016 года избирательный барьер будет снижен с 7% до 5%), но возвращение на пост президента Путина делает их продолжение сомнительным. В Казахстане Назарбаев в 1999 году получил более 79% голосов, в 2005-м – 91%, в 2011-м – 95,5%. Такая динамика вряд ли свидетельствует о развитии демократических процессов. В Азербайджане Ильхам Алиев демонстрирует сходную закономерность: 76% в 2003 году, 88% в 2008-м. Таким образом, персоналистские режимы скорее склонны к собственной консервации, чем к либерализации.
Политические партии чаще выступают технической опорой существующей власти, нежели самостоятельными субъектами политического процесса. Постсоветские лидеры являются “выходцами из СССР” и не хотели бы возникновения нового варианта КПСС, позволяющего партийной олигархии ограничивать их полномочия. Доминирующие партии во многих случаях отстранены от принятия ключевых решений. Например, приход к власти Бердымухамедова и отказ от продления полномочий Назарбаева были одобрены “партиями власти” лишь задним числом. Только на съезде “Единой России” в сентябре 2011 года его участники узнали о том, что Путин будет баллотироваться в президенты, а Медведев возглавит список “единороссов” на выборах в Государственную Думу – и, разумеется, поддержали обе инициативы. Лукашенко вообще обходится без правящей партии, опираясь на лояльное и беспартийное парламентское большинство.
В Узбекистане формально многопартийная система позволяет Каримову избегать зависимости от других политиков. Преемница компартии – Народно-демократическая партия – понизила свою роль в политической системе, тогда как в 2007 году Каримов официально баллотировался от более “молодой” политической силы – Либерально-демократической партии, созданной лишь в 2003-м. Партия “Нур Отан” в Казахстане была создана только в 1999 году “под Назарбаева”, “Единая Россия” несколько позже – “под Путина”, который, временно уйдя с поста президента, возглавил ее в 2008 году.
И в России, и в Казахстане предпринимались попытки диверсификации партийной системы “сверху” путем создания сильных альтернатив главной “партии власти”. Однако в Казахстане проект создания второй партии был свернут, несмотря на то, что ее лидером выступала старшая дочь президента. В 2006 году партия “Асар”, которую возглавляла Дарига Назарбаева, официально влилась в ряды “Нур Отан”. В России в 2006–2007 годах обсуждался вопрос о том, что новой партии “Справедливая Россия” во главе со старым знакомым Путина, спикером Совета Федерации Сергеем Мироновым, неплохо было бы стать “второй ногой” власти в партийной системе, уравновешивающей “Единую Россию”. Однако уже осенью 2007 года, когда Путин возглавил избирательный список “единороссов”, стало ясно, что “Справедливая Россия” может рассчитывать лишь на создание незначительной фракции в Думе. В 2011 году Миронов после конфликта с “Единой Россией” потерял пост спикера нижней палаты.
Опыт компромиссов
В то же время на постсоветском пространстве имеют место не только авторитарные тенденции. В ряде стран постепенно нарабатывается опыт компромиссов между различными политическими силами и создания широких правительственных коалиций.
Достаточно богатый опыт коалиционного строительства существует в Украине, где правительства, созданные как до, так и после “оранжевой революции”, состояли из представителей нескольких партий. Однако из “послереволюционных” правительств только кабинеты Виктора Януковича (2006–2007 годы) и Николая Азарова (создан в 2010 году) могли опираться на прочное парламентское большинство. В первом случае президент Ющенко оспорил формирование большинства с участием депутатов, перешедших из других фракций, и на этом основании распустил Верховную Раду. (В СМИ тогда публиковалась информация о возможной “перекупке” законодателей.) В 2010 году такая практика была признана вполне конституционной. В кабинете Азарова изначально сотрудничали представители Партии регионов, коммунистов и Народной партии, а в ноябре к ним присоединился основатель партии “Единый центр” Виктор Балога, в прошлом руководитель секретариата Ющенко.
Украинская политика вообще отличается наличием большого количества компромиссов, многие из которых носят закулисный характер и напоминают не современную демократию, а “прокуренные комнаты”, в которых определялись кандидаты в президенты США в 1920-е годы. Драматичная судьба Юлии Тимошенко, дважды оказывавшейся в заключении, свидетельствует не только о ее политических перспективах, но и о ярко выраженном “нонконформизме”, отличающем этого политика от большинства коллег. Показательно, что именно Тимошенко и Луценко настояли на аресте в 2005 году Бориса Колесникова, одного из ближайших соратников миллиардера Рината Ахметова, спонсирующего Партию регионов. Дело тогда было закрыто, а президент Ющенко, склонный к компромиссам с “восточными” элитами страны, даже наградил Колесникова орденом. После победы Януковича Тимошенко и Луценко оказались в тюрьме, Ющенко претензии в нарушении законов не предъявлялись, а Колесников стал вице-премьером.
В отличие от Украины опыт компромиссов в Киргизии и Таджикистане выглядит более двусмысленным. В Киргизии оппозиция, пришедшая к власти в 2005 году, быстро распалась на противоборствующие группы. После свержения Бакиева и проведения парламентских выборов удалось сформировать коалиционное правительство с участием как “северян” из Социал-демократической партии, так и “южан” из партии “Ата-Журт”. Однако этот компромисс выглядит крайне непрочным. Представители “Ата-Журт” не признали победы Атамбаева на президентских выборах, ситуация осложняется межнациональным противостоянием на юге страны (“Ата-Журт” занимает националистические позиции, тогда как “северяне” более благожелательны к узбекскому меньшинству).
Еще более сложным было постсоветское развитие Таджикистана, где несколько лет продолжалась гражданская война между светскими (“кулябцы”) и исламистскими (“памирцы”) вооруженными силами. В 1997 году было достигнуто соглашение о национальном примирении, предусматривавшее выделение исламистам квоты в государственных учреждениях и силовых структурах. В последующем в стране было немало конфликтов, а исламисты постоянно обвиняли Рахмона в нарушении принципов демократии. Однако военные действия не возобновились – и, следовательно, компромисс, в рамках установленных почти полтора десятилетия назад соглашений выдержал испытание на прочность.
Коалиционные правительства работают в Молдавии и Армении. В первой коммунистам пришлось договариваться с националистической оппозицией, чтобы сохранить за собой пост президента. А затем уже разнородные политические силы основали “европейскую коалицию”, вначале из четырех, а затем из трех партий (на выборах 2010 года альянс “Наша Молдова” не прошел в парламент). При этом произошло размывание политического доминирования коммунистов, которые не просто оказались в меньшинстве, но потеряли нескольких видных политиков. Сначала от них ушел Мариан Лупу, спикер парламента с 2010 года, а в ноябре 2011-го – экс-премьер Зинаида Гречаная и бывший кандидат в мэры Кишинева Игорь Додон.
В Армении в президентства Кочаряна и Саргсяна ведущую роль в правительстве играет Республиканская партия Армении, однако она регулярно вступает в союз с другими политическими силами. В 2007 году участниками коалиционного правительства, вместе с республиканцами, стали партия “Процветающая Армения”, созданная харизматическим лидером и крупным бизнесменом Гагиком Царукяном, а также старейшая армянская партия “Дашнакцутюн”, которая, впрочем, через два года перешла в оппозицию из-за намечающейся нормализации отношений с Турцией. Зато к коалиции в 2008 году присоединилась партия “Оринац Еркир”. В то же время вне парламента остается самая влиятельная оппозиционная сила – Армянский национальный конгресс во главе с первым президентом республики Тер-Петросяном. Эта партия была создана уже после парламентских выборов в результате объединения ряда мелких оппозиционных политических партий. В связи с этим особый интерес представляют предстоящие в 2012 году парламентские и в 2013 году президентские выборы, на которых конкуренция может быть более острой, чем раньше. Тем более, что не исключено возвращение в политику экс-президента Кочаряна. Но и после этих выборов победителю, видимо, придется выстраивать коалиции.
Опыт компромиссов на постсоветском пространстве связан с предшествовавшим существованием в тех или иных регионах конкурентных систем. Киргизия в 1990 году стала единственной советской республикой Средней Азии, в которой президентом стал не первый секретарь ЦК, а академик, поддержанный “северянами” в противостоянии “южанам”. Таджикистан прошел через кровавый раскол, обусловленный не только идеологическим, но и клановым фактором. Украина полицентрична по своей сути, и для сохранения единства страны ей постоянно приходится искать точки взаимопонимания между Донецком и Львовом. В истеблишменте Армении и Молдавии немало людей, связанных с “внешними силами” – с эмиграцией (Армения) или с Румынией (Молдавия). (В частности, нынешний премьер-министр Молдавии Влад Филат и мэр Кишинева Дорин Киртоакэ учились в Румынии.)
Геополитический фактор
Нередко авторитарные или демократические тенденции на постсоветском пространстве связываются с влиянием, соответственно, России и Запада. В ряде случаев такая трактовка имеет под собой серьезные основания: ярким примером может служить “оранжевая революция” в Украине. “Мягкая сила” Запада привлекает симпатии модернизаторских групп общества. Наконец, надежды на интеграцию в Европу, хотя бы в долгосрочной перспективе, стимулируют демократические процессы в Украине и Молдавии, хотя они и не носят линейного характера.
В то же время Запад предпочитает вести себя прагматично. Например, при создании объединения ГУУАМ в 1999 году в его состав вошли такие авторитарные режимы, как азербайджанский и узбекский. Впрочем, Узбекистан покинул блок в 2005 году, когда отношения Ташкента и Запада осложнились после жестокого подавления андижанского мятежа. В 2006-м Узбекистан присоединился к ориентированной на Россию организации ЕврАзЭс, но уже в октябре 2008 года приостановил в ней участие, вновь начав сближение с западными странами. Азербайджан и Туркмения рассматриваются Западом как возможные партнеры в реализации газопроводного проекта “Набукко”. Еще один знаковый пример – Киргизия. Россия первоначально поддерживала авторитарного президента Бакиева, который, однако, сблизился с США и продлил пребывание на киргизской территории американской военной базы. В ответ Россия поддержала оппозицию, которая, придя к власти, создала более гибкую политическую систему. Таким образом, в 2010 году в Киргизии Россия отказалась от ставки на status quo. В то же время проект Евразийского союза, недавно выдвинутый Путиным, носит не только интеграционный, но и ярко выраженный антиреволюционный характер: Россия использует страхи лидеров стран СНГ перед распространением духа “арабской весны”. Правда, Лукашенко и Назарбаев, соглашаясь на экономическое партнерство в рамках Таможенного союза и стремясь получить политическую поддержку, едва ли согласятся на ущемление своего суверенитета – они создавали свои авторитарные системы не для того, чтобы “подарить” их России.
Авторитарные системы могут существовать в течение долгого времени, но их потенциал ограничен куда больше, чем у стабильных демократий. На этапе государственного строительства их существование объяснялось необходимостью общенациональной консолидации, а также негативным опытом первых постсоветских лет (например, в Азербайджане и Белоруссии). Но с течением времени ситуация меняется – а в современном глобальном мире изменения происходят очень быстро. Понятно, что проведение реформ сопряжено с рисками неконтролируемого развития событий, но если авторитарные режимы будут действовать исходя сугубо из “охранительной” логики, то они могут оказаться в историческом тупике.