Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 6, 2007
Пабло Блеса Аледо (р. 1973) — специалист по
европейской политике, профессор, вице-ректор Католического университета C в. Антония в Мурсии ( Испания ). Среди его публикаций следующие книги : «Narrowing the Gap
between East and West» (Murcia: Foundation Universitaria San Antonio,
2003), «
Пабло Блеса
Европа «единая и свободная»: внешняя политика, оборона и безопасность в обновленном Европейском союзе
Введение
Становление новой Европы, вобравшей в себя более десятка новых членов, экономически ассоциирующейся с евро и располагающей собственными вооруженными силами быстрого реагирования, с геополитической точки зрения можно считать, настоящим «большим взрывом», который, вероятно, станет наиболее ярким международным событием нового столетия.
Даже в техническом аспекте расширение Европейского союза представляет собой серьезный вызов: дом, который строился на шестерых, теперь должен приютить двадцать семь «жильцов». Это непростой процесс. А уступка властных полномочий и отказ от привычных привилегий, среди которых право на субсидии, делают его к тому же исключительно болезненным.
Европейский союз утвердил себя как «машина», производящая богатство, и каждая из стран-новичков вступала в него, размышляя в основном о содержимом своих карманов и кошелька. При этом, столь же бесспорно, европейская «кухня» была неспособна обеспечить консенсус в вопросах внешней политики и безопасности. Узел, в котором сплетались пятнадцать внешнеполитических курсов, порой весьма разнородных, с различными корнями, перспективами и интересами, еще более запутывается с приходом «новеньких». Следовательно, в нынешнем столетии главный вызов для Европы будет заключаться не в том, чтобы сберечь общий рынок — он и так неплохо работает, а его блага с легкостью распространяются на «вновь прибывших», — но в том, как укрепить политическое объединение. Необходимо сделать так, чтобы ЕС не пострадал от собственного «гигантизма», а для этого надо эффективно запустить традиционно игнорируемую Общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВПБ) (Common Foreign and Security Policy — CFSP).
Договариваясь о расширении
Вопрос об интеграции стран Центральной и Восточной Европы в ЕС первоначально был поставлен на Копенгагенском саммите 1993 года. Этот шаг не был итогом какого-то предшествующего геоэкономического планирования, но представлял собой реакцию на масштабные изменения, последовавшие за падением Берлинской стены[1]. В Копенгагене были провозглашены три базовых принципа, которым надлежит соответствовать восточноевропейским кандидатам. Во-первых, потенциальные члены должны управляться демократическим образом, с обязательным соблюдением прав человека, и особенно прав меньшинств; во-вторых, в них должна развиваться конкурентная рыночная экономика; в-третьих, они должны постепенно усвоить acquis comunitaire — нормы общеевропейского права. Позже, в соответствии с рекомендациями Европейского совета, выработанными в Эссене в 1994 году, Европейская комиссия предложила специальную «стратегию подготовки к вступлению». После того как в 1999 году в ходе саммита в Хельсинки кандидатом на вступление в ЕС сталаТурция[2], а сам союз решил адаптировать свои институты к принятию новых членов, процесс вступил в финальную фазу, в которой было три стадии. Прежде всего, 16 апреля 2003 года в Афинах был подписан Договор о вступлении в ЕС новых членов, который провозглашал вступление «контрактом между народами, а не государствами»[3]. Далее, состоялась серия национальных референдумов, в ходе которых граждане стран-кандидатов поддержали свои правительства в стремлении присоединиться к ЕС. Наконец, с 1 мая 2004 года началось практическое расширение ЕС.
Значение расширения для Общей внешней политики и политики безопасности
Опираясь на переговорный процесс между ЕС и новыми членами, можно выделить три его главных последствия для Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) и Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО) (Common European Defense Policy — CEDF). Во-первых, расширение преобразует физическую структуру союза, и из-за этого меняются параметры, в рамках которых реализуется ОВПБ. Во-вторых, кандидаты на вступление, как бы ни были они преданы Западу, четко осознают, что процесс интеграции носит комплексный характер. Главным же для ЕС, несмотря на наличие трех базовых принципов, упомянутых выше, «остается экономика, и ничто другое»[4]. Именно в этом факте кроется первая причина того, почему страны-кандидаты с легкостью принимают базовый принцип, согласно которому их экономика должна быть рыночной и конкурентной. Переговоры в данной сфере шли легко и сосредоточивались на технических частностях. А вторая причина, почему рассматриваемый процесс оказался столь гладким, заключается в том, что никто из новых членов не практиковал нейтралитет; все они были вполне удовлетворены укреплением военной роли Европы — при условии, что эта новая роль ЕС не будет наносить ущерба НАТО и присутствию американцев на Европейском континенте. В указанном отношении расширение особым образом отражается на трансатлантических связях, а также на ОВПБ и ЕПБО: никогда ранее у Соединенных Штатов не было таких широких возможностей при желании ослабить внутреннее единство ЕС. В-третьих, расширение поставило перед ОВПБ некоторые новые проблемы, обусловленные сложностями в согласовании работы такого большого числа министерств на фоне растущей неопределенности в приграничных зонах союза.
А. Новые параметры
В нынешней Европе проживают 347 миллионов человек. Дальнейшее расширение будет означать прирост на 45% — до 545 миллионов. Это не представляло бы особой проблемы, будь новые члены столь же развиты, как и старые. В экономическом смысле расширение увеличит ВНП Европейского союза лишь на 7%, а также повлечет за собой полную трансформацию экономической системы. Для сегодняшнего ЕС это чревато весьма серьезными трудностями. С другой стороны, вбирая молодые демократии с неустойчивыми политическими и экономическими системами, ЕС обеспечивает стабильность и предотвращает новые этнические кризисы в Восточной Европе[5]. Более того, появляется даже возможность превращать былых врагов в партнеров — как, например, в случае Греции и Турции. Возможное вступление Турции в ЕС выглядит столь сомнительно вовсе не из-за религиозных различий и даже не из-за прав человека, которые в этой стране не всегда соблюдаются, но, прежде всего, в силу того факта, что самая населенная страна Европейского союза не может одновременно быть самой бедной. Расширение, в той мере, в какой оно будет способствовать появлению на границах ЕС новых соседей — в лице России, Ирана, Ирака и Сирии, — ускорит также совершенствование ОВПБ и ЕПБО. Оно само может рассматриваться в качестве первейшего инструмента общей внешней политики[6], а обеспечение безопасности — в качестве важнейшей потребности, стимулируемой расширением.
Короче говоря, расширение обеспечит Европейскому союзу возрастание экономического, демографического и политического веса[7] — вовсе не обязательно влекущее за собой более видную роль на международной арене. Кроме того, оно изменит культурное и религиозное восприятие Европы в мире — в связи с принятием Турции и православных стран. Наконец, новые границы и новое соседство радикально модифицируют европейскую геополитику.
В. ЕС как экономическое целое
Итак, повторим: новым членам ЕС представляется машиной по производству материальных благ и повышению жизненных стандартов, а НАТО — уникальной лигой, обеспечивающей территориальную безопасность. По мере того, как переговоры о расширении продвигались вперед, ОВПБ приобретала все большее значение. Этопроисходилоиз-задвухобстоятельств. Во-первых, внешняя политика и политика безопасности выступали составной частью глобальной политической стратегии, реализуемой ЕС по отношению к восточноевропейским странам и воплощенной в «плане Балладюра», одной из первых совместных акций ОВПБ[8]. Во-вторых, значимость ОВПБ повышалась благодаря особому вниманию, которое новые члены уделяли вопросам безопасности. Для некоторых из этих стран вступление в ЕС представлялось гарантией безопасности лишь в ограниченном смысле, затрагивающем экономические и политические аспекты, но оставляющем без внимания военную сферу. Поэтому они одновременно добивались вступления в НАТО[9]. С оборонной точки зрения военный альянс, пребывающий под американским «зонтиком», выглядел вполне успокаивающе. Оценивая специфику подобного восприятия, стоит иметь в виду, что для большинства нынешних членов НАТО положения статьи 5 устава этой организации утратили былую важность, поскольку они более не ощущают угроз своей территориальной целостности[10]. Но для кандидатов с Востока такая логика неприемлема. Они опасаются возрождения российского империализма. Как следствие, граница ЕС с Россией по-прежнему будет сохранять свою значимость. Такое утверждение обеспечивается несколькими обстоятельствами, не последнюю роль среди которых играет элементарный взаимный интерес. В принципе Российская Федерация благосклонно отнеслась к расширению ЕС на восток. Так, например, эстонская заявка на вступление не вызвала раздражения в Москве[11]. С другой стороны, российское «нет» расширению НАТО свидетельствует о том, что Россия рассматривает ЕС в качестве «гражданской силы» — ибо Европа остается ее основным экономическим партнером[12] — и, возможно, как стратегического партнера[13] в будущем. До настоящего времени, правда, Польша блокировала подписание нового соглашения между ЕС и Россией, способного углубить это взаимовыгодное партнерство.
C . Новые проблемы
Расширение ставит перед ОВПБ четыре серьезные проблемы. Во-первых, стремление обеспечивать единство во внешней политике, несомненно, породит конфликты в Совете министров и в других общих институтах[14]. Во-вторых, медленный темп расширения надолго оставит Европу с открытыми границами, порождающими неопределенность. В-третьих, слишком быстрое расширение способно породить эффект «перенапряжения», чреватый распадом европейского политического целого. В-четвертых, границы расширившегося союза станут проницаемыми и, следовательно, более опасными. Наконец, как замечает Хелен Сьюрсен, расширение способно вызвать разлад среди старых членов, пытающихся создать внутри ЕС собственные зоны влияния и блокирующих проведение ОВПБ.
Из всего сказанного нетрудно заключить, что перед обновленным ЕС проблемы безопасности в широком смысле встанут весьма остро. Причины этого разнообразны и взаимосвязаны: новые и более опасные границы, сохраняющийся на востоке континента страх перед возрождающейся имперской мощью России и, наконец, проамериканский крен некоторых новых членов.
Действительно, вновь вступившие оказываются безоглядными поборниками НАТО и США, воспринимающими Североатлантический альянс в качестве «краеугольного камня» военной безопасности Европы. Новые члены ЕС сплоченно поддержали политику американцев в отношении Ирака. Воздавая должное их искреннему «атлантизму», Дональд Рамсфилд назвал их «новой Европой». Это определение не могло не поразить и не возмутить французов и немцев, поскольку представление о стратегической зависимости ЕС от США явно противоречит замыслам четырех стран—основательниц союза.
Франция и Германия размышляют о европейской оборонной системе как независимой от НАТО. А Европа, состоящая из двадцати семи членов, ставит под вопрос Европейский оборонный союз, учрежденный Францией, Германией, Люксембургом и Бельгией в апреле 2003 года и позже поддержанный Великобританией. Фундаментальный вопрос, стоящий за всеми трениями между европейскими «новичками» и «старожилами», заключается в том, должен ли ЕС превращаться в военное объединение. Эта тема будоражит умы политиков и экспертов с самого завершения «холодной войны».
Возможности, открывающиеся для общей оборонной политики в рамках ОВПБ
Завершение противостояния военных блоков застало Европу неопределенной, незавершенной, полной возможностей и отягощенной многочисленными политическими обязательствами. Именно эти особенности, наряду с объединением Германии, стали отправным пунктом нового этапа политической интеграции. Довольно скоро модель Европы как «гражданской силы» начала противоречить требованиям нового порядка. Для Европы пришло время «пересечь Рубикон» и принять на себя новое бремя в плане обороны и безопасности, зафиксировав этот поворот в правовых актах. Однако Европа не знала, как это лучше сделать. Подобная дезориентация обошлась во многие тысячи человеческих жизней, потерянных на Балканах.
А. Исторические мотивы
Негативное отношение европейцев к перспективе, предполагавшей превращение ЕС в объединенную военную силу, в течение полувека основывалось на ряде обстоятельств. Первое из них банально, но от этого не менее действенно: географически континент был поделен и оккупирован двумя гигантами, которые вышли победителями из Второй мировой войны. Помимо этих взрывоопасных факторов, усугубленных «холодной войной», стоит заметить, что Европа к тому же была более приспособлена и предрасположена не к военной, а к экономической интеграции[15]. В силу именно этого факта на протяжении, по крайней мере, двадцати лет ни одна из стран Западной Европы не делала крупных инвестиций в оборону и безопасность. Таким образом, объединенная Европа с каждым новым шагом своего развития становилась все более и более привлекательной для своих соседей, процветая на фундаменте, заложенном Монне и Шуманом, прячась за доспехами НАТО и полагаясь на американский ядерный арсенал[16].
Дисбалансы в военной мощи, все более четко проявлявшиеся среди членов Сообщества, американское присутствие на континенте, присоединение стран, которые жестко отвергали внешнеполитические авантюры или доминирование «великих держав», различия в размерах и численности населения — все это поставило Западную Европу в положение, при котором «обобществление» обороны казалось почти не подлежащим обсуждению. В итоге видение будущего Европейского союза концентрировалось вокруг модели «гражданской силы», выглядевшей довольно новой, а порой даже вызывающей для традиционной системы мировой политики.
В. Общий ответ
В процессе расширения Европейского сообщества в 1973, 1982, 1986, 1995 годах присоединявшиеся к нему члены не сталкивались с необходимостью вести дискуссии по военным вопросам, поскольку единая Европа не обладала полномочиями в данной сфере. Но сегодня новые члены имеют дело с объединением, облик которого значительно изменился. Для этих стран принятие компромиссов в военной области не представляет проблемы. Они жаждут ангажированности, поскольку не являются нейтральными. Наиболее трудным оказывается вопрос о том, в каком направлении им стоит реализовать свою ангажированность: положиться ли на Соединенные Штаты и укреплять могущество НАТО в ущерб сильной Европе или же действовать противоположным образом?
Начиная с 1990 года Европа пытается разобраться в этом, принимая во внимание как исторический опыт, так и потерю центрального положения в новом однополярном мире. Именно в такой перспективе следует рассматривать подписание западноевропейскими странами документов, в которых они впервые представили совместную внешнюю и оборонную политику. В своей изначальной форме данный проект предполагал три фазы: разработку ОВПБ, затем выделение в ее рамках ЕПБО, а потом развитие последней во всеобъемлющую программу совместной обороны. Несомненно, это был набор ясных и недвусмысленных целей, хотя и весьма отдаленных.
Вскоре после подписания Маастрихтского договора (1992) Европа продемонстрировала, что разработка ОВПБ идет не гладко. Это было обусловлено требованием единодушия среди стран-разработчиков, ограниченными возможностями в военной сфере и жесткими условиями применения силы. Подобные сбои не стали неожиданностью. Пересмотрев в 1996 году некоторые положения этого договора, европейские государства подписали Амстердамский договор. В новом документе состоялось — правда, не до конца — слияние Западноевропейского союза с Европейским союзом, но вопрос о военных возможностях по-прежнему не получил ответа. Лишь в 1998 году, после войны в Косове, начиная с англо-французского саммита в Сен-Мало, европейцы приступили к «революции в области обороны», которую, к удивлению многих, возглавили британцы.
С 1998 года и по настоящее время вызревание новой линии было подкреплено целым рядом оперативных документов и в конечном итоге воплотилось в подобие подлинной дееспособности в военных вопросах, предоставленной государствам-членам в рамках реализации так называемых «петерсбергских задач». Но, несмотря на все усилия в верном направлении, Европа пока так и не перестала быть «зыбким пространством, своеобразной стратегической магмой»[17].
С. Что впереди?
Повлечет ли расширение ЕС за счет новичков, симпатизирующих США и НАТО, постепенное свертывание начинаний в области общей оборонной политики? Стоит ли эта проблема острее, нежели в 1973 году, когда в ЕС вступала Великобритания, или в тех же, 1973 и 1995 годах, когда к союзу присоединялись нейтральные государства? Ответы на оба вопроса зависят от трех факторов. Во-первых, от того, насколько эффективно Североатлантический альянс проявил себя в урегулировании кризисных ситуаций в Европе. Во-вторых, от того, обладает ли ЕС политической волей, чтобы действовать в условиях регионального кризиса. Наконец, в-третьих, от того, до какой степени опасными для европейских стран видятся новые формы ведения войны — в частности, терроризм.
Представим себе, что НАТО и дальше останется своеобразным супермаркетом, в котором Соединенные Штаты без труда находят партнеров-добровольцев для участия в своих международных акциях, что ЕС сможет самостоятельно навести порядок на своих задворках в случае нового конфликта и что террористические атаки на территории европейских стран продолжатся. Тогда мы станем свидетелями медленного и поначалу осторожного процесса, в ходе которого ЕС укрепит свою роль военного партнера США в рамках западного блока, ибо НАТО в ближайшие полвека не исчезнет. Мы нуждаемся в НАТО; но нам требуется более сбалансированный альянс с более значимым европейским присутствием. Площадка НАТО нужна хотя бы для того, чтобы на ней европейцы и американцы могли, сидя бок о бок, разрабатывать меры по противодействию террористической угрозе. Терроризм, вполне ясный мотив, объясняющий укрепление роли НАТО, стал, как кажется, «яблоком раздора» среди европейцев. Это, однако, не слишком верно. Да, после 11 сентября терроризм превратился в фактор разлада, но только в трансатлантических отношениях, сделавшись одновременно фактором конвергенции в собственно европейских делах. Немалую роль в этом сыграла «глобальная война с террором», развернутая администрацией Буша.
D . Рубежи, с которых начнется новое движение вперед
Англо-американское вторжение в Ирак продемонстрировало ту огромную дистанцию, которая отделяет Европу от формирования общей стратегической идентичности. Потребность в общеевропейском единстве по стратегическим вопросам, с одной стороны, вполне очевидна. С другой стороны, ее реализация крайне затруднительна. Процессу европейской интеграции присуща изначальная двойственность: кризисы, регулярно повторяющиеся в мире, в самой Европе или вокруг нее, способны убедить в том, что европейцы просто не умеют договариваться до такой степени, чтобы действовать сообща. Напротив, их отличает настойчивое стремление, исходя из узкого понимания национального интереса, двигаться в противоположном направлении. Кроме того, имеют место хрупкость и бессилие ключевых европейских структур, сочетающиеся с неоспоримой способностью американцев в любое время и вне зависимости от существа вопроса обзаводиться командой единомышленников внутри ЕС. Причем каждое из этих обстоятельств лишь усиливается для ЕС, состоящего из двадцати семи членов.
Если эта панорама и выглядит не слишком оптимистично с точки зрения будущего Европы как международного актора и военной силы, то столь же бесспорна динамика, с которой неудачи европейцев стимулируют дальнейший поиск путей по превращению Европы в единого политического субъекта[18]. В Ираке провалы европейцев стали особенно вопиющими и зримыми. Они не только не сумели сформировать общую иракскую линию и единую позицию в отношении США, но разногласия в рядах европейских лидеров заставляли их, одного за другим, нарушать статьи договора, касающегося ОВПБ.
Неоспоримая нехватка единства в кризисные периоды — скандальная, оттого что значительная, и одновременно примитивная, если судить по тому, насколько грубо она попирает прежние общеевропейские договоренности, — повергла в состояние оцепенения 85% европейских граждан. Европейцам нужна Европа, говорящая единым голосом, причем этот голос должен поддерживать мирную жизнь. Нужда в такой «единогласной» Европе требует реорганизации в рядах нынешних и будущих членов ЕС — прежде всего, в том, как наиболее эффективным образом решать вопросы безопасности в ядерную эпоху.
Некоторые выводы
Для нынешних членов ЕС было бы неразумно не видеть те новые возможности, которые несет с собой новый рынок с его 170 миллионами потребителей. Столь же наивно было бы не замечать тяжелейшее финансовое бремя, которое влечет принятие восточноевропейских стран, пребывающих в плачевном экономическом состоянии[19]. Старые члены ЕС, получающие сегодня поддержку из европейских «фондов сплоченности», окажутся в безусловном проигрыше. Наиболее богатые страны испытают мощное иммиграционное давление со стороны новых членов. Расширение грозит Союзу параличом.
Несмотря на то что социальные, экономические и национальные аспекты расширения выглядят рискованно, а перераспределение власти внутри Союза затруднено, статистика показывает, что Европа готова к решению таких задач. Гораздо менее ясно, будет ли расширение способствовать прогрессу Союза, углубит ли оно интеграцию, поспособствует ли формированию подлинной ОВПБ, достойной этого имени и символизирующей настоящую солидарность европейцев друг с другом.
Это начинание обременено большим количеством новых проблем, которые накладываются на застарелые проблемы ЕС, состоявшего из пятнадцати членов. Прежде всего, они касаются единодушия во внешнеполитических делах, определения границ, уязвимости разросшегося общеевропейского пространства, соблазна сформировать вокруг крупных государств-членов автономные зоны влияния, деградации общей оборонной политики.
Короче говоря, ценой, которую придется платить за Европу «единую и свободную», станет в основном упущенное время. Вместо того чтобы выработать ОВПБ за десять лет, как предлагает Германия, нам потребуются столетия. Но столь длительные сроки, как представляется, пока не слишком беспокоят большинство европейских стран.
Перевод с английского Андрея Захарова