Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 4, 2005
Gilles Favarel—Garrigues (р. 1969)
— политолог, сотрудник французского Национального центра научных исследований (CNRS) и Центра международных исследований при
Институте политических исследований (Париж).
Жиль Фаварель-Гарриг
Советская милиция и ее борьба с ростом
экономических преступлений в эпоху «застоя»
Цель моей статьи — внести вклад в понимание
деятельности органов милиции в сегодняшней России, взглянув на нее в
исторической перспективе. Такой взгляд возможен благодаря использованию документов
из архивов обкомов КПСС, датирующихся 1965 годом и позже. Можно
продемонстрировать, что современные трудности в работе милиции связаны не
только с социальными изменениями, произошедшими со времен перестройки.
Невозможно отрицать тот факт, что в этот период был зафиксирован резкий рост
преступности: сильно возросло число зарегистрированных преступлений, заметно
увеличилось количество тяжких преступлений, кардинально изменилось определение
экономических правонарушений, и все это происходило в контексте усиленного
распространения средствами массовой информации ощущения опасности, связанной с
преступностью. В связи с этим часто высказывается утверждение, что органы
внутренних дел оказались не готовы к столь резким социальным изменениям и из-за
нехватки средств, потери сотрудниками мотивации, а также из-за открывшихся перспектив,
обеспеченных развитием частного охранного сектора, не смогли приспособиться к
новой ситуации.
Обращение к историческому анализу, однако, позволяет продемонстрировать,
что бюрократически организованная система органов внутренних дел еще раньше, в особенности
с середины 1970-х годов, оказалась не способна сдерживать постоянно растущую
преступность. Подмеченная преемственность касается, в первую очередь,
милицейской практики, то есть того, каким образом сотрудники милиции на местах
отбирали дела для расследования, сообразуясь с комплексом требований к их
деятельности. С этой точки зрения рядовые советские милиционеры могут
рассматриваться как «street-level bureaucrats» (бюрократы на уровне улиц)[1],
то есть как агенты, стоящие перед необходимостью выполнять указания, спускаемые
сверху, принимая при этом во внимание различные детали тех конкретных ситуаций,
c которыми им приходилось иметь дело. Пути выхода
из этих каждодневных дилемм в первую очередь зависели от бюрократических
факторов, в частности от того, каким способом передавались предписания сверху,
как они воплощались на практике и каким образом оценивалась эффективность
работы милиции[2].
В данной статье я основываюсь, прежде всего, на
анализе участия органов милиции в борьбе с экономическими преступлениями. В
советском контексте в эту обширную категорию включались хищения государственной
собственности, хозяйственные преступления (спекуляция, частное
предпринимательство и так далее) и должностные преступления. Сведения, на
которые я опираюсь, были почерпнуты из архива Свердловского обкома КПСС, где
сохранилась серия «справок» о деятельности всех областных репрессивных органов,
а также стенограммы заседаний обкомов партии, где обсуждались вопросы, посвященные
борьбе с преступностью. Что дают эти архивные документы для понимания
деятельности советской милиции? Ограничиваются ли они лишь отражением
формальной, показной стороны деятельности, призванной отреагировать на указания
«сверху», или же эти документы позволяют подметить каждодневные трудности в
работе милиции?
Бюрократия перед лицом преступности
Вопреки официальным утверждениям о том, что количество экономических
преступлений, чуждых по своей природе социалистическому строю, сокращается и
преступность будет окончательно побеждена, когда из советского общества будут
искоренены «атавизмы капиталистического мышления», число зарегистрированных
преступлений в рассматриваемый период выросло. В 1965-1985 годы значительно
увеличилось как число зафиксированных экономических правонарушений, так и их
доля в общем количестве преступлений. Стали различаться и их формы: если до
1970-х годов большинство среди зарегистрированных экономических правонарушений
составляли хищения социалистической собственности и «приписки» (искажение
данных в отчетах о деятельности предприятий, чтобы они соответствовали плановым
нормам), то теперь появились новые виды
правонарушений (в частности, спекуляция), число которых увеличилось даже в
донесениях органов милиции. Преступления усложнились: так, по мнению
сотрудников органов внутренних дел, ответственных за составление милицейских
отчетов, в практике «приписок» применялись все более совершенные методы.
Деятельность организованных сетей по расхищению промышленного сырья (дерева, минералов,
металлов), заметная с начала 1960-х годов, за рассматриваемый период возросла,
а с 1970-х годов стало развиваться подпольное производство товаров и услуг.
На практике сведения о преступлениях в экономической сфере можно найти в
отчетах и Уголовного розыска, и даже Госавтоинспекции, но специально ею
занималась служба БХСС, созданная для борьбы с «хищениями государственной
собственности» и со «спекуляцией». Служба в аппаратах БХСС до сих пор
пользуется неоднозначной репутацией, в том числе и среди ее бывших сотрудников,
отмечающих привлекательность этой ветви советских правоохранительных органов:
«приличная зарплата, интересная и квалифицированная работа, менее физическая,
более интеллектуальная, чем в других отделах, ну и, наконец, прямой доступ ко многим
продуктам и товарам»[3].
Оценки иногда достаточно противоречивы: в то время как одни говорят о работе в
ОБХСС как о почетной службе, привлекавшей самых лучших сотрудников Министерства
внутренних дел, другие подчеркивают ставшее легендарным взяточничество ее сотрудников.
Последняя точка зрения, по всей видимости, была широко распространена и в
бывших республиках Советского Союза, например в Грузии[4].
Архивные материалы содержат сведения, позволяющие провести социологический анализ
кадрового состава аппаратов БХСС: в них было больше высокопрофессиональных сотрудников,
чем в других отделах, и сотрудники службы БХСС, часто имеющие дипломы о высшем
юридическом или экономическом образовании, были, в целом, более
квалифицированными, чем работавшие в других службах. Отличительной чертой было
также большее количество членов партии среди сотрудников ОБХСС. Кроме того, за
годы службы они имели возможность получить специальное образование бухгалтеров,
экономистов или агрономов, чтобы применять свои знания для борьбы с
видоизменяющейся экономической преступностью в советском обществе. Высокая
профессиональная компетентность сотрудников не должна тем не менее заслонять
двух несомненных фактов.
С одной стороны, с 1960-х и особенно с середины 1970-х годов стала
очевидной неспособность сотрудников ОБХСС противостоять развитию экономической
преступности. В условиях роста спекуляции и постоянного совершенствования
бухгалтерских махинаций от специализированных органов милиции требовалось
приспособиться к новым условиям, однако те оказались неспособны совершить
необходимые усилия. С другой стороны, несмотря на высокую квалификацию
сотрудников службы БХСС, не следует переоценивать их неподкупность. В контексте
всеобщего дефицита социальный статус зачастую измерялся возможностью получить
доступ к тем или иным товарам потребления или услугам. С этой точки зрения
осуществление бюрократических функций могло отвечать материальным интересам. По
своим обязанностям сотрудники аппаратов БХСС постоянно соприкасались со
складами магазинов и предприятий. Имея возможность прибегать к силе или к
устрашению, они могли легко становиться посредниками между предложением и
текущим спросом страстно желаемых товаров потребления[5].
Из многих официальных документов видно, что с 1960-х годов руководство было
недовольно деятельностью ОБХСС, а как раз с этого времени показатели
экономического развития страны, несмотря на официальные отчеты, начали
беспокоить руководящие органы. Об этом свидетельствовала и проведенная работа
«по совершенствованию правового регулирования деятельности службы БХСС», когда
«внимание личного состава аппаратов БХСС было обращено на вопросы
предупреждения преступлений, выявления и устранения причин и условий, их
порождающих, на укрепление связи с хозяйственными органами, своевременное обнаружение
и раскрытие замаскированных преступлений»[6].
В 1970-х годах с принятием ряда мер по повышению профессионализма аппарата
БХСС, противостоящего правонарушениям, которые «совершаются технически
грамотными и по-своему талантливыми лицами, хорошо знающими производство не
только в целом, но и тонкости его функционирования в конкретных областях
народного хозяйства, которые действуют не только в одиночку, но и в составе
организованных, хорошо замаскированных групп»[7],
становилась очевидной необходимость внедрять новаторские методы, основанные на глубоком
знании советской экономики.
Советское руководство тем не менее допускало, что провал борьбы с
экономической преступностью не был следствием одной лишь недостаточно
профессиональной подготовки сотрудников, в чьи обязанности входило бороться с
правонарушениями на предприятиях или в магазинах. Под вопрос ставилась
порядочность всей службы БХСС, причем критике в основном подвергались
практические приемы составления отчетов о проделанной работе: «их работа ограничивается
только заботой о статистике: важно, чтобы цифры не снизились по сравнению с
предыдущим годом! Если же показатели будут немного хуже, команда проверяющих
поспешит проехать с проверками по магазинам: где спрятаны продукты, которых не
хватает? Весы хорошо отрегулированы? Вот и вся работа!»[8]
Фактически сотрудники, специализировавшиеся на борьбе с экономическими
преступлениями, как и все сотрудники органов милиции, посвящали часть своего
рабочего времени составлению «правильных», то есть соответствующих полученным
сверху указаниям, отчетов о своей деятельности. В функционировании советской
бюрократической системы главным и обязательным требованием было наличие
положительных результатов. Руководство ставило задачи, как правило,
количественного характера, и подчиненные должны были предоставлять отчеты,
свидетельствовавшие о выполнении полученных приказов. Этой логике подчинялись
как практика передачи и выполнения приказаний, так и процедуры оценки
достигнутых результатов. Оценка продуктивности работы милиции осуществлялась в
соответствии с поставленными общими целями, а также с более краткосрочными
задачами. В целом, органы милиции должны были регулярно давать отчет об общем
количестве зарегистрированных преступлений, а с середины 1970-х годов и об
уровне раскрываемости преступлений, то есть соотношении раскрытых
противоправных деяний и общего числа зарегистрированных. И если первый
показатель толкал сотрудников, главным образом, к махинациям со статистическими
данными, к жонглированию квалификациями преступлений и даже к придумыванию
якобы зарегистрированных правонарушений, то второй требовал больших усилий. Согласно архивным
материалам, один из применявшихся методов состоял в приписывании нераскрытых
преступлений фиктивным виновникам и заявлении об их бегстве, но признания вины
могли быть получены и более жестокими методами. Кроме того, требование
результатов приводило к тому, что боролись с наиболее видимыми и наименее
опасными формами преступности, что ударяло по самым незащищенным участникам
«черного рынка», то есть по тем, кто участвовал в теневой экономике, не имея
поддержки в среде партийных работников или сотрудников администрации. Самые
сложные формы экономической преступности — в советском ее понимании —
практически не упоминаются в отчетах, с которыми я работал. К таким формам
можно, в частности, отнести подпольное производство дефицитных товаров на
государственных предприятиях. Эта практика, требовавшая определенной степени
организации (распределение работы, сговор с сообщниками на предприятии и в
различных административных органах), в частности, развивалась в Свердловской
области со второй половины 1970-х годов. Требование добиваться результатов
усиливало, наконец, автономность сотрудников на местах: после формального
выполнения приказов ничто не мешало им при возможности использовать свое
положение в собственных целях или ради частных интересов.
—
Рутинная организация
кампаний по борьбе с преступностью[9]
отражала конъюнктурные интересы. Результатом этих кампаний должна была стать «активизация»
работы соответствующих органов
в течение более или менее
долгого периода. Как
сообщают бывшие сотрудники службы БХСС, интенсификация этих кампаний
провоцировала звонки вышестоящих лиц, которые и определяли конкретные цели для
выполнения. Сотрудникам тем не менее удавалось сохранять возможность для
маневра благодаря тому, что мишени этих кампаний достаточно туманно
формулировались при помощи общих определений — хулиганство (1966), тунеядство,
«разбазаривание экономики» (1975), отсутствие трудовой дисциплины (1982),
нетрудовые доходы (1986). Эти понятия редко соответствовали точным определениям
уголовных преступлений и могли включать в себя достаточно широкий круг занятий
и типов поведения. Стоит напомнить о необычайной пластичности определения
хулиганства (под этим термином подразумевалось «умышленное действие, грубо
нарушающее общественный порядок и выражающее явное неуважение к обществу») или
же «тунеядца», гражданина, который не вел «общественно полезную деятельность».
Все это оправдывало усиление репрессий не только против экономической
преступности, но также и против проституции, бродяжничества и политического
инакомыслия. Даже если не все эти политические кампании оказывали одинаковое
давление на сотрудников милиции[10],
они поощряли использование вышеописанных методов работы.
Проблема эффективности работы милиции
Растущая обеспокоенность руководства развитием экономической преступности в
середине 1970-х годов отразилась в принятии комплекса мер, направленных на
приспособление советской политики уголовных наказаний к новым вызовам. Чтобы
избежать массового заключения под стражу лиц, обвиненных в совершении
экономических преступлений, были диверсифицированы как формы уголовной
ответственности (все чаще стали применяться штрафы), так и дополнительные
взыскания (конфискация имущества, запрет занимать руководящие посты на
предприятиях). Количественный рост экономических преступлений, их разнообразие
и постоянное усложнение заставили Министерство внутренних дел
профессионализировать соответствующие репрессивные органы: в 1975 году в Горьком
была создана специализированная Академия МВД, а в отделах по борьбе с
экономическими преступлениями на центральном и областном уровнях были
организованы «научно-исследовательские лаборатории по экономико-правовым
проблемам охраны социалистической собственности»[11].
Обходя стороной вопрос о советской экономической политике и о способе
внутреннего функционирования репрессивных органов, можно сказать, что принятые
меры не принесли практически никаких результатов.
Я уже говорил о том, что введение в показатели эффективности работы милиции
критерия раскрываемости преступлений не внесло существенных изменений в
деятельность органов внутренних дел: это новое требование стало частью прочих
предписаний «сверху» и выполнялось на местах давно испытанными способами. Стоит
ли удивляться, что процент раскрываемости преступлений, предоставленный
органами внутренних дел, превосходил, причем многократно, аналогичный
показатель западных полиций: в условиях, когда власти с трудом признавали
существование преступности, преступники, по крайней мере, не могли оставаться
безнаказанными[12].
Аналогичным образом, все возрастающая озабоченность причинами преступлений
повлекла за собой лишь новые административные формальности. Питер
Соломон-младший показал, как в 1960-е годы специалисты по криминологии внесли
свой вклад в «рационализацию» советской уголовной политики[13].
В частности, выходя за рамки официальных
заявлений, они попытались объяснить, почему на советской земле продолжают
совершаться преступления. Архивные документы позволяют проследить влияние этого
обновления криминологической мысли на деятельность правоохранительных и
следственных органов. В отчетах о работе органов внутренних дел вскоре стал
применяться определенный принцип анализа причин преступлений. Он включал в себя
три основных объясняющих фактора: причины, имеющие отношение к «моральному
формированию личности» и объясняющие наличие «атавизмов капиталистического
мышления» у преступника (алкоголизм, «тунеядство», рецидивизм), обстоятельства,
подтолкнувшие к совершению преступления (неэффективная охрана товаров,
злоупотребление алкоголем и так далее), а также обстоятельства,
способствовавшие удачному исходу совершенного правонарушения (отсутствие
милицейских патрулей, недостатки в работе бухгалтерии предприятий и магазинов).
На практике это новое требование предоставляло в распоряжение сотрудников репрессивных органов на местах целый
набор объяснений, которые позволяли им снять с себя ответственность и никогда
не обличать общие недостатки советской экономической системы. Упоминание
экономических причин преступности всегда встречалось критикой, основанной на
криминологическом анализе: «Нельзя не учитывать, что не условия жизни в нашей
стране порождают воров, спекулянтов и взяточников, а отсталость сознания, приверженность
традициям индивидуализма, частной собственности»[14].
Объяснение дефицита также ограничивалось критикой способов найма продавцов в
магазины: «Принимается человек на работу, который 1-2 раза судим за хищения. И
ничего — принимаем»[15].
Невозможность поставить под сомнение устои советской экономической системы
и способ организации внутренней иерархии репрессивных органов во многом объясняет провал
предпринятых реформ. Необходимо тем
не менее добавить, что борьба с преступностью была для руководителей ценным
инструментом легитимации. Каждый новый генеральный секретарь КПСС начинал свое
правление с проведения новой кампании по борьбе с преступностью: Брежнев — с
«хулиганством» в 1966 году, Андропов — с «отсутствием трудовой дисциплины» в
1982-1983 годах, Горбачев — с «нетрудовыми доходами» в 1986 году. В двух
последних случаях инструментализация борьбы с преступностью не только имела
целью придать новым руководителям ауру строгости и справедливости, но и служила
временной мерой, принятой в ожидании глобального решения экономических проблем,
стоявших перед страной. Юрий Андропов в своих речах часто объяснял принятые
решения, направленные на «установление порядка», сложной
социально-экономической ситуацией. Борьба с нарушениями дисциплины, которая
включала в себя борьбу с хищениями социалистической собственности и с
«приписками», представляла собой
«[…] требования жизни. Потому что без должной дисциплины — трудовой,
плановой, государственной — мы быстро вперед идти не сможем. Наведение порядка
действительно не требует каких-либо капиталовложений, а эффект дает огромный»[16].
Борьба за усиление дисциплины давала руководителям дополнительное время для
размышлений о необходимой экономической реформе. Михаил Горбачев не сразу порвал с политической инструментализацией
кампаний по борьбе с преступностью. Напротив, начавшееся в мае 1986 года
наступление на «нетрудовые доходы» представляло собой огромное усилие по
всеобщей мобилизации, направленной против всех экономических правонарушений, включая и наиболее безобидные, в
преддверии воплощения в жизнь первых больших реформ перестройки[17].
Функциональное взаимодействие между экономической и карательной политиками начало
преобразовываться лишь с 1987 года, когда милиции было запрещено мешать
развитию кооперативного сектора. Именно с этого момента профессиональные навыки
милиции, связанные с исполнением приказаний сверху, нашли свое применение в гораздо
более прибыльных сферах деятельности, связанных, в частности, с охраной частных
предприятий.
Авторизованный перевод с французского Натальи
Алтуховой
[1] Lipsky M. Street-level Bureaucracy. Dilemmas
of the Individual in Public Services. New York: Russell Sage, 1980.
[2] Очевидно, что данная статья отталкивается от стремления исследовать деятельность советской милиции с помощью инструментария западной социологии полиции, сосредоточенной на понимании логики «police discretion» (свободы действий полицейских). См.: Reiner R. Policing and the Police // Maguire M. et al. (Eds.). The Oxford Handbook of Criminology. Oxford: Clarendon, 1997. P. 997-1049; Monjardet D. Ce que fait la police. Sociologie de la force publique. Paris: La découverte, 1996.
[3] Беседа с научным сотрудником Российского института научных исследований при Министерстве внутренних дел, в 1975-1988 годах служившим в ОБХСС. Интервью записано в Москве в апреле 1997 года.
[4] Gordadze T. Police et formation de l’Etat en Géorgie post-communiste // Favarel-Garrigues G. (Ed.). Criminalité, police et gouvernement: trajectoires post-communistes. Paris: L’Harmattan, 2003. P. 195-232.
[5] Беседа с двумя бывшими сотрудниками ОБХСС Свердловской области, занимавшими свои посты соответственно в 1974-1989 и 1981-1990 годах. Екатеринбург, май 1997 года.
[6] Власов А.В. Советская милиция: история и современность. 1917/1987. М.: Юридическая литература, 1987. С. 231.
[7] Синилов Г.К. Экономико-правовые исследования в системе
социальной профилактики хозяйственных преступлений. М.,
1980 (ротапринтное издание). С. 2-3.
[8] Встреча первого секретаря обкома КПСС Бориса
Ельцина с начальниками городских управлений внутренних дел, 22 мая 1984 года.
42 с. ЦДООСО. Ф. 4. Оп. 107. Д. 202. С. 56.
[9] Похмелкин А.В., Похмелкин В.В. Идеология и уголовная политика. М.: Московский
институт психолого-правовых исследований, 1990.
[10] Некоторые кампании в течение нескольких лет служили
примерами, что отразилось в рапортах, в то время как другие достаточно быстро
были забыты.
[11] Обо всем этом
см.: Favarel-Garrigues G. Le policier
soviétique et la mise en œuvre des politiques pénales //
Revue d’histoire moderne et contemporaine. 2002. Vol. 49. № 6. P. 54—77.
[12] К примеру, в 1980 году было раскрыто 89%
зарегистрированных преступлений, в 1984 году — 78%. В 1975 году областная
прокуратура упрекала органы милиции, что 34% случаев хищения социалистической
собственности остались нераскрытыми.
[13] Solomon Jr. P.H. Soviet Criminologists and Criminal Policy. New York: Columbia University Press, 1978.
[14] Справка органов милиции о проблемах снабжения товарами, пользующимися большим спросом. 6 ноября 1981 года. 17 с. ЦДООСО. Ф. 4. Оп. 100. Д. 213. С. 22—23.
[15] Заключительное выступление секретаря обкома КПСС
на совещании партийных руководителей, начальников органов внутренних дел,
директоров предприятий торговли, общепита и снабжения, 10 июня 1975 года. 12 с.
ЦДООСО. Ф. 4. Оп. 87. Д. 164. С. 61.
[16] Цитата Юрия Андропова взята из документа: Проект
заключительной речи Первого секретаря на совещании Свердловского обкома КПСС, 9
февраля 1983 года. 5 с. ЦДООСО. Ф. 4. Оп. 106. Д. 209. С. 23. В книге,
посвященной Андропову, Жорес Медведев упоминает похожие высказывания: «Усиление
дисциплины — наиболее простой и наименее дорогостоящий способ, чтобы за
короткий срок пресечь снижение производительности труда, но это
бесперспективно, пока нет настоящих экономических стимулов. Эта мера в лучшем
случае позволит выиграть время и подумать над возможными экономическими
реформами» (Medvedev
Zh. Yu. Andropov. New York: Norton, 1983. P. 134). [Здесь дается обратный перевод цитаты, поскольку,
в отличие от книги об Андропове Роя Медведева, книга его брата, насколько нам
известно, не опубликована на русском языке. — Примеч. ред.]
[17] Об осуществлении этой кампании см.: Favarel—Garrigues G. Op. cit. P. 70-77.