Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 4, 2005
ChristianMoutier (р. 1952) — бывший руководитель Кассы семейных пособий французского департамента Шер. На данный момент является откомандированным директором Кассы семейных пособий департамента Сена-Сен-Дени. С июня 2003 года руководитель проекта «Реформа системы социальной защиты» в России, проводящегося франко-финским консорциумом и финансируемого ЕС. Выпускник Высшей государственной школы социальной защиты (Франция). Имеет двадцатилетний стаж работы во французской системе социальной защиты в качестве руководящего сотрудника и генерального директора.
Проведя несколько лет в тесных отношениях с российской администрацией, начинаешь порой с нежностью вспоминать французскую администрацию, за которую граждане моей страны так боятся в связи с директивой Болкестейна*.
В эту смутную эпоху ускоренных реформ, эпоху растущего недовольства российского населения отменой льгот как следует воспринимать российскую администрацию и ее способность к самореформированию? Точнее: являются ли источниками недовольства сами реформы или дело в способе их проведения государственными службами? И что вообще представляют собой российские государственные службы?
Смешение стилей
Многим россиянам по-прежнему не вполне ясна разница между государством[1], правительством и администрацией. Такой путанице способствует само строение российской исполнительной власти. Главным образом она касается различия между президентской администрацией — структурой, созданной президентом с тем, чтобы ретранслировать свои решения и установки, — и администрацией, техническим инструментом, при помощи которого правительство воплощает эти решения в жизнь. В данной статье термин «администрация» будет использован только во втором значении: речь идет о техническом инструменте — светском органе власти, исполняющем решения правительства. Хотя администрация и является частью государственного аппарата, сбои в ее функционировании не воспринимаются населением как политические проблемы. Они понимаются как проблемы, неотделимые от ее собственной организации.
Что же знают французы о распределении властей между государством, регионами, департаментами и муниципалитетами? Вообще говоря, достаточно мало, если не считать общей осведомленности об отсутствии во Франции администрации президента в принятом в России смысле. Напротив, большинство французов считают государство неделимым целым и привыкли, что любой представитель администрации — какая бы она ни была и к какому бы уровню ни относилась — говорит от имени государства. В сознании граждан, французская администрация теснейшим образом связана с властью, и ее дисфункции вменяются в вину находящимся у власти.
В России принято ругать правительство и особенно администрацию за их неспособность правильно претворять в жизнь решения президента. И сам президент не пренебрегает подобной критикой[2].
Французы же ожидают от чиновника не только корректного исполнения правила, но и обоснования последнего.
Это влечет за собой два вопроса. Во-первых, являются ли чиновники прежде всего государственными служащими или же это обычные граждане, ничем не отличающиеся от других? Во-вторых, в чем именно заключается их роль: в исполнении, объяснении или оправдании правил?
На первый вопрос можно ответить, что чиновники не могут рассматриваться как граждане второго сорта, обязываемые своей профессией отказаться от критического разума. Надо также помнить, что они — может быть, чаще, чем другие граждане, — сталкиваются с противоречиями между своими собственными убеждениями и интересами — и интересами представляемой ими власти. Конечно, их положение должно было бы им позволить лучше других понять смысл правил, применение которых на них возложено, но оно же помещает их в центр противоречий, порождаемых конфронтацией «высших государственных интересов» и переживаемых населением конкретных реалий.
Второй вопрос более тонок. Если чиновники призваны исполнять правила и информировать население, надо, чтобы они сами понимали их смысл и последствия. Для этого они должны обладать необходимыми знаниями и информацией. Как во Франции, так и в России в плане технической оснащенности и в смысле идеологической среды это условие редко выполняется в отношении чиновников на местах. На самом деле они редко получают подготовку, которая позволила бы им вписать ту или иную законодательную или подзаконную меру в контекст, если не обосновывающий, то хотя бы разъясняющий ее[3].
Что же до требования обосновывать нормы закона, то для чиновников это слишком большая ответственность и слишком тяжелая обязанность. Работа по разъяснению — это, в первую очередь, дело политика в широком смысле слова. Прояснение сути или необходимости правительственных решений — ответственность правительства. Именно на этой разъяснительной работе отчасти покоится система демократии. Именно исходя из принятых властью решений и приведенных в их пользу аргументов избиратели должны решать, кому отдать голос на следующих выборах. Это разделение ответственности является одним из гарантов относительной нейтральности административного аппарата по отношению к политической власти.
И, наконец, встает вопрос оплаты: количество чиновников не может восполнить недостаток качества их работы, но их зарплаты должны соответствовать тому, чего от них ожидают[4].
От администрирования к службе обществу
В общем и целом можно констатировать, что чем больше администрацию обвиняют во всех бедах, тем меньше чиновники склонны считать себя поставщиками некой услуги. Во всех странах те, кто оказывается под градом обвинений, смыкают ряды и становятся в позицию защиты. А отсюда уже один небольшой шаг до позиции высокомерия. К тому же «монополистическое» положение администрации ограждает ее от условий рынка, в результате чего у ее сотрудников отсутствует мотивация улучшать свою работу. У чиновников наблюдается достаточно противоречивый недостаток анализа перспектив на будущее, при том что администрация все-таки находится в конкуренции… сама с собой. Парадоксально это потому, что любая служба, любой административный орган в любой момент рискует быть закрытым в связи с реформой, проводимой политической властью. Конечно, их функции так или иначе будут исполняться и дальше, но уже другими службами. В случае Российской Федерации можно вспомнить возросшую роль Пенсионного фонда при реализации реформ, прописанных в известном законе № 122-ФЗ, в связи с чем существенно снижается значение местных и региональных администраций и устанавливаются отношения взаимозависимости. Невзирая на разговоры о возможной подоплеке этих решений (выгодно ли кому-то поручить Пенсионному фонду новые задачи?), представляется очевидным, что государство было уверено в неспособности уже существовавших структур успешно провести принятую реформу. Очевидно, подобная недейственность — одна из угроз, нависших над российскими административным органами. Об этом свидетельствуют как переизбыток персонала, так и повторяющиеся и критикуемые сбои в функционировании системы. Напротив, чиновники стран ЕС, в общем и целом, осознали этот риск, что побудило их заметно улучшить качество предлагаемых ими услуг. Что может быть лучшей защитой от политического произвола, чем протест против закрытия той или иной службы, исходящий от самих потребителей ее услуг? Вспомним хотя бы выступления против закрытия некоторых почтовых отделений в сельских районах Франции, в которых участвовали как местные жители, так и народные избранники.
Наконец, в ЕС усиливается тенденция к приватизации коммунальных и других общественных служб (электричество, железные дороги и другие). Впрочем, некоторые услуги уже несколько десятилетий передоверены специфическим, не принадлежащим к администрации[5] структурам (неправительственным или специально созданным организациям, а порой даже частным предприятиям[6]). Сделав, как кажется, первый шаг, Россия, возможно, сделает и второй.
Но проявление российским населением активной позиции на данный момент представляется гипотетическим. На этот счет можно отметить два удивительных явления, пусть даже первое из этих наблюдений давно стало штампом.
Во-первых, удивляет поведение российских «клиентов». В магазинах, где они платят за услугу или за продукт, создается впечатление, что они в каком-то смысле «признательны» за возможность получить то, за что платят деньги, даже перед лицом некоторой агрессивности поставщика услуг. Мало вероятно, что потребители станут оказывать более сильное давление на бесплатные в принципе государственные службы, чем на предприятие, выставляющее счет за свои услуги. Иными словами, кажется очевидным, что российский «потребитель» еще не привык к рынку. Ведь потребление товаров и услуг предъявляет требования, подразумевающие активное поведение потребителя.
Второй феномен состоит в слабости гражданского общества и групп давления. На Западе сильнейшим двигателем улучшения государственных служб выступили ассоциации потребителей.
Следует подчеркнуть и третью особенность, пусть и менее очевидную: российскому гражданину открыто крайне мало путей к обжалованию решений госструктур. Очевидно, что качество информации, предоставляемой гражданам, зависит в первую очередь, и в особенности в случае отказа в реализации того или иного права, от качества письменного документа, составленного чиновником. Но нигде ничего не говорится ни о возможных путях последующих способов обжалования решения, ни о способе доступа к этим возможностям. В этом заключается важнейшее различие между российской администрацией и ее западными аналогами. В Европейском союзе административные органы обязаны аргументировать свои решения и приводить юридическую базу, на которой они основываются. Они обязаны также указывать возможные способы обжалования принятого ими решения, если потребитель их услуг с ним не согласен.
К тому же большинство органов администрации создали между собой и потребителями систему медиаций. Подобные системы призваны помочь сторонам в поиске примирительного соглашения вместо обращения к обременительным судебным процедурам. Надо отметить, что такие посредники находят порой решения, выражаемые не только в юридических терминах (был ли закон применен корректно?), но и в терминах справедливости (в конкретном случае, изложенном потребителем услуг, не должен ли закон быть интерпретирован более гибко?). И, наконец, в большинстве стран созданы специальные процедуры решения спорных вопросов. В основном речь идет об экспертных комиссиях или группах экспертов, независимых или представляющих интересы каждой из сторон, которые разрешают спор до вынесения его рассмотрения в судебные инстанции.
Подобные процедуры характеризуются быстротой (обычно на них уходит менее двух месяцев), безвозмездностью (можно не прибегать к услугам адвокатов) и простотой (достаточно простого письменного обращения). Гражданин при этом сохраняет право на обращение в суд, если примирительная процедура его не устраивает. Вбольшинствеслучаевэтикомиссиивыносят также решения по ходатайствам о полном или частичном освобождении человека от уплаты тех или иных сборов.
Подобная система имеет для самих администраций два преимущества:
— Процедуры просты, быстры и достаточно неформальны. Они помогают администрации в выработке доктрины для реагирования на похожие случаи в будущем.
— Второй плюс состоит в том, что выносимые решения не доходят до судов, а их анализ позволяет модифицировать ту или иную процедуру или уточнить нормативные тексты самой администрации, не обращаясь за этим к судебным инстанциям.
Дух законов
Российское законодательство выглядит крайне детализированным. Для французского юриста удивительно видеть прописанным в статьях закона то, что привычно считать делом регламентарной власти. Другими словами, российские законы создают странное впечатление, что законодатель хочет регулировать в мельчайших деталях те вопросы, которые в странах ЕС считаются заботой исполнительной власти. В самом деле, суть закона — выразить волю законодателя и принципы, которые он требует соблюдать. Способ же конкретизации исполнения воли парламента — дело правительства.
Это явление заслуживает более подробного изложения.
В тех случаях, когда закон предписывает принудительные меры, у администрации есть только две возможности: либо она повинуется закону, потому что располагает достаточными для этого техническими средствами, либо она ему не повинуется, поскольку препятствия к его исполнению являются непреодолимыми. В результате в некоторых случаях закон исполняется, а в некоторых — нет.
Во Франции иногда случаются ситуации подобного рода, когда закон не может быть применен на деле до того, как исполнительная власть издает декрет о порядке его применения. Так, некоторые законы на практике начинают исполняться лишь месяцы — а то и годы — спустя после их принятия парламентом. Даже в этом случае — неприемлемом с точки зрения демократии — ясно, что администрация не несет ответственности за происходящее, последняя лежит на правительстве, не издавшем вовремя необходимые декреты.
Но кто же отвечает за это в России? На первый взгляд создается впечатление, что администрация не выполняет свою работу. Но, всмотревшись внимательнее, понимаешь, что у нее нет выбора. Некоторые службы просто не способны — за неимением средств, внятных инструкций, времени — выполнить порученные им функции.
На самом деле обязанности распределены здесь таким образом, что ответственность за конечный результат принятых государством решений несет одна только администрация.
Проясним этот момент.
Роль исполнительной власти состоит в претворении в жизнь правил, утвержденных законодательными властями, вне зависимости от конкретного источника этих правил (будь они решением собственно Думы или же правительства). Прописывая в законе подробности[7] последующей реализации, правительство снимает с себя ответственность за отсутствие адекватных средств этой реализации. Напротив, в случае, когда сама процедура воплощения закона — как это происходит в западных странах — является задачей исполнительной власти, она же должна предусматривать необходимые для этого средства. Российская же система — каковой она представляется простому смертному — позволяет освободить исполнительную власть от этой ответственности.
Между тем, очевидно, что государство только выиграло бы от наличия инструмента, идеально приспособленного к его целям и политике.
Управление администрацией
Необходимо, однако, признать, что администрация представляет собой организм, который тяжело поддается реформам и развитию. Структурные реформы остаются задачей политической власти. Соответствующим решениям трудно зародиться в недрах самой администрации. Напротив, реформаспособов функционирования- это ужееесобственнаяответственность.
В международных проектах сотрудничества с Россией иностранные партнеры, к своему удивлению, постоянно сталкиваются с заказом российской стороны на обучение менеджменту. При этом каждый раз обнажается разрыв между западными (говоря обобщенно) и российской культурами менеджмента в государственной администрации.
Основные факторы менеджерской системы Запада можно очень грубо разделить на два полюса: делегирование и контроль.
Делегирование состоит в наделении подчиненного лица частью собственной ответственности. Оно имеет несколько необходимых предварительных условий. Делегирование не может осуществляться по умолчанию. Оно должно быть открытым, именным и четко определенным. Оно также должно быть недвусмысленно принято нижестоящим лицом. Таким образом, оно должно быть задано в письменной форме, персонально обозначать своего адресата и четко определять границы передаваемых ему полномочий. В этом смысле делегирование предполагает, что задачи обеих сторон ясно очерчены, что понятны схемы работы и точно прописаны функции каждого лица. Делегирование также влечет за собой полный перенос компетенции от делегирующего к адресату: делегирующий в принципе не может ни изменить, ни отменить решение, принятое делегатарием. И, наконец, делегированные полномочия можно отозвать. Таким образом, делегирующий должен осуществлять контроль за исполнением порученного задания.
Вопросы контроля, похоже, представляют собой один из гордиевых узлов российской администрации. Делегирования здесь редки и неформальны, а контроль остается одной из главных сфер, в которых необходимы улучшения. Речь здесь идет как о внутреннем, так и о внешнем контроле.
Относительно внутреннего контроля можно отметить, что отсутствие процедурных инструкций значительно ограничивает возможности проверки приводимых в действие процессов. Такие инструкции должны описывать, как следует осуществлять те или иные шаги. Их должны предоставлять, главным образом, местные руководители. В отсутствие таких инструкций любой чиновник может лишь пытаться «сделать как лучше». В ходе недавней ознакомительной поездки в Финляндию и во Францию, осуществленной в рамках нашего проекта, российские гости не преминули выразить удивление объемами процедурных инструкций, находящихся в распоряжении работников органов социальной защиты.
В идеале считается, что заданная процедура позволяет любому неподготовленному служащему выполнить без ошибок нужную работу. Однако ни одна процедура, конечно, не позволит предвидеть все возможные ситуации. Их цель — свести к минимуму риск появления ошибок и низкого качества работы. Они также позволяют создать общие рамки, достаточно прозрачные и контролируемые, чтобы предотвратить любую форму коррупции или несправедливости.
Кроме снижения риска, процедуры позволяют осуществлять внутренний контроль, достаточно тонкий, чтобы улучшить качество предоставляемых услуг и ограничить финансовые риски. Известно, что финансовый риск не может быть полностью ликвидирован, но его можно свести к «разумному» уровню. Такой подход позволяет определить потенциальные точки риска и сконцентрировать на них усилия по контролю.
В российской администрации подобные практики внутреннего контроля, похоже, еще не очень развиты. Тем самым ответственные лица лишают себя важнейшего инструмента по улучшению качества и безопасности работы. Одним из следствий такого положения дел является сохранение крайне вертикальной иерархической структуры, в которой власть очень мало рассредоточивается и которая заставляет представителей власти на местах занимать оборонительные позиции, почти не допускающие проявления инициативы.
Во Франции внешний контроль также призван уменьшить риск до «разумного» уровня. Нет никакой необходимости проверять финансовое положение граждан, в отношении которых возможные изменения суммы выплат или сборов будут минимальны. Напротив, ситуации, представляющие большой риск, подлежат регулярной проверке[8]. Политика контроля чаще всего определяется специальным годовым планом, в котором отмечены цели, квоты и сроки осуществления проверок. Интересно отметить, что, например, во Франции количество поправок, вносимых в пользу граждан, практически совпадает с количеством поправок им в ущерб. Напротив, возвращенные[9] в казну в результате проверок суммы примерно в два раза превышают суммы выплачиваемых средств.
Такой контроль осуществляется либо по месту жительства граждан, либо через другие административные органы, обязанные предоставлять необходимую информацию.
В этом смысле российским гражданам[10], вероятно, повезло больше, чем гражданам стран ЕС. Последним трудно обмануть администрацию[11]. Информация проверяется перекрестно, перепроверяется другими административными органами, и у гражданина остается мало шансов проскользнуть сквозь ячейки невода. Рассматриваемые в суде дела по налоговым и схожим правонарушениям часто получают широкую огласку в прессе и заставляют задуматься даже наиболее смелых.
В России подобной системы, похоже, не существует. Конечно, контроль возможен, но средства, находящиеся в распоряжении административных органов, недостаточны ни для реального использования имеющейся в различных инстанциях информации, ни для эффективного контроля финансового положения конкретного человека. Обмен информацией между различными структурами происходит очень слабо. Так, по крайней мере, обстоит дело в органах социальной защиты. К тому же «широкий спектр» источников доходов населения и непрозрачность отчетности предприятий не позволяют проводить серьезную проверку уровня жизни получателей социальных пособий.
От администрации как «козла отпущения» к администрации на службе государства и граждан
Мне видится несколько возможных путей примирения российского населения с его администрацией.
В первую очередь, представляется необходимым, чтобы политическая власть учитывала возможности учреждений на местах по претворению в жизнь ее самых амбициозных реформ. Это подразумевает необходимость всякий раз предварять изменения исследованием средств, которыми располагает администрация для их претворения в жизнь. В этом смысле государство только выиграет, перестав считать администрацию инородным телом, мешающим воплощению его замыслов. Конечно, в случае провала такой подход поставит под огонь прежде всего саму политическую власть, но при этом она будет иметь больше возможностей для контроля над процессом реализации своей политики и повысит шансы на успех. Тогда российская система приблизится к своим западным аналогам, где административные структуры считаются зависимыми от власти. В Европейском союзе неудачи администрации рассматриваются как неудачи правительства, зато успехи засчитываются только ей.
Определенные законодательные меры упростили бы как жизнь граждан, так и жизнь чиновников:
— прояснение областей применения, соответственно, закона и административных инструкций,
— упрощение законов путем вынесения технических и структурных частностей в подзаконные акты и инструкции,
— организация примирительных процедур разрешения конфликтов.
Несколько других, более технических мер могли бы весьма ощутимо улучшить качество предоставляемых услуг:
— реформа менеджмента, подразумевающая обширный и долгосрочный план по обучению, касающемуся в первую очередь высших должностных лиц и впоследствии распространяющемуся вниз по всей иерархической лестнице,
— инвестиционный план, который снабдил бы администрацию эффективными инструментами и технологиями.
И, наконец, очевидна неотложная необходимость самоорганизации гражданского общества. Демократия не сводится к опусканию бюллетеня в урну. Демократия — это также, и, быть может, в первую очередь, участие каждого — на каком бы, пусть самом скромном, уровне он ни находился — в жизни общества. Это вопрос времени и процесса взросления, но он является, по всей видимости, главнейшим для российского общества.
Авторизованный перевод с французского Марии Рабинович