Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 6, 2007
Екатерина Никитична Соколова (р. 1980) — главный эксперт Автономной некоммерческой организации «Гражданский альянс», преподаватель факультета истории, политологии и права РГГУ.
Екатерина Соколова
Босния и Герцеговина: опыт несуверенной демократии
Странное государство
«Большой юридический словарь»[1] определяет суверенитет как верховенство и независимость власти. С XVI века, когда термин вошел в употребление, суверенитет считается непременным признаком государства. Если раньше несуверенная страна могла быть колонией или ассоциированным государством, то своеобразным антонимом суверенной державы в современном политическом лексиконе стало понятие «failed state». Им обозначают несостоятельное государство, неспособное контролировать свою территорию и эффективно справляться с управленческими функциями, подверженное вмешательству в свои внутренние дела со стороны внешних акторов. К числу подобных стран в течение уже полутора десятков лет неизменно относят одну из бывших югославских республик — Боснию и Герцеговину[2].
В последнее время все чаще говорят о размывании государственного суверенитета в условиях глобализации. Нарушение прав человека внутри страны становится основанием для вмешательства международных сил. Существование наднациональных и кроссгосударственных институтов, таких, например, как ООН или транснациональные корпорации, — один из источников размывания суверенитета. Но, пожалуй, именно Босния являет собой чистейший образец современной несуверенной демократии, порожденной неолиберальной доктриной демократического мира[3].
В конце ХХ века в урегулировании региональных конфликтов прочно утвердилась концепция «миростроительства», введенная в обращение Бутросом Бутросом Гали[4]. На практике этот термин обозначал поэтапное мирное урегулирование, включающее прекращение огня путем вмешательства международного миротворческого контингента, заключение мирного соглашения и установление новых формальных институтов под контролем международных сил. Эти институты, в свою очередь, были призваны мирным путем, через демократические практики принятия решений, регулировать политические, социальные, национальные, религиозные противоречия, обеспечивая устойчивый мир.
Опыт урегулирования этнической гражданской войны в Боснии, мало известный широкой аудитории, стал наиболее показательным в данном отношении. Конституция страны[5], ставшая плодом усилий специалистов Государственного департамента США и предложенная воюющим народам на американской военной базе в Дейтоне как часть соглашения о мире, полностью отражает актуальные на тот момент представления о демократии для конфликтных сообществ. (По тем же лекалам позже были составлены и новые конституции Афганистана и Ирака.) Дейтонская политическая система и проблемы ее консолидации породили серьезные вызовы для формирования боснийского суверенитета.
Фактически, суверенитет Боснии размывается сразу на двух уровнях. Предельная сегментация страны разрушает внутренний государственный суверенитет. А постоянное участие внешних сил в работе органов государственной власти Боснии и Герцеговины делает ее фактически международным протекторатом. Полнота законодательной, исполнительной и судебной власти государства на своей территории, исключающая всякую иностранную власть, пока остается для Боснии недостижимым идеалом.
Внутренние прорехи
В ходе распада Социалистической Федеративной Республики Югославии о своей независимости вслед за Словенией и Хорватией объявила Босния и Герцеговина — самая фрагментированная в национальном отношении республика бывшего союза. Исторически здесь сформировались три этноконфессиональные группы — мусульмане-босняки, католики-хорваты и православные-сербы. Политическое противостояние между ними вылилось в гражданскую войну, в которой каждая сторона ставила свои цели. Босняки выступали за целостность Боснии и Герцеговины. Объединение хорватских территорий, так называемая республика Герцег-Босна, стремилось к присоединению к Хорватии. На базе районов с преимущественно сербским населением была создана Республика Сербская, руководство которой выступало за слияние с Сербией[6]. Дейтонское соглашение, положившее конец вооруженному противостоянию, вынуждено было зафиксировать status quo: только на таких условиях мирный договор были готовы подписать воевавшие стороны. Усилиями международного сообщества удалось сохранить формальную целостность страны. Однако государственное единство на практике достигнуто не было. Так, например, передача управленческих функций от военной хорватской республики Герцег-Босна органам мусульмано-хорватской федерации затянулась на годы. Сербская сторона долгое время игнорировала работу институтов общего государства. А на каждых выборах вновь и вновь выдвигаются лозунги, требующие независимости для национальных общин.
Общие положения Конституции Боснии и Герцеговины изначально накладывали ограничения на перспективы интеграции и ставили под сомнение сами понятия суверенитета и единства страны. В настоящее время Босния и Герцеговина представляет собой «мягкую федерацию», состоящую из двух образований (энтитетов): мусульмано-хорватской Федерации Босния и Герцеговина и Республики Сербской. Каждое из них имеет собственные полномочия во внешнеполитической сфере, содержит свою армию, обладает собственным конституционным устройством. Фактически государственным суверенитетом в такой системе обладают субъекты федерации, а не общее государство.
В стране установлена система двойного гражданства, а отдельные ее регионы могут вести собственную внешнеполитическую деятельность. Статья 1.7 Конституции Боснии и Герцеговины утверждает гражданство Боснии и Герцеговины и отдельное гражданство каждой ее составляющей[7], а один из подразделов разрешает гражданину Боснии и Герцеговины одновременно быть гражданином другой страны, если между двумя странами существует двусторонний договор, одобренный парламентом Боснии и Герцеговины. Федерация подписала такое соглашение с Хорватией в 1998 году, а Республика Сербская — с Союзной Республикой Югославией в 2001 году.
В компетенции общего государства находится обеспечение минимальной связанности страны: это таможенная и монетарная политика; отдельные аспекты внешней политики; международная и межгосударственная правоохранительная деятельность; обеспечение работы средств связи и транспортных коммуникаций. Прочие «правительственные функции и полномочия» — в том числе, следует подчеркнуть, вопросы обороны и формирования вооруженных сил — находятся в ведении образований[8]. Это значит, что в любой момент государство может расколоться на части, каждая из которых сможет отстоять свой суверенитет в новом вооруженном конфликте.
В Боснии отчетливо проявляется модель диффузного, многоуровневого суверенитета, что находит отражение в конституциях обеих ее составляющих — Республики Сербской и Федерации Босния и Герцеговина.
Республика Сербская долгое время оставалась «государством в государстве», политическая система которого коренным образом отличалась от системы, предусмотренной Дейтоном. В политических кругах республики до настоящего времени сохраняется ориентация на отделение от Боснии и Герцеговины. Сквозной идеей ее конституции стало максимальное приближение статуса одной из составляющих Боснии и Герцеговины к статусу суверенного государства. Первоначально, согласно положениям конституционного текста, Республика Сербская вообще объявлялась «государством сербского народа и всех его граждан». Только после конституционной реформы 2002—2003 годов ситуация изменилась. В новой редакции Республика Сербская признавалась одной из двух равноправных составляющих Боснии и Герцеговины, а конституционными нациями назывались не только сербы, но мусульмане-босняки и хорваты[9]. Из текста была также удалена статья 138, предполагавшая превалирование республиканского законодательства над общегосударственным законодательством. Менталитет защитников осажденной крепости, присущий архитекторам Республики Сербской, проявился в положениях о том, что «оборона и защита суверенитета и независимости республики является обязанностью всех граждан» (статья 104), а сама республика «должна иметь свою собственную армию, состоящую из действующих и резервных соединений» (статья 105). Иными словами, общее боснийское государство не имеет юрисдикции над обороной и законодательством на половине своей территории, сохраняя в своем составе протогосударственные элементы.
Диффузный характер боснийского суверенитета проявился и в устройстве второй составляющей государства — Федерации Босния и Герцеговина.
Дизайн ее внутриполитических институтов предполагает радикальную децентрализацию управления. Федерация состоит из десяти кантонов: пяти кантонов с преимущественно мусульманским населением, трех хорватских кантонов и двух кантонов со смешанным в этническом отношении населением. Такое устройство предполагает широчайшую автономию национальных общин.
Федерации, так же как и Республике, переданы исключительные полномочия в области обороны и организации вооруженных сил на уровне отдельных национальных кантонов. Среди прочего в сферу ее ответственности входят лишь наиболее общие вопросы — такие, как разработка экономической политики на федеральном уровне, регулирование финансов и фискальной политики, разработка энергетической политики. Политическое же управление сосредоточено на уровне кантонов, которые обладают собственной милицией, средствами массовой информации, осуществляют образовательную политику и так далее. Из-за сильных институциональных позиций кантональных властей муниципальный уровень играет незначительную роль во внутриполитической системе, а полномочия муниципалитетов санкционируются кантонами. Проезжая по боснийским дорогам, вы без труда узнаете, в каком кантоне и муниципалитете находитесь — в любом селении вас встретит хорватский, сербский или мусульманский флаг. Исключение составят лишь города Сараево, Мостар и Брчко, которые находятся под прямым управлением международных сил.
Отсутствие контроля над всей территорией порождает немалые опасности для государственного суверенитета. Среди них — развитие теневой экономики, коррупция, торговля наркотиками, другие криминальные явления. В частности, за истекшие с окончания войны двенадцать лет в Боснии было обнаружено несколько баз по подготовке террористов.
Еще одним фактором размывания суверенитета оказываются принятые в законодательных и исполнительных органах власти Боснии и Герцеговины право вето национальных групп, требование консенсуса в принятии решений и правило параллельного большинства, требующее одобрения закона представителями всех трех этнических общин. Сербские и хорватские депутаты не раз блокировали решения боснийской Скупщины, просто не являясь на заседания, или затягивали работу органов власти, объявляя то или иное решение «неприемлемым для жизненных интересов» своей национальной группы. Так, подготовленный еще в 1996 году пакет первичного законодательства, необходимого для начала нормальной работы органов власти, не был одобрен до начала нового столетия. Механизм принятия решений действует в стране столь медленно, что международные наблюдатели говорят о фатальной неспособности национальных органов власти полностью взять на себя управление страной, а уровень коррупции в Боснии выше, чем в любой другой стране региона. Лишь в октябре 2007 года международное сообщество в лице своего Высокого представителя предприняло попытку отменить принцип консенсуса и правило параллельного большинства для ускорения работы органов власти, но это вызвало острое недовольство национальных общин и массовые протестные акции.
Сепаратистские и националистические лозунги и программы в условиях сохраняющего остроту этнополитического противостояния продолжают приносить электоральные выгоды партиям и лидерам, что порождает в ходе каждой избирательной кампании новые вызовы единству и суверенитету боснийского государства. В 2000 году Временная избирательная комиссия изменила правила делегирования кандидатов в Палату народов парламента Федерации Босния и Герцеговина. Изменения были рассчитаны на ослабление позиций основных национальных партий в верхней палате. Предшествующая система предполагала, что лидирующие хорватские и боснийские партии в кантонах делегируют представителей своей национальной группы в федеративный парламент. Новации же предусматривали введение голосования всех депутатов кантона по всем кандидатурам, как в хорватском, так и в мусульманском бюллетене. Хорваты увидели в этой мере покушение на свои позиции со стороны мусульманского большинства. В ответ всехорватский конгресс, состоявшийся в конце октября того же года в городе Новый Травник, принял решение о проведении референдума среди хорватского населения страны по вопросу признания de facto продолжавшей существовать Герцег-Босны в качестве третьей составляющей Боснии и Герцеговины с возможностью ее последующего отделения. Хотя референдум и не был разрешен, подготовка к его проведению задала тогда тон всей избирательной кампании Хорватского демократического союза, позволив этой партии получить дополнительные голоса избирателей.
Таким образом, государственная система Боснии способствует сохранению трех самостоятельных политических систем, а босняки, хорваты и сербы обладают отдельным суверенитетом, что препятствует созданию устойчивого общего государства.
Внешняя зависимость
Важнейшим свидетельством отсутствия государственного суверенитета является широкое участие международных сил в функционировании политических институтов Боснии. Направления политического и экономического развития страны полностью определяются Советом по установлению мира (Peace Implementation Council). Этот орган, включающий несколько десятков заинтересованных в судьбе Боснии государств, был создан в декабре 1995 года и до сих пор ежегодно направляет в страну новые планы преобразований. Международные управленческие усилия внутри страны координирует офис Высокого представителя международного сообщества с секретариатом в Брюсселе и резиденцией в Сараево. Отдельные подразделения представительства отвечают за внутреннюю политику (включая выборы и строительство парламентаризма), экономическую политику и реконструкцию после конфликта, связи с ООН и НАТО, вопросы прав человека и возвращение беженцев, координацию СМИ.
Дейтонское соглашение изначально предполагало широкое участие международных организаций в формировании институтов внутри Боснии и Герцеговины. Выполнение военных аспектов соглашения было возложено на НАТО; создание избирательной системы и проведение выборов находились под контролем ОБСЕ; за выполнение гражданских и политических аспектов соглашения ответственность нес Высокий представитель.
Международные организации сыграли и продолжают играть большую роль в формировании и совершенствовании внутриполитических институтов Боснии и Герцеговины. В частности, при их непосредственном участии действовали или продолжают действовать:
— Временная избирательная комиссия, четыре члена которой являются представителями ОБСЕ, а остальные (сначала три, затем шесть, а потом двенадцать человек) — основных национальных групп. По Дейтонскому соглашению предполагалось, что ОБСЕ проведет только первые учредительные выборы, после чего передаст права собственно боснийской комиссии. Однако после выборов 1996 года мандат ОБСЕ был расширен Советом по установлению мира, а первая национальная избирательная комиссия начала работу лишь в 2002 году.
— Избирательная апелляционная комиссия, состоявшая из четырех представителей, в том числе одного международного делегата.
— Независимая медиакомиссия, определяющая степень национальной толерантности и имеющая возможность накладывать санкции на местные СМИ за несоблюдение кодекса поведения. Комиссия состоит из семи членов, четверо из которых, включая главу комиссии, представляли международные институты.
— Конституционный суд, в котором трое из девяти судей назначаются Европейским судом по правам человека сроком на пять лет.
— Центральный банк, глава которого назначается Международным валютным фондом сроком на шесть лет.
— Омбудсмен, который на первое пятилетие после Дейтонского соглашения был назначен ОБСЕ. Мандат этого международного представителя не продлялся, после указанного срока его сменил национальный комитет по правам человека.
— Палата по правам человека, где восемь членов из четырнадцати, включая председателя палаты, отобраны и назначены комитетом министров Совета Европы сроком на пять лет, а шесть представителей назначены легислатурами Федерации и Республики по два от каждой из основных национальных групп.
— Комиссия по национальным памятникам состояла из двух представителей ЮНЕСКО и по одному представителю от каждой конституционной нации Боснии и Герцеговины.
— Комиссия по вопросам государственных компаний также состояла из двух представителей Европейского банка реконструкции и развития, включая председателя комиссии, и трех боснийских членов (хорвата, мусульманина и серба).
Предполагалось, что такое активное вовлечение международных сил завершится через год, а временные международные институты уступят место национальным органам власти. Однако уже в июне 1996 года Флорентийская конференция расширила срок пребывания европейской администрации в Мостаре, а также поручила Исполнительному комитету рассмотреть вопрос о возможности продления участия международных институтов в управлении Боснией на дополнительный стабилизационный период. В ноябре 1996 года мандат Высокого представителя был продлен, а в июле 2007 года в Боснию был назначен новый Высокий представитель. Таким образом, стабилизационный период и период международного протектората для Боснии длится уже более десяти лет.
Наиболее ярким свидетельством размывания боснийского суверенитета стали так называемые «боннские полномочия». На конференции в Бонне в декабре 1997 года Высокий представитель получил беспрецедентные рычаги влияния на внутриполитические институты страны — в частности, право увольнять чиновников и снимать с должностей избранных народом политиков, если те не разделяют «дух Дейтона». Также ему было передано право единолично принимать законы Боснии и Герцеговины, не дожидаясь решения парламента. Только за последующие пять лет Высокий представитель принял более сотни законов, в том числе по конституционным вопросам[10]. Среди них законы о флаге и гимне, о замещении должности президента страны и многие другие. Одновременно более сотни чиновников различного уровня, от членов президиума до кантональных судей, были сняты с постов по его решению. В частности, в 1999 году этой мере подвергся всенародно избранный президент Республики Сербской Никола Поплашен. А годом ранее пост в Президиуме Боснии и Герцеговины — высшем органе исполнительной власти страны — по воле Высокого представителя потерял Драган Чавич[11].
Суверенитет и перспективы демократии
На протяжении двенадцати лет, прошедших после окончания гражданского конфликта, Босния и Герцеговина остается международным протекторатом. Можно утверждать, что суверенитета как такового у Боснии не существует. Отсутствие самостоятельности у национальных властей, постоянная угроза потери должности — все это порождает огромное поле коррупции и управленческой безответственности. Каждая национальная группа обладает правом вето на решения парламента, а сложная система согласования решений при оппортунизме сторон фактически парализует деятельность государственных органов Боснии и Герцеговины, которые остаются почти недееспособными. Более того, ее единство постоянно ставится под сомнение лидерами национальных общин. Босния продолжает существовать как искусственное объединение трех суверенных государственных образований — Республики Сербской, хорватской Герцег-Босны и мусульманской Федерации.
Такой ли мир и такую ли демократию собирается продвигать международное сообщество дальше? Не пора ли признать, что отсутствие суверенитета лишает страну шанса на консолидацию демократии и устойчивый мир? Упрочение мира и демократии невозможно без ответственности народа за свое политическое и экономическое развитие, без народного и гражданского суверенитета. Незаслуженно забытой, и боснийский пример это подтверждает, в практике распространения демократии и мирного урегулирования остается «парадигма Ганди», в которой, возможно, и лежит поле новых решений для региональных конфликтов. Консолидация государства и демократии, которой безуспешно добиваются миротворцы в Боснии, должна происходить на неформальном уровне. Она подразумевает, прежде всего, создание сильного местного самоуправления, развитие неформальных институтов гражданского общества, ориентированных на социальный мир и стабильность, включение гражданских структур в принятие решений по самому широкому спектру социальных проблем. Кстати, отдельные элементы такого подхода уже применялись в Боснии. Так, например, чтобы снизить влияние националистических партий, международное сообщество поддерживало общественные движения, отстаивающие не национальные, а иные социальные интересы. Участие женских организаций, студенческих объединений и других гражданских институтов в общественно-политической жизни постконфликтной Боснии позволило сделать политику страны более ориентированной в социальном плане, решить множество конфликтных вопросов и расширить электоральную поддержку толерантных в национальном отношении партий.
Развитие гражданского общества позволяет не только сместить артикуляцию интересов в политике с национальных установок к общим социальным критериям. Оно позволяет сторонам проводить переговоры на широком неформальном уровне, снижать уровень конфликтности представлений друг о друге, повышать доверие и создавать неформальные институты, обеспечивающие толерантность и стабильность социальной системы[12]. Тем самым формируется новый, умеренный политический класс, вытесняющий из политики националистических лидеров. Устойчивая система урегулирования социальной напряженности позволяет избегать разделения общества на правых и виноватых, исключая возможность агрессии в отношении определенных социальных групп. Развитие гражданского общества — важнейший шаг к созданию стабильной демократии и гражданской нации, снимающей межнациональные противоречия в общественно-политической сфере.
Между суверенитетом и гражданским обществом существует взаимная зависимость: гражданственность выступает основой суверенности, в то время как без суверенитета неформальные институты демократии и мира просто не могут сложиться. В итоге же лишь народный суверенитет, опирающийся на сильное гражданское общество, способен вытеснить из политической элиты националистических лидеров, подрывающих перспективы мирного развития. И печальный случай Боснии и Герцеговины — подтверждение этого правила.