Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 2, 2010
Локальные режимы в крупных городах России: введение в тему
В предлагаемых вниманию читателей “НЗ” пяти нижеследующих статьях представлены результаты пилотного исследовательского проекта “Власть и управление в крупных городах России”, выполненного в 2009 году коллективом российских исследователей при поддержке Института общественного проектирования. Для большинства его участников эта работа стала логическим продолжением прежних сравнительных исследований политических процессов в российских регионах. Но если в фокусе внимания наших предыдущих трудов находились демократическая и авторитарная трансформации региональных политических режимов в 1990-е годы[1], становление и упадок муниципальной автономии в конце 1990-х и первой половине 2000-х[2], то сегодня предметом анализа выступает политико-экономическое управление (governance) в регионах и городах России.
Кто и как правит городами? Каковы цели, механизмы и последствия политико-экономического управления на местном уровне? Почему и как в рамках городского управления вырабатывается и реализуется тот или иной политический курс, кто выигрывает, а кто проигрывает от его осуществления? Эти вопросы интересуют многих исследователей местной политики и управления, изучающих их, главным образом, на материалах стран Северной Америки и Западной Европы. В последние два десятилетия анализ “городских режимов” стал заметным направлением в политической науке[3]. Неудивительно, что значительный интерес специалистов к изучению политических процессов в российских регионах и городах способствовал появлению работ российских исследователей, ставящих аналогичные вопросы на отечественном эмпирическом материале. Вслед за специалистами в сфере экономической географии и социологии элит на этот путь вступили и политологи, изучающие тенденции становления и развития локальных[4] режимов как комплексных механизмов политико-экономического управления в современной России.
Современные исследования локальных режимов за рубежом фиксируют значительные изменения в характере распределения власти, стратегиях, целях и способах взаимодействия акторов. Понимание логики этих изменений позволяет объяснять результаты городского управления и развития с позиций не только экономики и менеджмента, но и политики. Концепции локальных режимов призваны проанализировать, каким образом городское управление обусловлено публично-частными отношениями и взаимодействиями, и, по сути, переосмыслить влияние на него политических факторов. Наше исследование, опираясь на достижения отечественных и зарубежных коллег, призвано ответить на два основных вопроса: 1) каковы параметры и характеристики локальных режимов в крупных городах России? 2) каковы эффекты, а также возможные перспективы, экономических, политических и институциональных изменений 1990-2000-х годов с точки зрения функционирования таких режимов?
Демократические институты, в рамках которых сегодня действуют локальные режимы в странах Запада, сами по себе не “отменяют” эгоистического, корыстного и оппортунистического поведения политиков и бюрократов. Скорее, напротив, эти институты предназначены для того, чтобы акторы могли продвигать свои интересы, проекты или ценности в том числе и на локальном уровне. Но, какие именно интересы удастся продвинуть, определяет прежде всего соперничество на выборах как основная форма политической конкуренции. Преследование же эгоистических интересов может осуществляться лишь при “ограничивающих условиях, соблюдаемых всеми”[5].
Российские политические институты, в целом, и институты локальных режимов, в частности, отличаются от западных прежде всего своей модальностью. Здесь речь идет о вариантах субнационального авторитаризма[6], выступающего сегодня частным проявлением авторитаризма в рамках страны в целом. Эти различия накладывают сильный отпечаток как на характеристики акторов и их политические стратегии, так и на результаты функционирования режимов. Другой важной особенностью локальных режимов в современной России служит модель управления, ориентированная на извлечение ренты, которая господствует сегодня на всех уровнях власти неопатримониальных постсоветских государств[7]. Но, хотя извлечение ренты выступает главной целью и основным содержанием государственного и муниципального управления в России, не стоит сводить функционирование локальных режимов исключительно к этому аспекту.
Разумеется, выводы нашего пилотного проекта неизбежно носят предварительный характер. Скорее, это тезисы, которые могут лечь в основу гипотез, подлежащих эмпирической проверке в будущем.
Во-первых, основные параметры локальных режимов в России во многом обусловлены географическим положением и размерами городов, их местом в социально-экономической и территориальной структуре региона и страны, отраслевой структурой экономики города и региона, наконец, общенациональным, да и международным, контекстом социально-экономического развития. Это относится и к вектору политико-экономического управления городами, и к конфигурации акторов режима.
Во-вторых, характеристики локального режима меняются прежде всего в силу политических и институциональных изменений на общенациональном уровне. В частности, для режимов в городах России поворотными моментами стали как муниципальные реформы 1990-х годов, в ходе которых были сформированы органы местного самоуправления и проведены выборы мэров, так и контрреформы 2000-х, которые привели к изменению механизмов управления в ряде городов страны. Но, хотя всероссийский поворот к восстановлению иерархической системы регионального и местного управления (“вертикаль власти”) сузил рамки вариативности локальных режимов, по-прежнему можно говорить о достаточно широком пространстве для маневра локальных политических акторов в ряде важных сфер политики и управления.
В-третьих, влияние политических институтов федерального, регионального и городского уровня на российские локальные режимы нельзя оценить однозначно. Формальные правила игры в условиях “вертикали власти” не приобрели — по крайней мере, пока — предписывающей роли. По большей мере они служат “фасадом” для неформальных механизмов согласования интересов, не препятствующим ни одному из возможных исходов конфликтов между политическими и экономическими акторами.
Наконец, в-четвертых, перспективы дальнейшей эволюции локальных режимов в городах России в значительной степени будут зависеть от изменений политических институтов и механизмов политико-экономического управления федерального уровня. В первую очередь, от них зависит вектор политико-экономического управления в российских городах. От них зависят не только формальные, но и неформальные “правила игры” в политике и управлении российских городов. От них зависит и реализация политического курса на локальном уровне в таких чувствительных сферах, как строительство и реформирование жилищно-коммунального хозяйства. От них, в конечном итоге, зависят и ответы на ключевые вопросы, предопределяющие направление эволюции страны в целом. Будут ли российские города частью современной экономической, социальной и культурной системы XXI века или же останутся заложниками беспомощной и бесперспективной российской периферии? Выступят ли они в роли источников динамичного развития, втягивая страну в орбиту своего влияния, транслируя ей инновационные импульсы и преобразуя их, либо же останутся островками относительного благополучия посреди огромного пространства отсталости? Эти вопросы пока по-прежнему открыты. [Владимир Гельман, Сергей Рыженков]
__________________________________________________________
1) Россия регионов: трансформация политических режимов / Под ред. В. Гельмана, С. Рыженкова, М. Бри. М.; Берлин: Весь мир;
Berliner Debatte, 2000.2) Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. М.; СПб.: Летний сад, 2002 (см. также второе издание этой книги: Реформа местной власти в городах России. СПб.: Норма, 2008.)
3) См. обзор: Ледяев В. Городские политические режимы: теория и опыт эмпирического исследования // Политическая наука. 2008. № 3. С. 32-60. (См. также статью этого автора в данном номере “НЗ”. — Примеч. ред.)
4) Здесь и далее понятие “локальный” используется как собирательный термин для обозначения субнациональных единиц управления — регионов и городов.
5) Пшеворский А. Демократия и рынок. М.: РОССПЭН, 1999. С. 31.
6) См.: Гельман В. Динамика субнационального авторитаризма: Россия в сравнительной перспективе // Общественные науки и современность. 2009. № 3. С. 46-59.
7) См.: Фисун А. Постсоветские неопатримониальные режимы: генезис, особенности, эволюция // Отечественные записки. 2007. № 6. С. 8-28.