Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 5, 2011
Билл Боуринг (р. 1949) – профессор юриспруденции в колледже Бёркбек Лондонского университета и практикующий адвокат. Специализируется в области международного права, прав человека, советского и российского законодательства.
Билл Боуринг
Деградация международного права?[1]
Введение
В 1986 году Тони Карти написал книгу “Разложение международного права”. В одном провидческом отрывке он утверждал следующее:
“Официальная позиция неизбежно ограничивается односторонними утверждениями правового принципа, к которому [правительство] прибегает, равно как и ко многим “не правовым” аргументам, обращаясь ко внутренней аудитории или к конкретным союзным силам. Попытки “урезонить” оппонента исключительно редки. Правовая доктрина пытается продвинуть дискурс именно в этом направлении. Ей нечего терять, кроме своей порядочности”
[2].
В 2002 году, после американо-британского ответа на события 11 сентября, Дэвид Чандлер объявил о “деградации” международного права. Теперь, после вторжения в Ирак, трудно спорить с таким его заключением:
“…Международное право более не воспринимается как законное ограничение на применение силы западными державами, при том, что принудительное вмешательство западных держав в дела других государств все более легитимируется посредством “международного правосудия”. […] Разрыв между “правосудием” и “законностью” привел к деградации международного права, а не его развитию”[3].
Этому утверждению близка точка зрения Ноэль Кениве, представленная в ее работе о том, действительно ли международное право переменилось после 11 сентября. Ее заключение сурово:
“[Основным следствием событий 11 сентября стала] значительно бóльшая допустимость применения военной силы в ответ на терроризм. […] Степень, в которой доктрина “справедливой войны” попала в зависимость от такого подхода, создает определенные удобства. […Но,] как отметил Делькур[4], происходящее оказывается прежде всего признаком “вырождения международного права и омертвления системы коллективной безопасности”, главным образом вызванного появлением “гегемона””[5].
[Эта статья] является попыткой показать, что случилось с международным правом, и понять, можно ли вновь привести право и власть к отношениям, в которых будет место для правосудия. Я говорю “вновь”, ибо настаиваю, что развитие международного права во время “холодной войны” происходило на основаниях совершенно демократических, прогрессивных и гуманных. […]
Немного “старинного” международного права – революционный консерватизм
По одному вопросу этот очерк занимает решительно позитивистскую, исторически укорененную позицию – революционный консерватизм. Я имею в виду простые слова Устава ООН, взятые вместе с тяжело доставшейся государственной практикой и opinio juris относительно применения силы, “неотъемлемым” правом на самозащиту и особенно скользкой доктриной “упреждающей” самообороны[6].
С 1945 года недвусмысленным принципом международного права было то, что Организация Объединенных Наций имеет, за одним строго оговоренным исключением, монополию на применение силы в международных отношениях. Это закреплено в статье 2.4 Устава ООН:
“Все члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями Объединенных Наций”[7].
Все члены организации строго связаны этой статьей, ибо Устав – это обязательный договор, а сама ООН была основана ради предотвращения повторения ужасов Второй мировой войны. Только Совет безопасности ООН, действуя во исполнение главы VII Устава, имеет право “предпринимать такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности”[8]. Совет безопасности, как в случае войны в Персидском заливе, может делегировать осуществление такого акта государствам или группам государств. Но он должен делать это абсолютно прозрачно, оставаясь контролирующей инстанцией.
Единственное исключение из данного принципа содержится в статье 51 Устава: право на самооборону в случае вооруженного нападения на члена организации. Обычное международное право, значительно более старое, нежели Устав ООН[9], говорит, что самооборона дает право только на меры, пропорциональные вооруженному нападению и необходимые для ответа на него. Этот принцип и статус доктрины самообороны как обычного права, независимого от Устава ООН, были подтверждены Международным судом в деле “Никарагуа против США” в 1986 году[10]. Кроме того, статья 51 указывает на то, что самооборона может осуществляться только “до тех пор, пока Совет безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности”.
При том, что в принципе общеизвестным является факт, что Совет безопасности, его состав и функции нуждаются в демократической реформе, а Международный суд должен иметь возможность пересматривать решения Совета касательно определения фактов угрозы или нарушения международного мира и безопасности, сам Совет безопасности так же нуждается в защите. Говоря словами профессора Куигли, он рискует стать “беспомощным заложником”:
“Возникли четыре типа ситуаций, отражающие неспособность Совета безопасности должным образом выполнять свои функции – прежде всего, в результате доминирования Соединенных Штатов. Во-первых, в ситуациях “угрозы миру” Соединенные Штаты докладывали о сомнительных фактах прежде, чем это делал Совет безопасности, и Совет действовал так, как будто эти факты верны, то есть, не проводя собственного расследования. Во-вторых, Соединенные Штаты в ряде случаев действовали предположительно на основе предоставленных Советом безопасности полномочий, но фактически без каких-либо фактически принятых решений. В-третьих, Соединенные Штаты в ряде случаев убеждали Совет безопасности уполномочить их предпринять военные действия в одностороннем порядке, а не под контролем Совета. В-четвертых, Соединенные Штаты при помощи своего права вето препятствовали проведению работы по наиболее длительному территориальному спору в истории ООН, то есть спору между Израилем и Палестиной”[11].
Слова профессора Куигли были пророческими: израильско-палестинский конфликт был неизбежным основанием, играющим роль и причины, и следствия, причем и на уровне пропаганды, и в действительности, для событий 11 сентября и войны в Афганистане.
Тем не менее, оглядываясь назад, я склонен утверждать, что система ООН, являясь результатом компромисса между “первым” и “вторым” миром, капиталистической и коммунистической системами, приобрела свои важнейшие концепции и юридическое содержание через процесс деколонизации. Не случайно принципы государственного суверенитета и невмешательства, проведенные в жизнь с трудом завоеванным юридическим правом народов на самоопределение, стали главными источниками законности для Организации Объединенных Наций как конечная цель устремлений новых государств и стремящихся к независимости народов.
Начало порочного круга – бомбежка Ливии
Конец 1980-х был поворотным моментом в судьбе не только СССР, но и международного права как потенциального средства защиты “слабых” государств от “сильных”. В 1986 году Соединенные Штаты проиграли дело, инициированное Никарагуа против них в Международном суде[12]. А 15 апреля 1986 года США атаковали пять целей на ливийской территории, запросив и получив согласие Маргарет Тэтчер на использование территории Великобритании в качестве транзитного пункта для своих бомбардировщиков. События 15 апреля служат страшным предвестником того, что впоследствии произошло 11 сентября 2001 года. Как было признано еще тогда, количество погибших мирных жителей Триполи и Бенгази, если соотнести его с размерами крошечного ливийского населения, было сопоставимо с числом жертв от ударов по Нью-Йорку и Вашингтону. Ни международное право, ни правосудие не могут признать правомерным воздаяние по принципу “око за око”, насилие в ответ на насилие. Но действия Соединенных Штатов в апреле 1986 года были по меньшей мере ужасным предвестием, а возможно, и одной из причин событий 11 сентября[13].
Стоит напомнить написанные вскоре после этого пророческие слова профессора Поста. Сразу нужно отметить, что Пост далеко не стремился осудить Соединенные Штаты. Его заключение, в сущности, было предчувствием Косово и Афганистана:
“Если бы доминирующая государственная система не признала бы применение силы допустимым при разумной необходимости защиты фундаментальных прав человека, то, конечно же, такое отрицание неумолимо продемонстрировало бы собственную нелегитимность”[14].
На первый взгляд, это, конечно, софизм, демонстрирующий отсутствие логической связи, но мы это пропустим. Более интересны сама траектория рассуждений Поста и предлагаемое им описание железной последовательности политики США в отношении международного права.
Пост начинает с ныне забытой “доктрины Шульца”, изложенной 15 января 1986 года, непосредственно перед бомбардировкой Ливии. Джордж Шульц, тогдашний госсекретарь США, выступая в Университете национальной обороны, заявил:
“Это чепуха, что международное право запрещает нам захватывать террористов в международных водах или в воздушном пространстве, нападать на них на территории других стран даже ради спасения заложников или применять силу против государств, которые поддерживают, тренируют и укрывают террористов или партизан. […] Нации, подвергшейся нападению террористов, дозволено применять силу для предотвращения или предупреждения будущих нападений, для задержания террористов или спасения своих граждан, когда недоступны иные средства”[15].
Пост противопоставляет этому утверждению почти единодушное (воздержались только США) осуждение Советом безопасности ООН применения силы Израилем против Организации освобождения Палестины, осуществленное на территории Туниса в 1985 году. Совет безопасности осудил это действие как “скандальное нарушение Устава Организации Объединенных Наций, международного права и норм поведения”[16]. При этом, объясняя позицию США, глава американской делегации Вернон Уолтерс принес правительству Туниса “искренние соболезнования в связи с гибелью его граждан”[17]. Пост написал следующее:
“…Непременно сталкиваешься с рядом вопросов: допускает ли международное право нападать на террористов на территории другой страны без согласия таковой? Действительно ли допустимо нападать на государства, которые поддерживают, обучают или укрывают террористов?”[18]
Изучив Устав ООН, Декларацию о принципах международного права 1970 года и множество авторитетных суждений широкого круга специалистов (две страницы сносок), порицающих как упреждающие, так и ответные репрессивные акции, Пост заключает:
“…Осуществление “доктрины Шульца” через упреждающее или ответное применение силы вводит Соединенные Штаты в противоречие с международным правом и должно быть отвергнуто”[19].
При этом Пост явно не стремился занять позицию, которая не давала бы Соединенным Штатам возможности отвечать на террористическую угрозу:
“…Может возникнуть ситуация, когда в применении силы есть разумная необходимость для обеспечения полного соблюдения целей Устава [ООН], […однако такие] обстоятельства должны быть непреодолимы, а действительное применение силы должно быть пропорциональным, в рамках разумной необходимости, и никоим образом не должно включать недопустимые цели, как отдельные лица, так и объекты”[20].
Я утверждаю, что закон о самообороне является гораздо более ограничивающим. Собственно, фокусом моего анализа будут юридические обоснования, если только они вообще предполагаются, предъявленные США и Великобританией для их действий против […] Сербии и Афганистана. Но что же предлагалось в случае Ливии? Пост указывает, что вскоре после налета США дали довольно “путаные” – это еще мягко сказано – объяснения, ссылаясь на ряд дичайшим образом различающихся оправданий нападения[21]. Во-первых, утверждалось, что сила была применена как ответная мера или возмездие за предшествующий – совершенный десятью днями ранее – террористический акт в Берлине (повлекший смерть американского служащего при взрыве в ночном клубе)[22]. Во-вторых, сила была “сигналом, в первую очередь полковнику Каддафи, прекратить террористические акты”[23]. В-третьих, США намеревались запугать элитную ливийскую гвардию, на которую опирается Каддафи[24]. В-четвертых, они полагали, что осуществляли акт упреждающей самообороны[25]. В-пятых, эта акция подавалась как мера самообороны в ответ на уже совершенные нападения на граждан Соединенных Штатов и американские посольства[26]. Пост полностью опроверг каждый из этих пунктов и сдержанно заключил, что акция США была “весьма сомнительной”, с точки зрения международного права[27].
[…]
Война против Сербии
24 марта 1999 года, после краха переговоров в Рамбуйе о судьбе Косово и косоваров, была развернута операция “Союзная сила”, продолжавшаяся 78 дней[28]. Как указывает Биддл, НАТО одержал победу, и это не удивительно, принимая во внимание, что совместное население 19 стран, участниц Альянса, превышает 11-миллионное население Сербии в 65 раз; оборонный бюджет НАТО в 25 раз превышает всю экономику Сербии; а ее вооруженные силы превосходят сербские в 35 раз[29]. Во многих отношениях война против Сербии стала “промежуточным пунктом” между войнами в Ираке и Афганистане:
“Даже когда бомбы НАТО посыпались на Белград, американские и британские самолеты продолжали свою упорную (хотя и почти незаметную) войну с Ираком, в ходе которой было использовано более 2000 бомб и ракет только за 1999 год. Это хотя и существенно меньше, чем в операции в Косово, но все же и это значительная демонстрация силы. А кампания […] в Афганистане явным образом использовала военную модель, опробованную в Косово”[30].
При этом в своем обзоре для “Foreign Affairs” Биддл вообще не упоминает о международном праве или Организации Объединенных Наций.
Утверждение, что военная операция диктовалась необходимостью предотвращения гуманитарного бедствия, – новый аргумент для оправдания вмешательства – стал настолько привлекательным с точки зрения морали, что критики этой акции были весьма немногочисленны, по крайней мере, в Северной Европе. Были и исключения. Майкл Байерс и Саймон Честерман полемически отреагировали на произошедшее 19 апреля 1999 года:
“Одностороннее вмешательство НАТО на Балканах устрашило Россию, изолировало Китай и мало помогло примерно миллиону косоваров, во имя которых бомбят Сербию. Основным достижением [вмешательства] может стать конец “нового мирового порядка”, лихо провозглашенного Джорджем Бушем после освобождения Кувейта в 1991 году, и разрушение института, помогавшего предотвращать международные войны на протяжении более чем полувека”[31].
Томас Франк указал на одно из ключевых различий между войной в Персидском заливе и в Косово: “Ни Госдепартамент США, ни НАТО всерьез не попытались оправдать войну [в Косово] в терминах международного права”[32]. Данное утверждение стало ответом на критику военной операции и высказываемые сомнения в ее законности, прозвучавшие со стороны Бруно Симмы[33]. Франк продолжал:
“В то время как санкция ООН на коллективную военную акцию открыла новую страницу, в вооруженном ответе на прямую агрессию нет ничего нового. Резолюция 1244… одобряет развертывание коллективных (региональных) вооруженных сил для противодействия не агрессии, но грубому нарушению гуманитарного права и прав человека. […] Есть, однако, другое примечательное различие между резолюциями 687 и 1244. Первая устанавливала международный режим [санкций] для Ирака вследствие триумфа сил, уполномоченных Советом безопасности. Последняя ввела этот режим для Югославии после кампании сил НАТО, которые Организация Объединенных Наций не уполномочивала на военные действия. […В целом] трудно не согласиться с тревожным заключением профессора Бруно Симмы… что военная акция НАТО была проведена в нарушение международного права”[34].
Главный вопрос, однако, состоит в том, привели ли действия НАТО, особенно Соединенных Штатов, к новому витку развития – причем в рекордные сроки – обычного международного права посредством политики, реализуемой отдельными государствами, и opinio juris? Иначе говоря, перекрыл ли императив (как это представляет НАТО), – требующий предотвращения гуманитарного бедствия в Косово, а именно предотвращения геноцида или, во всяком случае, этнической чистки косоваров сербами, – запрещающие применение силы положения Устава ООН? Этот вопрос вышел на первый план во время событий в Руанде в 1994 году, когда казалось, что предложенная Бернаром Кушнером доктрина “
Droit et devoir d’ingérence” (“Право и долг вмешаться”) была главным оправданием французского вмешательства, операции “Бирюза”, одобренной Советом безопасности постфактум[35].Дебаты велись прежде всего на страницах “
European Journal of International Law”. Бруно Симма отвечал Антонио Кассезе, принципиальная позиция которого по вопросу упреждающей самообороны была приведена выше. Кассезе опубликовал два пронизанных болью очерка, где, отвечая на вопрос, движется ли международное право к новому обычному праву “насильственных контрмер” в ответ на гуманитарное бедствие или массовое и грубое нарушение прав человека, утверждал, что если такое “новое право” действительно развивается, то практика и opinion juris могут самое большее оправдать меры, предпринятые лишь в чрезвычайных обстоятельствах, когда у вмешивающихся есть разумное субъективное мнение, что только немедленное вмешательство предотвратит бедствие, и эти “контрмеры” допустимы только до того момента, пока Совет безопасности не сможет установить свой контроль над ситуацией[36].Что наиболее примечательно, независимая комиссия по Косово, включающая такие прогрессивные светила, как Ханан Ашрави, Ричард Фолк, российский дипломат Олег Гордиевский, и работающая под председательством Ричарда Голдстоуна, пришла к выводу, что вмешательство было “неправомерным, но легитимным”[37]. Для Джека Доннелли этот вывод демонстрирует наличие “напряженности” – но он “полностью приемлем”[38]. Дэвид Рифф намного менее мягок в своей оценке: он описывает отчет комиссии как “самообман выдающихся личностей”[39] – иными словами, “как благие пожелания международного социал-демократического истеблишмента”[40]. Он высказывает веское замечание, что “государства беднейшей части мира выступают против вмешательства в Косово, ибо по-прежнему верят, что суверенитет остается лучшей защитой против иностранной гегемонии”[41]. Более спорно его утверждение, что “такие вмешательства, независимо от незаинтересованности или облеченности мандатом ООН или новым международным правом являются колониальными предприятиями”[42]. Особенно резко он настроен против “глобального понимания прав человека”, поскольку оно “до странности безразлично к истории”[43]. Томас Вайс, напротив, приветствовал отчет комиссии:
“…Человечность или святая неприкосновенность жизни является единственным подлинным и первостепенным основанием для вмешательства. Защита права на жизнь, в широкой интерпретации, принадлежит к категории обязательств, уважение к которым в интересах всех государств. Все остальное – включая священное трио нейтральности, беспристрастности и согласия, а также правовые соображения о желательности одобрения со стороны ООН – является принципами второго порядка”[44].
Специалисты-правоведы не упустили политические императивы, на службу которым было поставлено право. Кристина Грей указывает, что Косово – еще один случай (после Руанды, Албании и Гаити) стремления к легитимности, побудивший США, Великобританию и других участников НАТО претендовать на то, что применение ими силы в Косово происходило на основе решения Совета безопасности:
“Это уже не простая интерпретации эвфемизмов вроде “все необходимые средства” необходимы для получения разрешения на применение силы, поскольку из предшествующих дебатов было ясно, что применение силы и так подразумевалось. США, Великобритания и другие страны зашли гораздо дальше, искажая формулировки резолюций и игнорируя предшествующие дебаты ради утверждения, что они действовали от имени международного сообщества”[45].
Кристин Чинкин выступила с наиболее лаконичной и уничтожающей критикой войны в Косово:
“
Наконец, интервенция в Косово показывает, что Запад продолжает формулировать положения международного права даже в то время, когда он игнорирует основополагающие механизмы обеспечения безопасности международного правового порядка. Все эти инциденты приводят к подрыву Устава [ООН] на выборочном базисе ad hoc, не обеспечивая ясной артикуляции основных принципов или хотя бы гарантии будущего их принятия теми, кто в настоящее время эти принципы разделяет. Случай Косово, возможно, высветил ширящуюся пропасть между риторикой прав человека и действительностью и не нашел способа перекинуть через нее мост”[46].
Одна из моих целей состоит в том, чтобы привести доводы в пользу укорененного в истории содержательного взгляда на права человека, на основе которого такая риторика может быть изъята из употребления США и Великобританией и обращена против них как мощнейшее оружие. Само международное право может быть представлено абсолютно в ином свете.
Так, старейшина американских юристов-международников Луис Хенкин был весьма тверд в отношении [роли] международного права:
“Право таково, и оно должно быть таким, чтобы одностороннее военное вмешательство государства или группы государств считалось незаконным, если оно не было уполномочено Советом безопасности”[47].
Специалист по правам человека Джек Доннелли, признавая, что такая позиция суммировала взгляды большинства комментаторов, добавляет:
“…Не следует [также] игнорировать и моральных аргументов, взывающих к гуманитарному вмешательству. […Но] сталкиваясь с конфликтом между правовыми и моральными нормами, именно политические соображения, а не разлагающее влияние [тех или иных групп], должны иметь вес при выборе действий и при вынесении суждений о таких действиях”[48].
Однако в конце дискуссии Томас Франк позволил себе оптимистичное заключение, опирающееся на его теорию законности и справедливости в международном праве:
“Окончательный урок Косово состоит в том, что Организация Объединенных Наций – пусть порой ею пренебрегают и ее решения обходят – вновь стала действенным помощником в завершении конфликта. ООН – хотя и не единственная площадка для осуществления творческой, длительной и многосторонней дипломатии, но остающаяся актуальной и незаменимой”[49].
Однако, как и в случае Ирака, война в Косово имела продолжение и, возможно, непреднамеренные последствия: прежде всего, была поставлена под сомнение легитимность как Международного трибунала по бывшей Югославии, так и Европейского суда по правам человека. Так, прокурор МТБЮ отказался рассматривать обвинение против ответственных лиц в странах НАТО в предполагаемых нарушениях гуманитарного права в ходе бомбардировок Сербии[50].
Это в свою очередь контрастирует с подходом относительно статьи 18.1 Устава МТБЮ, принятым прокурором при утверждении его права расследовать обвинения в преступлениях, совершенных сербскими силами в Косово. В качестве аргумента, служащего разграничению между этими юрисдикциями, прокурор указал на “надежное свидетельство, указывающее, что в Косово, возможно, были совершены преступления в пределах юрисдикции трибунала” (курсив мой). Этот аргумент был выдвинут, чтобы объяснить, в какой ситуации прокурор посчитает (в целях отправления правосудия), что у него имеется законное право на расследование. (Как следствие, любое расследование, не отвечающее этому критерию, может быть названо произвольным капризом и выпадать из-под действия прокурорского мандата.) Таким образом, сформулированный критерий представляет собой негативный принцип, отсекающий возможность проведения тех или иных расследований.
Что касается использования НАТО кассетных бомб, Апелляционный комитет, расследовавший военную кампанию, постановил следующее:
“
В ходе бомбардировок силы НАТО применяли кассетные бомбы. Не существует никакого конкретного договорного условия, запрещающего или ограничивающего применение кассетных бомб, хотя, конечно, кассетные бомбы должны применяться в соответствии с общими принципами, относящимися к применению всякого оружия. Организация “Human Rights Watch” осудила применение кассетных бомб, утверждая, что высокая доля несработавших боеприпасов, содержащихся в этих бомбах, превращает их в противопехотные мины, которые, как утверждает эта организация, в настоящее время запрещены обычным международным правом. Запрещены ли противопехотные мины текущим обычным правом, спорный вопрос, хотя в этом направлении наблюдается определенная тенденция. Однако не существует общего правового консенсуса, что кассетные бомбы с юридической точки зрения эквивалентны противопехотным минам”.
Прокурор подтвердил заключение комитета таким образом:
“
На основе рассмотренной информации… комитет полагает, что ни глубокое расследование в связи с бомбардировками в целом, ни расследования в связи с конкретными инцидентами не оправданы. Во всех случаях или закон недостаточно ясен, или расследование вряд ли приведет к получению достаточных доказательств, позволяющих выдвинуть обвинения в чудовищных преступлениях как против высокопоставленных, так и против обычных обвиняемых”.
[…] Реагируя на решение МТБЮ не расследовать действия НАТО, “Международная амнистия” обратила внимание на заключение комитета, что, отвечая на выдвинутые обвинения в военных преступлениях, НАТО “не смог обратиться к конкретным инцидентам”, в которых его обвиняли. Пять из них перечислены в отчете “Международной амнистии” от 7 июня 2000 года[51]. В отчет же комитета, документирующий причины, по которым уголовное расследование не может быть проведено в отношении НАТО, вошла фраза, что следователи “не говорили с теми, кто был вовлечен в командование бомбардировками или приводил эти приказы в исполнение”. И, тем не менее, комитет пришел к вышеизложенному выводу [о невозможности начала уголовного расследования в отношении НАТО]. В свою очередь “Международная амнистия” указала, что в своем отчете комитет не объяснил, с какими трудностями связан сбор свидетельств против НАТО или его должностных лиц.
Наконец, 12 декабря 2001 года Большая палата Европейского суда по правам человека сочла недопустимыми доказательства [представленные американскими и британскими адвокатами] многочисленных жертв среди сербского гражданского населения в результате натовской бомбардировки белградской телестанции 23 апреля 1999 года. Это явно одностороннее решение, несомненно, весьма благоприятное для стран НАТО, способствовало обвинительному процессу против Слободана Милошевича в Гаагском трибунале.
Кроме того, правовой статус Косово, как бывшей части Сербии, в качестве автономии того или иного типа или в виде полностью независимого государства по-прежнему остается не решенным. [Вместе с тем] политика администрации ООН при Бернаре Кушнере (специальном представителе генерального секретаря ООН) была источником значительной напряженности. Военные силы ООН (
KFOR) и ее гражданская администрация действуют, защищенные фактическим иммунитетом против возможного юридического разбирательства в обычных судах. И только учреждение института уполномоченного по правам человека в Косово, во главе с бывшим членом Европейской комиссии по правам человека Мареком Антони Новицким, позволило адекватно реагировать на множество тревожных тенденций.[…]
Выборы 17 ноября 2001 года и избрание Неджада Даци председателем парламента Косово в рамках системы временного самоуправления дали надежду на грядущее верховенство права. Но, когда в марте 2001 года возник вопрос о вхождении в Федеративную Республику Югославию (ФРЮ), уполномоченный по правам человека написал, что текущий статус Косово как международного протектората, находящегося вне юрисдикции ФРЮ, “помещает Косово совершенно вне рамок какого-либо международного контроля за правами человека или судебных механизмов, где она и останется в обозримом будущем”[52].
Итак, как и в случае Ирака, война против Сербии привела к продолжительному отрицанию – самой Организацией Объединенных Наций – фундаментальных прав человека. Таким образом, своими же собственными действиями подрывается легитимность не только Совета безопасности, но и самой Организации Объединенных Наций.
Война против Афганистана
Одной из наиболее экстраординарных реакций на последствия 11 сентября стала статья Джейми Ши, директора службы информации НАТО и официального представителя НАТО во время войны против Сербии, “НАТО – соблюдение этики в поддержании международной безопасности”. Этика, согласно Ши, состоит в следовании содержанию статьи 5 Вашингтонского договора, на которую сослался Альянс 12 сентября:
“Принятие общей судьбы лежит в этической основе поддержания международной безопасности, поскольку делает гораздо более затруднительным оправдание уклонения или нейтралитета перед лицом новых международных террористических угроз”[53].
Ши не упоминает о международном праве или какой-либо взаимосвязи между этикой, законом и правами [человека]. У нас, однако, есть все основания спросить, почему США и Великобритания не воспользовались полномочиями Совета безопасности, хотя именно в его ведении находятся вопросы о применении какого-либо давления, санкций или силы. Такая же точно ситуация во всех деталях повторилась в случае Ирака в 2003 году.
Примечательно, что две резолюции Совета безопасности (1368 от 12 сентября 2001 года и 1373 от 28 сентября 2001-го), подтверждая содержащееся в Уставе право на самооборону, не давали права на применение силы, бомбардировки или что-либо подобное. […] Так, резолюция 1373 касалась, главным образом, предотвращения финансирования терроризма. В заявлении от 8 октября 2001 года Кофи Аннан, генеральный секретарь ООН, сказал:
“
Сразу после нападения на Соединенные Штаты 11 сентября Совет безопасности выразил решимость всемерно бороться против угроз международному миру и безопасности, вызванных террористическими актами. Совет также подтвердил неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций. Государства, вовлеченные в произошедшее, спланировали свою военную операцию в Афганистане исходя из этого контекста”.
Затем 8 октября, после встречи, созванной по требованию США и Великобритании для того, чтобы проинформировать членов Совета безопасности о военной операции, председатель Совета безопасности ООН Ричард Райан (Ирландия) сделал заявление для прессы. Согласно этому заявлению, постоянные представители США и Великобритании разъяснили, что “начатые 7 октября военные действия были предприняты в порядке самообороны и направлены против террористов и тех, кто их укрывает”, и подчеркнули, что были приложены все усилия, чтобы избежать жертв среди гражданского населения. Кажется, члены Совета “оценили” представленное США и Великобританией изложение событий, но были глубоко обеспокоены гуманитарной ситуацией в Афганистане.
Таким образом очевидно, что Совет безопасности не одобрял и не давал полномочий на военные действия, но просто отметил тот факт, что они имеют место исходя из необходимости самообороны. Осторожная формулировка генерального секретаря в этом смысле особенно интересна.
Майкл Байерс замечает, что имелись по меньшей мере четыре возможных юридических оправдания применения силы против Афганистана: глава VII Устава ООН (пример Ирака), вмешательство “по приглашению” (пример Гренады), гуманитарное вмешательство (пример Косово) и самооборона. “Примечательно, что США положились исключительно на последний довод”[
54]. Однако Байерс занимает позицию, состоящую в том, что резолюция 1373 содержит формулировки – глубоко скрытые в положениях о замораживании счетов террористов, – которые, возможно, предполагают почти не ограниченный мандат на применение силы:
“
Совет безопасности, […]действуя на основании главы VII Устава Организации Объединенных Наций […]
2. постановляет также, что все государства должны: […]
b) принять необходимые меры в целях предотвращения совершения террористических актов, в том числе…”
Байерс комментирует это так:
“[Данная формулировка] является лучшим свидетельством того, что глава VII санкционирует применение силы даже в большей степени, чем аргумент “фактического нарушения”, использованный для обоснования введения запрещенных для полетов зон в Ираке, или использованный для вмешательства в Косово в 1999 году аргумент “подразумеваемой санкции””[55].
Байерс обращает внимание, что в будущем Китай или Россия могут обратиться к резолюции 1373 и блокировать любые попытки разъяснить или отменить ее, – это и объясняет, почему она была принята столь единодушно. Заключение Байерса, будучи более умеренным по тону, чем его публикация в “London Review of Books” в 1991 году, содержит столь же суровое предупреждение:
“События 11 сентября запустили процесс существенного ослабления правовых ограничений применения силы, а это в свою очередь приведет к переменам во всей системе международного права. Только время покажет, являются ли эти перемены необходимым и пропорциональным ответом на возникновение новых угроз в, увы, опасном мире”[56].
Ясно, что Совет безопасности, в сущности, отказался от своей власти и возложенной на него ответственности, если фактически дал разрешение на неограниченное применение силы. Но действительность оказалась еще менее привлекательной. Совет безопасности, а по существу и весь Устав ООН и обычное право в отношении применения силы и самообороны, были выброшены за борт под предлогом войны против терроризма. Томас Франк ясно сформулировал вероятное рассуждение администрации Буша, а “American Journal of International Law”, как обычно, засвидетельствовал его ожесточенную полемику, на этот раз с Томасом Чарни. В то время как Чарни настаивал на том, что Совет безопасности мог и должен был сохранять свое участие в контроле за событиями, Франк скорее склоняется к отрицанию – вопреки его предыдущим утверждениям – роли Совета безопасности в целом:
“Что касается права, то вообще отсутствует какое бы то ни было требование того, чтобы государство получало благословение Совета безопасности перед ответом на вооруженное нападение. Будь это не так, сколько государств сознательно согласились бы подчинить свою безопасность критериям оценки Советом честности тех свидетельств, на которых они основывают свою оборонную стратегию?”[57]
Наконец, Славой Жижек делает очевидное, но жизненно важное замечание:
“Не говорит ли сама сегодняшняя риторика о глобальном чрезвычайном положении, введенном ради борьбы против терроризма и легитимирующем все большую приостановку юридических и иных прав? Зловещий аспект недавнего заявления Джона Эшкрофта о том, что “террористы используют свободу Америки как оружие против нас”, несет явное предположение, что мы должны ограничить эту свободу для того, чтобы защититься”[58].
Это же предчувствие было выражено и с точки зрения универсализма прав человека Джеком Доннелли:
“
Во-первых, контртерроризм, хороший он или плохой, – это не гуманитарное вмешательство. В мире много различных видов зла, для борьбы с которыми мы разработали различные нормы международного права и политические инструменты. Во-вторых, сомневаюсь, что мир международной политики радикально изменился. Но, в-третьих, в той степени, в которой это произошло, последствия для прав человека (на национальном и международном уровне), вероятно, будут отрицательными. Говоря шире, как бы ужасны ни были эти события, трагедия еще более углубится, если они отвлекут (и без того недостаточное) международное внимание и ресурсы от более важных и широко распространенных моральных и гуманитарных проблем вроде голода, нищеты, геноцида, насилия, систематической политической некомпетентности, регулярного унижения и нарушения прав человека, которые повседневно претерпевают большинство людей в большей части современного мира”[59].
Таким образом, отрицание международного права ведет к подрыву гарантий национального права.
[…]
Заключение
В итоге, международное право оказалось смешано с грязью. […] Предполагаемое основание новой традиции в 1999 году, возникшее для оправдания бомбардировки Сербии, неизбежно привело к последующему оттеснению Совета безопасности и самой ООН после 11 сентября. Любое использование риторики прав человека начиная с 1991 года было решительно подорвано практикой работы администрации ООН в Косово (и в Боснии). Таким образом, совершенно неверно утверждать, […] что это концепция прав человека определенным образом ответственна за то, что случилось с международным правом.
Вместо этого, налицо незаконченный проект. Как утверждалось выше, ООН, ее принципы и механизмы родились и наполнились содержанием в период деколонизации. Стремление к глобальной социальной справедливости запустило кампанию за права на самоопределение и развитие, и эти вопросы до сих пор не сняты с повестки дня. И перед большей частью мирового населения стоит вопрос о том, как вернуть прежнее значение ООН.
[…]
Перевод с английского Олега Торбасова под редакцией Ильи Калинина
_____________________________________________
1)
Данная статья представляет собой сокращенный перевод главы из книги: Bowring B. The Degradation of the International Legal Law? The Rehabilitation of Law and the Possibility of Politics. New York: Routledge; Cavendish, 2008. P. 39–61. В следующем году книга выйдет в издательстве “Новое литературное обозрение” в серии “Библиотека журнала “Неприкосновенный запас””. – Примеч. ред.2) Carty A. The Decay of International Law: A Reappraisal of the Limits of Legal Imagination in International Affairs. Manchester: Manchester University Press, 1986. P. 115.
3) Chandler D. From Kosovo to Kabul. Human Rights and Humanitarian Intervention. London: Pluto, 2002. P. 158.
4) Delcourt B. De quelques paradoxes liés à l’invocation de l’Etat et du droit // Bannelier K., et al. (Eds.). Le droit internationale face au terrorisme.
Paris: Pedone, 2002. P. 214–215.5) Quenivet N. The World After September 11: Has It Really Changed? // European Journal of International Law. 2005. Vol
. 16. № 3. P. 577.6) В первом издании своего “Международного права” Антонио Кассезе обозревает практику и
opinio juris и заключает: “В случае упреждающей самообороны более разумно рассматривать такие действия, как запрещенные законом, при том, что общеизвестно, что могут быть случаи, когда нарушение запрета может быть оправдано исходя из моральных и политических оснований, и международное сообщество, в конечном счете, смирится с ним или вынесет снисходительный приговор” (Cassese A. International Law. Oxford: Oxford University Press, 2001. Р. 310–311).7) Цит. по:
www.un.org/ru/documents/charter/chapter1.shtml. – Примеч. ред.8) Ст. 42, цит. по: www.un.org/ru/documents/charter/chapter7.shtml. – Примеч. ред.
9)
См.: Caroline case // British and Foreign State Papers. 1837. Vol. 29. P. 1137–1138; Vol. 30. P. 195–196.10) Nicaragua Case // ICJ Reports. 1986. Vol. 14.
Ср. также ответ Великобритании по поводу вторжения в 1982 году на Фолклендские (Мальдивские) острова как необходимый и пропорциональный акт самообороны: Byers М. Terrorism, the Use of Force and International Law after September 11 // International and Comparative Law Quarterly. 2002. Vol. 51. Р. 406.11) Quigley J. The United Nations Security Council: Promethean Protector or Helpless Hostage? // Texas International Law Journal.
2002. Vol. 35. P. 130.12)
Nicaragua Case…13) Нелишне отметить, что Совет безопасности ООН осудил нападение как нарушение Устава ООН. Голоса разделились в соотношении 9–5–1 (США, Великобритания, Франция, Австралия и Дания голосовали против, а Венесуэла воздержалась).
14) Paust J.J. Responding Lawfully to International Terrorism: The Use of Force Abroad // Whittier Law Review.
1986. Vol. 8.15) Это выступление перепечатано в:
International Legal Materials. 1986. Vol. 25. Р. 204.16) Результаты голосования: 14–0–1 (
UN Doc S/RES/573. 1985. 4 October); см. также в: International Legal Materials. 1986. Vol. 24. P. 1740–1741.17) US Mission to the UN. Press Release. 1985. 4 October. № 85(106).
18) Paust J.J. Responding Lawfully to International Terrorism…
Р. 714.19) Ibid
. P. 719.20) Ibid. P. 721–722;
см. также: Idem. Conflicting Norms of Intervention: More Variables for the Equation // Georgia Journal of International and Comparative Law. 1983. Vol. 13. P. 307, 310.21) Idem. Responding Lawfully to International Terrorism…
Р. 729–730.22)
См.: US Calls Libya Raid a Success // New York Times. 1986. 16 April.23)
См.: US Aides Deny Attack Is Start of an Escalation // New York Times. 1986. 16 April.24)
См.: Chose Targets to Fuel Coup Against Kadafi, Schultz Says // New York Times. 1986. 16 April.25) Reagan R. We Have Done What We Had to Do // Washington Post. 1986. 15 April.
26) US Defends Raids Before UN Body // New York Times. 1986. 16 April.
27) Paust J.J. Responding Lawfully to International Terrorism…
Р. 732.28)
См.: Murphy S.D. NATO Air Campaign Against Serbia and the Laws of War // American Journal of International Law. 2000. Vol. 94. Р. 690–697.29) Biddle S. The New Way of War? Debating the Kosovo Model // Foreign Affairs. 2002. May–June. P. 138.
30) Ibid. P. 139.
31) Byers M., Chesterman S. Has US power destroyed the UN? // London Review of Books. 1999. 21 September.
32) Franck T.M. Lessons of Kosovo. Editorial Comments: NATO’s Kosovo Intervention // American Journal of International Law. 1999. Vol. 93. Р. 859.
33) Simma B. NATO, the UN and the Use of Force: Legal Aspects // European Journal of International Law. 1999. Vol. 10. № 1. P. 1–23.
34) Franck T.M. Lessons of Kosovo… P. 58.
35) Bowring B. The “droit et devoir d’ingérence”: A Timely New Remedy for Africa? // African Journal of International and Comparative Law. 1995. Vol. 7. P. 493–510.
36) Cassese A. Ex iniuria ius oritur: Are We Moving towards International Legitimation of Forcible Countermeasures in the World Community? // European Journal of International Law. 1999. Vol. 10. № 1. P. 23–31; Idem. A Follow-up: Forcible Humanitarian Countermeasures and Opinio Necessitatis // European Journal of International Law. 1999. Vol. 10. № 4. P. 791–801.
37) Independent Commission on Kosovo. The Kosovo Report: Conflict, International Response, Lessons Learned. New York: Oxford University Press, 2000. P. 4.
38) Donnelly J. Genocide and Humanitarian Intervention // Journal of Human Rights. 2002.
Vol. 1. № 1. P. 101.39) Rieff D. On the Wishful Thinking of Eminent Persons: The Independent Commission’s Kosovo Report // Human Rights Journal. 2002. Vol. 1. № 1. Р. 111–119.
40) Ibid
. P. 111.41) Ibid. P. 116.
42) Ibid. P. 117.
43) Ibid. P. 118.
44) Weiss T. Instrumental Humanitarianism and the Kosovo Report // Human Rights Journal. 2002. Vol. 1. № 1.
Р. 121–127.45) Gray С. From Unity to Polarisation: International Law and the Use of Force Against Iraq // European Journal of International Law. 2002. Vol. 3. № 1. Р. 8–9.
46) Chinkin C.M. Kosovo: A “Good” or “Bad” War? // American Journal of International Law. 1999. Vol. 93. № 4. Р. 846.
47) Henkin L. Kosovo and the Law of “Humanitarian Intervention” // American Journal of International Law. 1999. Vol. 93. № 4. Р. 824–828.
48) Donnelly J. Op. cit.
Р. 101, 103.49) Franck T.M. Lessons of Kosovo… Р. 860.
50) Final Report to the Prosecutor by the Committee Established to Review the NATO Bombing Campaign Against the Federal Republic of Yugoslavia // Human Rights Law Journal.
2000. Vol. 21. № 4–7. Р. 257–272.51) См.:
www.amnesty.org/ailib/intcam/kosovo.52) Письмо Марека Антони Новицкого Бруно Халеру, генеральному секретарю Парламентской ассамблеи Совета Европы, 11 марта 2002 (
www.ombudspersonkosovo.org/reports_other.htm).53) Shea J. NATO – Upholding Ethics in International Security Policy // Cambridge Review of International Affairs. 2002. Vol. 15. № 1. P. 76.
54) Byers M. Terrorism, the Use of Force and International Law after September // International and Comparative Law Quarterly. 2002. Vol. 11. № 51. P. 401.
55) Ibid. P. 402.
56) Ibid. P. 414.
57) Charney J.A. The Use of Force against Terrorism and International Law. Editorial Comment // American Journal of International Law. 2001. Vol. 95. Р. 835–839; Franck T.M. Terrorism and the Right of Self-Defense // Ibid. P. 843.
58) Žižek S. Are We in a War? Do We Have an Enemy? // London Review of Books. 2001. 24 October.
59) Donnelly J. Op. cit. P. 105.