Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 1, 2008
Сара Уитмор (р. 1971) — британский политолог, преподаватель Университета Оксфорд-Брукс, специалист по парламентаризму в России и Украине. В настоящее время работает над исследовательским проектом “Парламентский контроль в России и Украине”.
Сара Уитмор
Цветение молодости или плесень старости? Парламентский контроль в Государственной Думе четвертого созыва
Уже не раз во время визитов в Москву мне приходилось слышать от озадаченных экспертов и депутатов Думы, что феномен, который я изучаю, в России попросту отсутствует. Вполне соглашаясь с тем, что парламентский контроль в этой стране — тема далеко не однозначная, я все же хотела бы заметить, что в нижней палате российского парламента, несомненно, существуют какие-то органы и механизмы контроля, а раз так, то их следует изучать. В ходе такой работы можно выявить любопытные особенности политической системы, тем более что роль и значение контрольных полномочий парламента в понимании российских депутатов отнюдь не обязательно согласуются с западными аналогами, а большая часть работ, посвященных парламентскому контролю, по-прежнему фокусируется на старых и могущественных легислатурах типа Конгресса США или Риксдага Швеции. Вместе с тем, изучение парламентского контроля в России сопряжено с проблемами, поскольку наличие у представительных органов контрольных функций обычно рассматривается в качестве важнейшего критерия демократии, тесно связанного с понятиями представительства и ограничения власти. Парламент, выступая агентом избирателей, призывает исполнительную власть (еще одного агента избирателей) к отчету за проводимую ею политику. Правительство ограничено в своих действиях в том смысле, что легислатура постоянно надзирает за деятельностью чиновников и заставляет их вести себя иначе в тех случаях, когда допускаются расточительность, нечестность или отступление от законодательства[1].
Таким образом, в самом понятии парламентского контроля заложен целый ряд положений, связанных с особенностями либеральной демократии. В российском случае именно это оказывается проблемой. С одной стороны, можно, конечно, попытаться расположить политическую систему России в континууме стран либеральной демократии, но, с другой стороны, в последнее время появляется все больше свидетельств того, что Россия готова последовать по иному пути, самобытно инкорпорируя некоторые нормы либеральной демократии и игнорируя, избегая или оспаривая прочие ее нормы. У российской элиты есть стимулы хотя бы молчаливо поддерживать идеи либеральной демократии — скажем, для привлечения иностранных инвестиций или для сохранения влияния в международных организациях. Но реализация этих идей подчас предстает отнюдь не безоговорочной[2], а формальные правила практически ничего не говорят нам о реальной практике и ее значении[3].
Подход, разделяемый мной в настоящей статье, предполагает минимизацию априорных теоретических установок, касающихся типа политического режима или его эволюции, и сосредоточение на эмпирическом исследовании, отражающем формальные и неформальные практики, — например, на изучении мнений депутатов, сложившихся по поводу определения парламентского контроля в российском контексте. Работа является частью большого проекта, который анализирует смысл и значение контрольных механизмов в России в перспективе понимания взаимоотношений между исполнительной и законодательной властью и особенностей режима в целом. В публикации обобщен первый пласт собранных материалов, посвященных тому, какие изменения — с точки зрения формальной структуры, актуального использования, депутатского восприятия их функций и мотивов — контрольные институты парламента претерпели в период работы Государственной Думы четвертого созыва, в декабре 2007 года завершившей свою работу.
В ходе сбора данных использовались различные методы и материалы, включая документы, вторичные источники, наблюдения, а также тридцать три обширных интервью с парламентариями всех фракций и экспертами, осуществленные в январе-марте 2006 года[4]. Согласно методике Алены Леденевой, субъективные описания собственного поведения, предлагаемые акторами, рассматриваются мной в качестве главного элемента полученных данных[5], который в данном случае позволяет раскрыть смысл использования депутатами тех или иных парламентских практик. Разумеется, я учитываю, что в процессе представления своих нарративов западному исследователю акторы, сознательно или неосознанно, пытались связать свой опыт с западным дискурсом либеральной демократии. Не исключено, что, беседуя с иностранцем, они делали это более настойчиво, нежели в разговорах с соотечественником. Следует также заметить, что депутаты, согласившиеся на интервью, принадлежали, как правило, к кругу наиболее активных парламентариев своих фракций.
Определение парламентского контроля в России
Дефиниции парламентского контроля, предлагаемые в литературе, довольно противоречивы[6]. Исходя из того, что понятие контроля, подобно, например, концепту демократии, в России может иметь особый смысл, я просила акторов и экспертов определить его значение. Респонденты давали ответы, вполне сопоставимые с западным пониманием этого феномена — с идеей о том, что законодательной ветви присущ надзор за деятельностью правительства и проверка соблюдения им как самого законодательства, так и точности его реализации. В России, говорили интервьюируемые, для этого используются различные механизмы — устные вопросы министрам в ходе правительственного часа, письменные запросы, утверждение федерального бюджета, парламентские расследования, проведение слушаний и “круглых столов”, участие в формировании Счетной палаты.
Таким образом, в основном упоминались механизмы ex post, которые выступают главными формами парламентского контроля в тех странах, в которых политические партии слабы — например, в Соединенных Штатах[7]. Другие инструменты, доступные Государственной Думе, — такие, как выражение согласия с кандидатурой премьер-министра, голосование по недоверию правительству, импичмент президенту, — упоминались респондентами довольно редко и, следовательно, не рассматривались в качестве важных контрольных полномочий Федерального Собрания. По указанной причине настоящая статья сосредоточится лишь на тех аспектах, которые казались опрошенным мною людям существенными.
В целом можно констатировать, что акторы и наблюдатели в России определяли парламентский контроль в широком смысле примерно так же, как их западные коллеги, но одновременно большинство парламентариев отмечало, что в реальности парламентский контроль в западном смысле в России отсутствует, и весьма скептически оценивало такую деятельность. Некоторые подчеркивали “виртуальное” значение контрольных практик, говоря о том, что с их помощью создается лишь видимость демократической подотчетности в глазах российского электората и/или Запада, в то время как о реальном влиянии парламентского контроля на политику или поведение исполнительной власти говорить не приходится[8]. Точность подобного восприятия теперь надлежит проверить, рассмотрев практическое использование и формальные трансформации тех механизмов, которые считаются наиболее присущими парламентскому контролю, начиная с 2003 года.
Изменение правил игры
Конституция РФ 1993 года не содержит эксплицитного упоминания о контрольной роли Федерального Собрания, но это вполне нормально: например в конституциях США или ФРГ она также не упоминается. Однако контроль над деятельностью правительства напрямую вытекает из положений, которые касаются разделения властей: например, он предусматривается правом парламента утверждать премьер-министра, выражать недоверие правительству, инициировать принятие законопроектов, следить за исполнением федерального бюджета. Вместе с тем диапазон реализации контрольных функций в России заметно ограничен: так, у Федерального Собрания нет возможности влиять на деятельность президента и его администрации, за исключением довольно замысловатой процедуры импичмента. Непонятна также степень контроля со стороны парламента над деятельностью силовых министров, поскольку они конституционно ответственны перед президентом.
Исходя из контрольных полномочий парламента, в Регламенте нижней палаты описывается процедура осуществления контроля. За время работы Государственной Думы четвертого созыва в думский регламент было внесено несколько поправок на этот счет:
— С 2004 года правительственный час был расширен до 2,5 часа в неделю, а планирование таких часов происходит заранее, в начале каждой сессии.
— С 2004 года Дума может проводить слушания только по вопросам, находящимся в парламентской юрисдикции, причем комитетам для проведения таких слушаний предписано заручаться одобрением Совета Государственной Думы.
— Прежде председатель и заместитель председателя Счетной палаты назначались Федеральным Собранием, но с 2004 года кандидаты на эти посты номинируются президентом, а в соответствии с поправкой 2007 года аудиторы будут назначаться председателем Счетной палаты, а не парламентом.
— До 2005 года у Федерального Собрания не было формального права проводить парламентские расследования, поэтому Дума организовывала их на основе собственного права формировать комиссии. Поскольку чиновники не были обязаны сотрудничать с такими органами, подобные расследования приносили мало пользы. Принятый в 2005 году закон о парламентских расследованиях впервые закрепил за парламентом право на их проведение. Но одновременно этот акт вызвал недовольство депутатов самых разных политических взглядов, ибо права и полномочия парламентских комиссий по расследованию оказались чрезвычайно узкими, а процедура его возбуждения — слишком сложной. На практике его проведение возможно только с санкции президента; по словам одного из депутатов, на деле это закон о запрещении парламентских расследований[9].
Обобщив основные новации в формальных правилах парламентского контроля в 2004-2007 годах, обратимся теперь к оценке его практического воздействия.
Уровни контрольной деятельности
Для того чтобы зафиксировать уровень реализации контрольных полномочий Государственной Думой четвертого созыва, некоторые официальные показатели ее деятельности были сопоставлены с аналогичными цифрами предыдущего, третьего созыва. Такое сравнение обнаруживает более редкое использование механизмов и инструментов контроля. Так, после 2002 года наблюдается уменьшение числа слушаний и парламентских запросов[10], а число парламентских обращений об инициировании проверок, проводимых Счетной палатой, после 2000 года сократилось более чем вдвое[11]. Эти данные суммируются в таблице:
Контрольная деятельность Государственной Думы, 2000-2006 годы[12]
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
|
Слушания |
* |
96 |
95 |
53 |
57 |
41 |
51 |
|
Парламентские запросы |
44 |
64 |
56 |
19 |
16 |
16 |
18 |
|
Инициирование проверок Счетной палаты |
19 |
21 |
18 |
10 |
20 |
13 |
21 |
* Данные по 2000 году отсутствуют. Среднее число ежегодно проводимых парламентских слушаний для Государственной Думы второго созыва составляло 89.
Несмотря на принятие упомянутого выше закона 2005 года, практика парламентских расследований за прошедшее время в целом оставалась редкой, неупорядоченной и неэффективной. В 2006-2007 годах официальные парламентские расследования не производились, а попытки инициировать их проведение обычно выливались в создание межфракционных рабочих групп ad hoc, занимавшихся вопросами наподобие событий в Кондопоге[13]. В основном так получалось из-за жестких процедурных требований, а также оттого, что состав Государственной Думы четвертого созыва исключительно затруднял запуск процедуры парламентского расследования. С другой стороны, правительственные часы в тот период стали более продолжительными, чем прежде, и, следовательно, использовались более широко. В целом официальные данные показывают, что контрольная активность Государственной Думы снизилась в трех сферах, оставалась стабильно низкой в одной и повысилась еще в одной. Это поддерживает высказываемое депутатами и экспертами мнение, согласно которому в свой четвертый созыв Дума в меньшей степени контролировала исполнительную власть. Но приводимые цифры ничего не говорят о смысле состоявшихся сдвигов или же о значимости подобной деятельности для совокупной работы нижней палаты. По этой причине далее нам предстоит рассмотреть депутатские интерпретации и объяснения приведенных фактов.
“Ворон ворону глаз не выклюет”
Какова цель контрольной деятельности и что заставляет депутатов тратить на нее время? Почему некоторые виды контрольной деятельности приходят в упадок? Совершенно очевидно, что состав нижней палаты четвертого созыва и конституционное большинство “Единой России” означали упрочившееся совпадение интересов Государственной Думы и исполнительной власти. Отсюда вполне можно было ожидать, что депутаты от “Единой России” окажутся гораздо менее заинтересованными в контроле над правительством. Указанное обстоятельство помогает объяснить уменьшившееся число слушаний, парламентских запросов и обращений к Счетной палате, однако оно не проясняет, почему парламентарии четвертого созыва все-таки продолжали уделять внимание контрольной деятельности. Весьма познавательными в данном отношении представляются высказываемые самими депутатами мотивы реализации (или игнорирования) контрольных функций. Кроме того, рассмотрение всего многообразия воспринимаемых парламентариями форм и методов контроля способно прояснить некоторые аспекты внутренней динамики Думы. Все упомянутое можно суммировать как законодательное, представительное и бизнес-лоббирование в свете контрольных функций.
Депутаты в целом соглашались с сокращением законотворческой роли Думы, но не просто из-за доминирования законопроектов, вносимых исполнительной властью (это нормально и для многих западных демократий), а по причине слишком краткого, зачастую поверхностного и излишне поспешного рассмотрения законодательных документов. Даже в тех случаях, когда проект негативно воспринимался многими депутатами, как это было с законом о парламентских расследованиях, трех месяцев вполне хватало для того, чтобы объединенными усилиями руководства “Единой России” и президентской администрации убедить даже наиболее критично настроенных народных избранников голосовать должным образом[14]. Ограниченные возможности в плане влияния на содержание законопроектов указывалось депутатами в качестве главного объяснения того, почему парламентские слушания проводились все реже, превращаясь в формальные и ритуализированные процедуры[15]. Более того, новые правила, требующие одобрения всех слушаний Советом Государственной Думы, урезали законотворческую автономию комитетов. Слушания, на которых настаивают оппозиционные партии, теперь возможны лишь при одобрении руководства “Единой России”, а это сводит к минимуму саму возможность обсуждения нежелательных тем.
Депутаты считали, что в период работы Думы четвертого созыва правительственные часы, слушания и запросы также превратились в ритуал, а мотивы использования этих форм для укрепления связей с электоратом сделались несущественными. Например, правительственный час рассматривался депутатами как форма информирования широкой публики о той или иной проблеме, но они отмечали снижение практической пользы от этих мероприятий в связи с изменением их формата. Изменения Регламента, согласно которым правительственные часы теперь планируются в начале каждой сессии, как заявлялось моими собеседниками, снизили их потенциал[16]. Представители самых разных фракций уподобляли эту процедуру “выпусканию пара”[17]. По мнению парламентариев, правительственные часы не оказывали особого влияния на правительство, выступая либо в качестве отдушины для выражения социального недовольства, либо в качестве средства покрасоваться перед избирателями[18]. Депутаты сетовали и на то, что на их запросы обычно приходят формальные ответы, поскольку чиновники более не чувствуют необходимости действенно реагировать на них. Вот рассказ одного из респондентов:
“Я направил повторный депутатский запрос губернатору… о том, что в его области происходит массовое расхищение федеральной земли. Я ответа не получил ни на первый, ни на второй запрос, потому что губернатор прекрасно понимает — кто такой депутат? Пусть он там, у себя в Госдуме, шумит, ну и что? Для меня он — не указ, и я ему отвечать не буду” (респондент D1).
Наконец, для депутатов, избранных в одномандатных округах, переход к полностью пропорциональной системе означал, что стимулы, побуждавшие их к активной работе с электоратом, в годы работы Думы четвертого созыва неуклонно слабели. Между тем, депутатский запрос был одной из форм именно такой работы[19].
Констатируя факт деградации за время четвертого созыва представительных аспектов депутатской деятельности, парламентарии вместе с тем отмечали, что важным мотивом для применения думцами таких инструментов, как слушания или запросы, стало преследование частных интересов. В отсутствие законодательства о лоббировании, четкой фиксации сторонней деятельности депутатов и открытости в вопросах владения собственностью очень трудно отделить друг от друга законный и незаконный лоббизм. Как свидетельствует мировая практика, комитеты с присутствием сильного секторного лобби — индустриального, энергетического, природоохранного — проводят больше слушаний, зачастую делая рекомендации по дополнительным капиталовложениям или снижению налогов[20], но при этом некоторые аспекты контрольной деятельности более тесно связаны с коммерческой деятельностью депутатов, нежели остальные. Так, запросы можно использовать для лоббирования собственных коммерческих интересов или продавать их за деньги, хотя возможности оппозиционных депутатов в данном отношении более ограниченны, учитывая низкую эффективность их обращений. Например, один депутат от “Единой России” рассказывал мне, как он использовал запросы для того, чтобы инициировать расследование деловой активности своих конкурентов[21]. Его коллега по фракции описывал, как он позиционировал себя среди бизнесменов в качестве “авторитетного депутата с хорошими связями в соответствующем министерстве”[22]. Толстых утверждает, что на лоббистском рынке запросы — наиболее дешевая услуга, к которой обращаются с целью дискредитировать конкурента, скорректировать рынок акций или повлиять на чиновника, противящегося стороннему вмешательству в тот или иной бизнес[23].
Предпринимаемые депутатами показные контрольные меры выполняли разные функции и вдохновлялись разнообразными мотивами, но в их ряду неизменно присутствовали и акты подлинного парламентского контроля, нацеленные на получение информации о работе исполнительной власти с перспективой последующего внесения поправок в действующее законодательство или изменения проводимого ею курса. Они, правда, занимали далеко не первое место. Более того, по словам респондентов, за годы работы Думы четвертого созыва эти аспекты переживали упадок или превращались в чисто декоративные[24]. Этот феномен имел два измерения. Во-первых, преобладание “Единой России” и ее контроль над думским руководством означали, что у Думы как института отсутствуют стимулы проверять “свое” правительство или задавать ему неприятные вопросы. Во-вторых, изменение формальных правил, инспирированное руководством “Единой России”, сокращало практические возможности для контроля даже там, где депутаты хотели к нему прибегнуть. Поправки, внесенные в Регламент касательно слушаний, парламентских расследований и правительственного часа, уже упоминались выше; кроме того, принятие нового положения о комиссии по борьбе с коррупцией, произведенное в самом начале созыва, серьезно ограничило любые попытки депутатов заниматься самостоятельными расследованиями. (Эта комиссия была весьма активной в годы предыдущей легислатуры; именно ей приписывали немалую роль в ниспровержении таких министров, как Адамов и Аксененко.) Большинство “Единой России” проголосовало также за то, чтобы Федеральное Собрание отказалось от своего права участвовать в формировании Счетной палаты, однозначно “сдав” этот главный орган парламентского контроля президенту. Таким образом, за время четвертого созыва способность и готовность Государственной Думы контролировать исполнительную власть были существенно ограничены — за исключением тех случаев, когда такой контроль санкционировался Кремлем. Причем время от времени считалось целесообразным, чтобы Дума все-таки вспоминала об этой стороне своей работы, сглаживая общественное недовольство. Именно так она поступила, организовав в феврале 2006 года “спонтанный” правительственный час по поводу издевательств над рядовым Сычевым или инициировав парламентское расследование событий в Беслане. Что касается последней из упомянутых инициатив, то ее история состояла из непроницаемости, путаницы и нежелания отходить от официальной интерпретации событий[25]. По словам одного из депутатов, то была “неприкрытая имитация [контроля]”[26]. Впрочем, как заметил другой оппозиционный депутат, даже когда подобные акции предпринимаются ради показухи, они все равно, хоть и незначительно, вносят вклад в осознание широкой публикой того, что творится в государстве[27].
Заключение
В течение работы Государственной Думы четвертого созыва траектория контрольных практик явно шла на спад. Отчасти это происходило из-за того, что преобладание “Единой России” лишило контрольную деятельность палаты необходимых стимулов, а частично потому, что формальные правила осуществления парламентского контроля стали гораздо жестче. Особенности вовлечения депутатов в функционирование контрольных механизмов также указывают на растущую маргинализацию Думы в общественных дебатах, укрепление внутри палаты иерархических структур, доминирование в ее работе исполнительной власти, причем последнее происходит при помощи президиума “Единой России”. По этой причине некоторые парламентарии, представляющие даже “Единую Россию”, характеризовали Думу как “подразделение президентской администрации”[28].
На фоне минимизации контрольной деятельности и угасания стимулов к ней не может не удивлять следующее: почему же на протяжении минувшего созыва предпринимались столь масштабные усилия по ее формальному ограничению? Выдающимся примером такого рода стал закон о парламентских расследованиях, покончивший с инструментом парламентского контроля, который и без того оставался не слишком эффективным. Имеющиеся данные позволяют предположить, что инициативы Кремля в данной области вдохновлялись тщательным анализом причин “оранжевой революции” в Украине, которая inter alia повлияла на принятие нового законодательства, касающегося некоммерческих организаций, а также на внесение поправок в закон о шествиях и демонстрациях.
Помня о том, что парламентское расследование убийства журналиста Георгия Гонгадзе внесло значительный вклад в изобличение коррупционности прежнего украинского режима, Кремль решил, что даже малейшая возможность любого проблемного парламентского расследования в России должна быть пресечена заранее[29]. Потенциальные отдушины, которыми можно было воспользоваться в упомянутом отношении, следовало закрыть раз и навсегда. Остатки системы парламентского контроля функционировали лишь на “низовом уровне” — в работе с избирателями, и обрекались на дальнейшую деградацию из-за перехода к избранию нижней палаты по партийным спискам. Иногда, впрочем, их задействовали для каких-то показательных акций, направленных на оправдание депутатского существования в глазах электората, или же в целях лоббирования.
Эволюция норм и практик парламентского контроля в период работы Государственной Думы четвертого созыва явно отражает преобладание в российской политике отношений неопатримониального типа, а также неуверенность правящей элиты в своем нынешнем положении и боязнь его потерять.
Авторизованный перевод с английского Андрея Захарова
___________________________________________
1) Wiberg M. (Ed.). Parliamentary Control in the Nordic Countries. Helsinki: The Finnish Political Science Association, 1994. P. 10.
2) Diamond L. Thinking about Hybrid Regimes // Journal of Democracy. 2002. Vol. 13(2).
3) См., например: Gelman V. The Unrule of Law in the Making: The Politics of Informal Institution Building in Russia // Europe-Asia Studies. 2004. Vol. 56(7); Ledeneva A. How Russia Really Works. Ithaca: Cornell University Press, 2006.
4) Все интервью были анонимными, каждому присвоен порядковый номер и специальный идентификационный код: D — депутат; S — сенатор; E — эксперт; B — государственный служащий, занимающий невыборную должность.
5) См.: Ledeneva A. Op. cit.
6) См., например: Strøm K. Delegation and accountability in parliamentary democracies // European Journal of Political Research. 2000. № 37. P. 261-289.
7) Ibid. P. 272-274.
8) Такое мнение высказывалось респондентами D14, D5, D8, D13, E8, E7, E3, E5.
9) Мнение респондента D5.
10) В отношении обращений и запросов индивидуальных депутатов данные отсутствуют.
11) В 1996-1999 годах число обращений Государственной Думы о проведении проверок Счетной палаты составляло 43, 54, 57 и 34 по каждому году соответственно (среднее число — 47). Для третьего и четвертого созывов среднее число подобных обращений равнялось 17 и 18 соответственно. См.: Отчеты о работе Счетной палаты Российской Федерации. М.: Счетная палата, [разные годы].
12) См.: Парламентские слушания в Государственной Думе: хроника и обзор парламентских слушаний. M.: Государственная Дума. 1995-2002. № 1-16; Информационно-аналитический бюллетень. 2000. № 1-10; 2001. № 1-10; 2002. № 1-10; 2003. № 1-9. М.: Государственная Дума; Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2004 году. М.: Счетная палата, 2005.
13) См.: Коммерсантъ. 2007. 19 апреля.
14) Свидетельства респондентов D4, D5.
15) Респонденты D13a, D15.
16) Респонденты B6, D1, D2, D4, D8, D11, D12, D14.
17) Респонденты D1, D4, D6, D13.
18) Респонденты D7, D14, E4, E5.
19) Респондент D1.
20) Толстых А. Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. M.: КАНОН+, 2006. С. 64-66.
21) Респондент D6.
22) Респондент D4.
23) Толстых А. Указ. соч. С. 60-63.
24) Респонденты D1, D7, D10, D11, D13, E5, E8.
25) Респонденты D4, D13, S4, E4, E5.
26) Респондент D13.
27) Респондент D14.
28) Респонденты D6, D5.
29) В пользу такого объяснения говорят, в частности, как время озвучивания президентских инициатив (апрель 2005 года), так и комментарии лояльных депутатов, например председателя Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Владимира Плигина. См., например, стенограмму “круглого стола” Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству и Комитета по безопасности на тему “О процедуре парламентских расследований” от 9 июня 2005 года. См. также мнение, которое высказывал по данному поводу депутат от “Единой России” Александр Москалец: Водолазов А. Госдума: не трогайте бога // Новое время. 2005. 13 ноября. С. 8-9.