Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 2, 2010
Ольга Викторовна Бычкова (р. 1976) — социолог, доцент Высшей школы экономики в Санкт-Петербурге.
Владимир Яковлевич Гельман (р. 1965) — политолог, профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге.
Ольга Бычкова, Владимир Гельман
Экономические акторы и локальные режимы в крупных городах России
Каковы основные факторы, обусловливающие воздействие бизнеса на местную политику в современной России, и почему это воздействие столь сильно варьируется в условиях различных локальных режимов? Специфика становления локальных режимов в городах за постсоветский период связана, в частности, с одновременным воздействием на этот процесс государственного строительства и рыночных реформ, сопровождавшихся структурной трансформацией крупных экономических агентов.
Типология взаимодействия власти и бизнеса
В 1990-х годах сочетание стихийной децентрализации управления, с одной стороны, и экономического спада на фоне масштабной приватизации предприятий, — с другой, обусловило сложность взаимодействия между региональными/местными органами власти и экономическими акторами. В 2000-х на фоне рецентрализации управления происходила экспансия в регионы и города крупных экономических акторов общенационального уровня[1]. Отмечая резкое усиление их политической роли, Наталья Зубаревич выделяет следующие варианты взаимодействия политических и экономических акторов: 1) становление “регионов-корпораций”, подконтрольных одной бизнес-группе; 2) “приручение” региональной власти крупными бизнес-группами на основе взаимовыгодных альянсов; 3) сохранение ключевых позиций за региональными лидерами, выступавшими арбитрами в ходе конкуренции бизнес-групп. Такие констелляции носят более или менее устойчивый характер[2]. Исходя из подобной перспективы анализа можно предположить, что в локальных режимах крупных городов России, как и в городских режимах США, роль экономических акторов будет определяющей.
Иную точку зрения на эти процессы предложил Валерий Ледяев. По его мнению, в результате централизации управления и упадка политического плюрализма в 2000-х годах в рамках “вертикали власти” происходит укрепление бюрократического контроля и иерархических административных механизмов управления. Эти тенденции подрывают предпосылки устойчивой кооперации между властными органами и экономическими акторами. Но и в таких условиях благодаря географической концентрации крупный бизнес способен влиять на политическую повестку и принятие решений, в том числе городского уровня. Причем порой это происходит независимо от общенационального политического и экономического контекста[3]. Тот же аргумент развивает и Денис Тев, предлагающий четыре возможных варианта взаимодействия власти и бизнеса в российских городах, которые выстраиваются из различных комбинаций двух параметров: “сильная/слабая власть” и “сильный/слабый бизнес”. Эти рассуждения хорошо вписываются в перспективу сравнительных исследований, посвященных взаимодействию государства и бизнеса, выполненных на материалах Юго-Восточной Азии[4], а также анализу вариаций уровня коррупции в регионах России[5]. Следуя той же логике, мы можем предложить типологию отношений экономических и политических акторов в работе локальных режимов российских городов.
Таблица 1. Локальные режимы в российских городах: типология взаимодействий власти и бизнеса[6].
|
Слабый бизнес (разобщенные бизнес-группы) |
Сильный бизнес (сконцентрированные бизнес-группы) |
|
|
Сильная власть (сплоченная администрация) |
1 “государство-хищник” ( predatory state) |
3 “взаимные заложники” (mutual hostages) |
|
Слабая власть (разобщенная администрация) |
2 “политика невмешательства” ( laissez—faire) |
4 “поиск ренты”, “захват государства” ( rent seeking / state capture) |
Первый вариант — “государство-хищник” — распространен там, где местная администрация теряет мотивы для конструктивного взаимодействия с бизнесом. Она сама контролирует основные экономические ресурсы и потому способна проводить в жизнь ключевые решения, в частности, осуществлять политику экономического развития, без участия бизнес-групп, которые, в свою очередь, оставаясь разрозненными, не могут противостоять местным чиновникам[7].
Противоположные тенденции демонстрирует четвертый вариант — сочетание слабой местной власти и сильного бизнеса, или ситуация “поиска ренты” и “захвата государства”, когда сильные экономические акторы оказывают ощутимое влияние на политические решения местной администрации, получая определенные выгоды (займы с низкими процентами, низкие налоги, перспективные земельные участки и так далее). Примером могут служить отношения бизнеса и власти в Калининграде: там представители торговых и строительных секторов, фактически “захватив” местную администрацию, навязывали ей принятие выгодных для себя решений[8]. Такой тип взаимоотношений бизнеса и власти был наиболее распространенным в регионах России в начале 2000-х годов[9]. Однако следует иметь в виду, что в российских условиях тенденция “захвата государства” зачастую предопределяется такой структурой экономики регионов и городов, которая зависит от небольшого числа крупных предприятий, обеспечивающих основные налоговые поступления и рабочие места. Их преобладание в ряде монопрофильных городов сложилось еще в период советской модернизации, сохранившись и в 1990-2000-х годах. Описанная конфигурация экономических агентов попросту “обрекает” такие города на формирование монополистических режимов “большого бизнеса”.
Теоретически для локальных режимов возможен и второй вариант — “политика невмешательства” (
laissez—faire). Его отличает соседство на местной сцене слабой власти и слабого бизнеса, что не позволяет ни одной из сторон добиться доминирования. Такой вариант, предполагающий, в частности, относительно низкий уровень коррупции, отмечался в некоторых развивающихся странах (например на Филиппинах после падения диктатуры Маркоса) и в целом вполне возможен в демократическом институциональном и политическом контексте. Не случайно в начале 2000-х годов он встречался в регионах России наиболее редко[10].Наконец, еще один, третий, вариант предполагает ситуацию “взаимных заложников”: местная администрация и бизнес-группы в нем обладают равной силой. В сравнении со случаями “государства-хищника” или “захвата государства” он считается более продуктивным для успешного экономического развития (примером служит Южная Корея в 1970-1980-х годах). Впрочем, по результатам сравнительного анализа на материалах регионов России подобные догадки не удалось ни подтвердить, ни опровергнуть[11]. Примечателен в этом плане пример Санкт-Петербурга. Городская администрация обладает довольно большими бюджетными и земельными полномочиями, что позволяет ей активно влиять на экономическое развитие и диктовать свои правила игры экономическим агентам. Но принимать полностью самостоятельные решения она все-таки неспособна: многие предприятия (прежде всего общенациональные и транснациональные) находятся за пределами ее контроля. Поэтому власть и бизнес вынуждены, уживаясь друг с другом, искать точки соприкосновения интересов. Как следствие, наблюдается активное участие бизнеса в принятии политических решений на местном уровне; особенно это касается представителей тех отраслей экономики, которые географически “привязаны” к городу, — прежде всего строительства и недвижимости. А это влечет за собой зависимость экономических агентов от городской администрации, поскольку именно она (наряду с федеральным правительством) выступает основным собственником и распорядителем городских земель. В свою очередь городские власти заинтересованы в привлечении капитала и развитии бизнеса как “мотора” экономического роста. Подобная взаимозависимость приводит к формированию коалиции по типу “машины роста”[12], которая характеризуется тесной кооперацией городского правительства и различных финансовых и строительных компаний. Но результаты такой политики оказываются неоднозначными. Платой за расширение строительства, привлечение инвестиций, высокие темпы развития инженерной и транспортной инфраструктуры, увеличение налоговых поступлений становятся “уплотнительная застройка” и угроза разрушения исторического облика города, а также ухудшение экологической обстановки из-за застройки зеленых зон. Эти аспекты деятельности “коалиции роста” стимулируют оппозиционные общественные движения, выступающие за улучшение качества городской среды. То есть по сути возникают элементы прогрессистского режима, противостоящего режиму роста и развития, представляющемуся идеальным для правящей в городе коалиции.
Случаи Череповца и Перми иллюстрируют типы локальных режимов при ином соотношении сил экономических и политических акторов: сильный бизнес — слабая власть (“захват государства”) и сильная власть — слабый бизнес (“государство-хищник”).
Режим “большого бизнеса”: металлургический завод и местная политика в Череповце
Череповец служит примером доминирования экономического агента в монопрофильном городе[13]. Градообразующим предприятием в данном случае является Череповецкий металлургический завод (ЧМЗ) — одно из основных подразделений компании “Северсталь”. Производство этого предприятия составляет 83% общего объема промышленного выпуска в городе. На заводе заняты 44% всего работающего населения. В отличие от ряда других крупных компаний, интересы “Северстали” географически сконцентрированы в одном месте. В рамках приоритетных стратегий самой компании выделяется прежде всего рост производства и процветание ЧМЗ как ее основного завода, а не благополучие города в целом. Однако компания оказывает большое влияние на городскую жизнь — в явной и неявной форме. Поэтому не удивительно активное участие “Северстали” в принятии политических решений в рамках локального режима.
Местные эксперты отмечали разные формы влияния “Северстали” на городскую администрацию, порой граничащего с настоящим слиянием между ними. Оно не сводится лишь к отчислениям в городской бюджет: компания выступает основным поставщиком управленческих кадров и вносит главный вклад в развитие физической и социальной инфраструктуры города. Все мэры Череповца — бывшие работники ЧМЗ. В 1990-2000-х годах “Северсталь” за счет собственных средств строила городские автомагистрали, расширяла местный аэропорт, вкладывала средства в развитие системы водоснабжения. Хотя инвестиции “Северстали” содействовали развитию производства, это было лишь побочным эффектом ее деятельности. Трудоемкое металлургическое производство технологически привязано к городу и к населяющей его рабочей силе, а труд на сталелитейном заводе требует как минимум наличия среднего специального образования. Поэтому в условиях дефицита квалифицированных кадров “Северсталь” вынуждена инвестировать также и в социальное развитие Череповца. Она стремится сделать город более привлекательным для жизни, с одной стороны, и развивать корпоративную культуру, усиливая коллективную идентичность, с другой.
“Северсталь” успешно использовала данную стратегию для обеспечения лояльности горожан. Хотя компания является основным загрязнителем городской атмосферы, проблемы экологии практически не акцентируются в местной политике. Конечно, невозможно скрыть повышенную загрязненность воздуха и ее последствия, но и местная власть, и сама компания стремятся затушевать проблему, представляя завод исключительно как символ прогресса и поступательного развития. В свою очередь жители города воспринимают неблагоприятную экологическую обстановку как вынужденную и неизбежную плату за поддержание усилиями “Северстали” режима роста и развития.
Учитывая изложенное, можно, казалось бы, утверждать, что представители “Северстали” выступают основными участниками череповецкой городской политики, а местная администрация поет с ее голоса. Но металлургическая компания четко разделяет собственные интересы и интересы города, дистанцируется от решения многих городских проблем, полагая, что город хотя и является продолжением завода, должен сам решать социальные задачи: например, обеспечивать нормальное функционирование предприятий жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, детских и медицинских учреждений.
Таким образом, случай Череповца представляет собой пример локального режима “большого бизнеса”, являющегося также режимом роста и развития. Его отличает наличие сильной экономической элиты и практически полностью зависимой от нее местной власти. Подтверждением такой зависимости стал резкий спад производства во время экономического кризиса 2008-2009 годов, вызвавший ухудшение городских социально-экономических показателей. ЧМЗ играет доминирующую роль в формировании политического курса в Череповце, определяя допустимый круг вопросов, которые включаются в городскую повестку дня. Вместе с тем компания, безусловно, влияет и на формирование благоприятного инвестиционного климата: благодаря “Северстали” администрации города удалось осуществить ряд проектов с привлечением иностранных и российских средств по развитию жилищно-коммунальной сферы, местных дорог и так далее.
“Государство-хищник”: местная власть, бизнес и влияние в Перми
В отличие от Череповца, Пермь — многоотраслевой город, для которого характерны рассредоточение бизнеса, распыление его интересов и, как следствие, ослабление его влияния на местных чиновников. В нашей классификации подобному случаю соответствует тип “сильная власть — слабый бизнес”, или “государство-хищник”: власть выступает доминирующим актором локального режима, а экономические агенты вынуждены подстраиваться под местный политический курс, воздействуя на него только посредством неформальных каналов.
Экономика Пермского края характеризуется прежде всего развитой промышленностью, включая электроэнергетику, переработку нефти и газа, химию и нефтехимию. Правда, в бюджет региональной столицы эти компании вливаний не делают, а в городской политике активно не участвуют: например, в нынешней городской думе “Лукойл” и “Газпром” имеют лишь по одному представителю. Но в городе действуют также бизнес-группы, чьи интересы лежат непосредственно в сфере местного управления. Прежде всего это строительно-девелоперская группа, территориально привязанная к городу и прочно зависящая от действий местной администрации. В городской думе она представлена наиболее широко — от четырех до шести депутатов в разные периоды. В любом городе наличие множества разнообразных экономических акторов способствует распылению политических интересов бизнеса. Каждая группа интересуется лишь определенным сегментом городской политики и безразлична к тем аспектам городской жизни, которые непосредственно ее не касаются. Постоянная конкуренция за влияние на местную власть со стороны групп, представляющих различные секторы, открывает простор для неформального торга между политическими и экономическими акторами. В такой ситуации власть может манипулировать бизнесом, играющим в данном локальном режиме роль “ведомого”.
Случай Перми демонстрирует, как власть в роли “государства-хищника” активно и напрямую вмешивается в рыночные отношения, сама фактически превращаясь в местный бизнес. Многие чиновники прямо или косвенно используют преимущества своих властных позиций для содействия подконтрольному им бизнесу. Как показывает опрос Антикризисного центра Уральского федерального округа, в городе и в регионе широко распространено сращивание власти и бизнеса. Согласно этим данным, наиболее подвержен коррупции сектор строительства
[14]. Интерес к этой отрасли городские власти стали проявлять с начала 2000-х годов. Земля, как указывал губернатор Пермского края Олег Чиркунов, есть “главный ресурс, который власть определяет для бизнеса”[15]. Многие местные депутаты и чиновники вовлечены в коммерческое строительство. Долгое время городская власть намеренно затягивала принятие двух важнейших документов — генерального плана развития города и правил землепользования и застройки. В отсутствие соответствующего законодательства массово нарушались правила и процедуры выдачи разрешений на строительство и аренду земли в черте города, а участки для строительства объектов захватывались либо передавались тем или иным местным экономическим группам. С этим связаны многочисленные скандалы, одним из которых является незаконное возведение двадцатиэтажного торгово-офисного комплекса “Грин Плаза” в центре города[16].В случае “государства-хищника” вполне может существовать и не связанный с властью бизнес, который выживает в условиях соответствующего локального режима только благодаря взяткам и подкупу. В Перми представлен и “независимый” от власти сектор строительного рынка. Некоторые компании относительно свободно работали в городе до 2004 года: хотя они нуждались в связях для входа на рынок, администрация не влияла на их деятельность напрямую. Начиная с 2007 года ситуация меняется — вход на рынок остается открытым только для “избранных” компаний, чаще всего связанных с областными и городскими чиновниками. Строительные фирмы существенно зависят от решений мэрии, которые с подачи областной власти определяют, кто и как будет распоряжаться земельными участками в черте города. Примером может служить принятие генплана развития Перми: один из его вариантов, активно продвигаемый губернатором, ограничивает строительство объектов в городе практически для всех компаний, которые не принадлежат местной власти или не подконтрольны ей.
Таким образом, в противоположность Череповцу, где бизнес выступает основным актором местной политической коалиции, Пермь представляет случай доминирования местной администрации. Местная власть сама становится бизнесом, а местные экономические группы, которые напрямую не связаны с ней, вынуждены подстраиваться под интересы чиновников. Подчиненный характер “независимого” бизнеса во многом обусловлен диверсификацией экономических ресурсов, препятствующей коллективным действиям бизнесменов, в то время как администрация способна проводить политику по принципу “разделяй и властвуй”.
Локальные режимы и местное развитие
Итак, какова взаимосвязь между характеристиками локального режима и тенденциями социально-экономического развития города? Наш ответ на данный вопрос, конечно, далеко не полон, поскольку мы рассмотрели лишь два возможных варианта взаимодействия между экономическими агентами и местной властью. Тем не менее выскажем ряд соображений, которые могут послужить основой для гипотез в последующих исследованиях.
Череповец предстает примером “захвата государства” со стороны бизнеса, где доминирующий экономический агент целиком определяет политический курс на местном уровне. Казалось бы, следовало ожидать, что данный вариант приведет к ситуации “поиска ренты” — высокому и постоянно растущему уровню коррупции и увеличению неэффективных социальных затрат на местном уровне. Но череповецкий пример показывает, что при определенных условиях “захват государства” может оказывать благоприятное влияние на городское развитие и создавать условия для снижения трансакционных издержек. Монопрофильный характер и географическая концентрация производства порождают монополию преобладающего экономического актора, который в силу своего положения не имеет конкурентов в процессе поиска ренты и, следовательно, тратит меньшие объемы ресурсов, оказывая влияние на местный политический курс. Снижение же общих затрат на поиск ренты способствует перераспределению ресурсов в пользу местного развития.
Если использовать терминологию Мансура Олсона[17], то в случае Череповца экономический агент по отношению к городу выступает аналогом “оседлого бандита” (
stationary bandit): основные активы “Северстали” безусловно “привязаны” к городу, и компания вынуждена вкладывать ресурсы в городское развитие, которое предстает своеобразным инвестиционным проектом. Иначе ведут себя те крупные компании, чьи активы географически рассредоточены по разным городам. Они нередко играют роль “кочующего бандита” (roving bandit), чья экономическая деятельность направлена лишь на снижение издержек и минимизацию собственных вложений в экономику города. Указанным различием объясняется тот факт, что и в условиях монополистического режима “большого бизнеса” доминирующий экономический актор иногда способен благоприятно влиять на социальное развитие. Правда, оборотной стороной становления в Череповце режима роста и развития оказывается исключение ряда “неудобных” проблем из городской повестки дня. Кроме того, как показывает экономический кризис 2008-2009 годов, спад производства способен нанести тяжелый удар по перспективам города, зависящего от единственного экономического агента.Пермь иллюстрирует случай “государства-хищника”, где местная власть играет ключевую роль в формировании городской социально-экономической повестки, а бизнес-группы лишь конкурируют за влияние на городскую политику. Многочисленность экономических агентов, обусловленная множеством имеющихся в городе производств, увеличивает затраты на поиск ренты, формирует механизмы удержания полученных выгод, распространяет коррупционные практики. Соответственно, местная администрация использует конкуренцию между экономическими группами в своих целях. С одной стороны, происходит сращивание государственной власти и бизнеса; с другой стороны, для многих городских чиновников коррупция становится отдельным видом “консалтингового бизнеса”.
Обоим представленным нами вариантам взаимоотношений местной власти и экономических агентов в рамках локального режима присущи как сильные, так и слабые стороны. В случае Череповца, хотя компания, доминирующая на локальной сцене, заинтересована в становлении режима роста, это развитие приобретает однобокий характер, а при возникновении у компании серьезных трудностей город оказывается в крайне уязвимом положении. В Перми режим “государства-хищника” оказывает негативное влияние на экономическое развитие, способствуя распространению коррупции и препятствуя привлечению инвестиций и становлению свободной конкуренции. Однако плюралистический характер локального режима в определенных условиях (например, в случае прихода к власти сильного лидера, нацеленного на пресечение коррупции) может способствовать росту и развитию города.
Оба варианта взаимодействия экономических и политических акторов во многом обусловлены структурными характеристиками локальных режимов и в гораздо меньшей степени зависят как от политических возможностей и политико-экономического управления вышестоящего уровня, так и от действий самих акторов. Значит ли это, что локальные режимы в Череповце и Перми “обречены” на то, чтобы и далее репродуцировать нынешние тенденции? В случае Череповца ответ сегодня выглядит утвердительным. Но для Перми он представляется не столь однозначным.
____________________________________________________
1) Подробнее см.: Зубаревич Н. Пришел, увидел, победил? Крупный бизнес и региональная власть //
Pro et Contra. 2002. Т. 7. № 1. С. 107-120; Orttung R. Business and Politics in the Russian Regions // Problems of Post-Communism. 2004. Vol. 51. № 2. P. 48-60.2) Зубаревич Н. Указ. соч. С. 114-116.
3) См.: Ледяев В. Теория городских политических режимов // Социологический журнал. 2006. № 3-4. С. 46-68.
4) См.: Kang D. Crony Capitalism: Corruption and Development in South Korea and the Philippines. Cambridge: Cambridge University Press, 2002.
5) Dininio P., Orttung R. Explaining Patterns of Corruption in the Russian Regions // World Politics. 2005. Vol. 57. № 4. P. 500-529.
6) Адаптировано из следующего источника: Kang D. Op. cit. P. 15.
7) См.: Тев Д. Политэкономический подход в анализе местной власти. К вопросу о коалиции, правящей в Санкт-Петербурге // Политическая экспертиза. 2006. Т. 2. № 2. С. 99-121.
8) См.: Он же. Владельцы и девелоперы недвижимости Калининграда: связи с властью и политические выгоды // Политическая наука. 2008. № 3. С. 175-193.
9) Dininio P., Orttung R. Op. cit. P. 511.
10) Ibid.
11) Ibid. P. 526.
12) Molotch H. The City as a Growth Machine: Toward a Political Economy of Place // American Journal of Sociology. 1976. Vol. 82. № 2. P. 309-322.
13) Данный раздел основывается на следующей работе: Bychkova O. What Do Things Do in Policy? Describing the Heating Sector Reform in Post-Soviet Russia. Ph.D. dissertation. Ohio State University, 2007.
14) Паспорт региона РФ: Пермский край (
http://fedpress.ru/antik).15) Коррупция так въелась в наш мозг… // Новый компаньон. 2007. № 24 (
www.nk.perm.ru/articles.php?newspaper_id=697&article_id=19024).16) Охранители памятников сносят башню // Новый компаньон. 2009. № 7 (
www.nk.perm.ru/articles.php?newspaper_id=790&article_id=20731).17) См.: Olson M. Dictatorship, Democracy, and Development // American Political Science Review. 1993. Vol. 87. № 3. P. 567-576.