Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 4, 2005
Ольга Сергеевна Шепелева (р. 1978) — юрист, сотрудник Центра «Демос».
При подготовке этой статьи были использованы материалы исследования Центра «Демос» и его партнеров в рамках проекта «Произвол правоохранительных органов: практики и причины». В частности, в статье приводятся данные, полученные в ходе экспертного опроса сотрудников правоохранительных органов в десяти регионах России и предварительного анализа массового опроса населения, проведенного в мае 2005 года в восьми регионах. Мнение автора, высказанное в данной статье, не следует отождествлять с выводами указанного исследования.
В последнее время высшие должностные лица нашей страны, высказываясь по вопросам безопасности и охраны правопорядка, все чаще отмечают проблемы, связанные с взаимодействием населения и правоохранительных органов. Среди последних выступлений по этому вопросу можно упомянуть речь генерального прокурора РФ Владимира Устинова, произнесенную 21 января 2005 года на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры[1], и очередное ежегодное послание президента РФ к Федеральному собранию[2].
За словами президента о том, что граждане при виде милиционера переходят на другую сторону улицы, стоит серьезная проблема, о которой уже давно говорят сами сотрудники правоохранительных органов. Милиционеры жалуются: «Нет авторитета у населения, люди не помогают милиции, отказываются сотрудничать»[3]. Или: «На милицию со всех сторон давят. Народ их не считает за людей»[4]. Точнее оценить степень недовольства граждан правоохранителями позволяют результаты опросов общественного мнения. По данным Аналитического центра Юрия Левады, на протяжении последних десяти лет доля россиян, полностью доверяющих милиции, колеблется около 10%, тогда как доля ей полностью не доверяющих превышает 35%, а в большинстве случае и 40%[5]. Исследования Фонда «Общественное мнение» и Центра РОМИР дают схожие показатели.
Кризис доверия населения сами сотрудники правоохранительных структур иногда объясняют «очернительными» публикациями в прессе, кампанией по разоблачению «оборотней в погонах», подорвавшей престиж милиции, и нигилистическим правосознанием населения[6]. Эти факторы, конечно, имеют значение. Однако не столь существенное, как утверждают некоторые милицейские чины.
Негативные сюжеты о работе милиции на телевидении появляются достаточно редко. Скорее речь может идти о том, что телепередачи и фильмы, посвященные милиции, не всегда дают адекватное представление о каждодневной деятельности этой службы. Некоторые сотрудники милиции высказывали возмущение тем, что в ряде современных сериалов про милицию не показываются реальная работа и связанные с ней трудности, зато демонстрируется, как милиционеры пьют на работе[7].
В печатных средствах массовой информации, особенно региональных, критические материалы о работе милиции появляются чаще. Тем не менее не стоит полагать, что они оказывают значительное воздействие на формирование общественного мнения. Например, информация о массовых избиениях населения милицией в башкирском городе Благовещенске, согласно исследованиям Фонда «Общественное мнение», не оказала существенного влияния на имидж правоохранительных органов в глазах граждан[8]. Как правило, мнение о милиции основывается на личном опыте или на опыте родственников и друзей. По данным того же Фонда «Общественное мнение», личное взаимодействие человека с милицией оказывает существенное влияние на отношение к этому органу в целом[9].
Если журналистская активность ни при чем, то чем же вызвано такое недоверие? Вероятно, причина в существенном расхождении между тем, чего ожидает общество от правоохранительных структур, и тем, что они могут обществу предоставить. В этой связи можно говорить о представлениях общества о тех задачах, которые милиция должна решать, и о желаемом образе милиционера.
В принципе никому не хочется стать жертвой ограбления, квартирной кражи или оскорбления со стороны пьяного хулигана. А если это все-таки случилось, пострадавший желает как можно скорее получить компенсацию за причиненный вред и моральное удовлетворение от наказания правонарушителя. По данным исследований, население России первостепенное значение придает именно уголовной функции закона[10]. То есть от правоохранительных структур гражданин в первую очередь ждет обеспечения собственной безопасности и защиты собственности от посягательств. Именно это направление деятельности правоохранителей является приоритетным для общества.
Одновременно население хочет, чтобы милиция внедряла в общество законопослушание и уважение к морально-этическим нормам. То есть была бы механизмом поддержания не только правопорядка, но и общественного порядка в более широком понимании[11]. Именно поэтому люди желают видеть в сотруднике милиции образец социальной добродетели. На вопрос о том, каким должен быть милиционер, граждане отвечают: вежливым, внимательным, добрым, честным, законопослушным[12]. Вспоминается заявление генерального прокурора, что граждане видят, как «стражи порядка шастают по ларькам, набивая карманы рублями да бутылками», и это подрывает остатки авторитета милиции[13]. А также история искалеченного пытками в отделении милиции Алексея Михеева, ставшего героем передач «Независимое расследование» и «Человек и закон» и статей в «Новых известиях»[14] и других газетах. И напрашивается вывод, что доверие к милиции подорвано взяточничеством, грубостью и насилием.
Вместе с тем, отношение к милицейскому насилию и к коррупции в обществе не столь однозначно. В России граждане часто и добровольно готовы решить свои проблемы, «подмазав» соответствующего чиновника. Как показывают исследования Фонда «ИНДЕМ», активную антикоррупционную установку имеют лишь 13% предпринимателей и 15% граждан[15]. По данным исследований, с вымогательством взятки в милиции граждане сталкиваются реже, чем, скажем, в прокуратуре, адвокатуре и арбитражных судах, но при этом доверие, которое они испытывают к этим трем институтам, существенно выше, чем доверие к милиции[16]. То есть взяточничество и поборы, несомненно, раздражают население и способствуют формированию негативного образа милиционера. Однако этот фактор среди причин недоверия милиции, видимо, не является основным.
Отношение населения к милицейскому насилию еще более противоречиво. Представляется, что ради обеспечения безопасности общество готово мириться с некоторыми «издержками» правоохранительной деятельности, в том числе с необоснованным насилием. Работая в организации, оказывающей правовую помощь пострадавшим от пыток и иного неправомерного насилия со стороны сотрудников милиции, автор часто сталкивался с журналистами, интересующимися подобными нарушениями. При обсуждении вопроса о подготовке публикации по какому-либо конкретному случаю журналист первым делом интересовался: «А этот ваш пострадавший, он действительно преступник? Он и в самом деле виновен?» Когда мы пытались объяснить, что виновность человека в том или ином преступлении не дает милиционерам основания его избивать, журналист отвечал: «Читатель не поймет».
Читатель, то есть обычный добропорядочный гражданин, в целом не возражает, если милиционер побьет преступника. Так же считают и многие сотрудники милиции. Они полагают, что бороться с преступностью без нарушений закона (преимущественно ущемления прав подозреваемых и обвиняемых) практически невозможно[17], и ожидают, что общество их поймет. Как сказал сотрудник милиции, осужденный за избиение подозреваемого в наркоторговле: «Если он [сотрудник милиции. — О.Ш.] делает все, чтобы изобличить преступника, применяет все средства из благих побуждений, то где здесь произвол?»[18] «Общество хочет спокойной жизни. Оно радостно смотрит, как милиционеры хулигана избивают. С радостью»[19].
Вместе с тем, готовность граждан терпеть эксцессы «правоохранения» не безгранична. Нарушения со стороны правоохранительных органов допустимы, только если они совершаются ради выполнения функции по охране общества. Добропорядочный обыватель, согласный с избиением преступника, будет крайне возмущен, узнав о том, что милиционеры побили ни в чем не виновного человека. К сожалению, в последние годы правопослушные граждане нередко становились жертвой силовых действий милиции. Проводя операции по пресечению преступлений, сотрудники милиции бывают весьма неизбирательны. Например, профилактические мероприятия по поддержанию общественного порядка, проводившиеся в декабре 2004 года в Благовещенске (Башкирия), обернулись избиениями сотен людей[20]. Не менее показательны операции по пресечению коммерческих нарушений, проведенные сотрудниками милиции в городе Бежецке Тверской области в ноябре 2004 года. Вместе с сотрудниками рынка, подозреваемыми в препятствовании совершению сделок, тверская милиция и ОМОН задержали и избили заместителя директора ателье и начальника местной нефтебазы, которые оказались на рынке случайно[21]. И такие случаи не являются единичными.
Неизбирательное применение силовых методов милицией объясняется не только установкой на то, что преступник должен быть наказан любой ценой. Дело в том, что представление о преступности, с которой надо бороться силовыми методами, у милиции значительно шире, чем у обычного гражданина. Некоторые сотрудники милиции воспринимают как преступное все общество. Они описывают свое отношение в терминах схватки: «…как на войне, где враг повсюду, а помощи нет»[22]. В результате 41% населения в целом опасается насилия со стороны работников правоохранительных органов. Страх перед милицией испытывают более половины жителей Москвы (56%) и других городов с населением свыше одного миллиона человек (51%)[23] — в глазах общества милиция стала источником угрозы.
Некоторые сотрудники милиции склонны игнорировать страх и негативное отношение к себе, считая, что гражданам все равно некуда больше обратиться за защитой. «Если что-то случилось, куда идут?! В милицию!»[24] Однако это не совсем так. По мнению социологов, «осознание неэффективности милиции, с одной стороны, и неизбежности обращения к ней, с другой, еще [больше] усиливает отрицательное отношение россиян к милиции и милиционерам»[25]. Кроме того, согласно опросам общественного мнения, в случае необходимости только около двух третей россиян обратятся в милицию, а одна треть делать этого не будет[26].
Однако, объясняя нежелание граждан обращаться за помощью к милиции, нельзя сводить его только к страху. Существенна не только потенциальная угроза со стороны милиции, которую ощущает обыватель. Важно то, что, с точки зрения населения, степень защиты от преступности и правонарушений, которую милиция обеспечивает, не искупает и не компенсирует негативных издержек ее деятельности. Происходит это потому, что цели и задачи, решением которых милиция занимается, далеки от тех, которые поставило бы перед этой службой общество.
Не является ли такое утверждение слишком смелым? В Законе «О милиции»[27], в статье 1 сказано, что милиция в Российской Федерации — это система государственных органов, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, их собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Казалось бы, именно этого общество и ожидает от милиции. Однако эта цель теряется уже на стадии определения задач тех или иных милицейских подразделений.
В том же Законе «О милиции» указано, что милиция делится на две части — милицию общественной безопасности и криминальную[28]. Задачами криминальной милиции является выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также розыск лиц, скрывающихся от правосудия[29], — словом, то, что принято называть «борьбой с преступностью». Милиция общественной безопасности помимо этой функции и в отличие от милиции криминальной должна обеспечивать безопасность личности, общества и охрану собственности от других правонарушений. Тем не менее уже здесь защита общества и отдельного человека отходит на второй план. Приоритетом становится борьба с преступностью. То, что именно эта цель фактически ставится перед милицией, видно, в частности, из объяснений рядовых сотрудников милиции вроде следующего: «Основной задачей ОВД была и остается борьба с преступностью»[30].
Усугубляет ситуацию чрезмерная для такой большой страны, как Россия, степень централизации управления деятельностью правоохранительных органов. Общая задача борьбы с преступностью и правонарушениями конкретизируется высшим руководством и директивно доносится до исполнителей по всей стране. Сотрудники милиции так описывают этот процесс: «Все спускают сверху как снежный ком. То есть в министерстве, в Москве, сказали — вниз по нисходящей спускают. Задачи устанавливают, показатели…»[31] Такая централизованная система в принципе не позволяет дифференцированно подходить к планированию работы региональных и районных подразделений милиции и ставить перед ними приоритеты, исходя из местных особенностей. Высокая степень централизации также не дает возможности использовать качественные параметры оценки эффективности правоохранительной деятельности. Показатели, образующие систему оценки успешности работы конкретных подразделений милиции, предельно формализованы. Приказ МВД РФ № 1150[32] и прилагающиеся к нему отчетные формы и инструкции включают в себя показатели преимущественно количественные. Например, число выявленных и раскрытых преступлений, количество изъятых психотропных и наркотических веществ, число обвиняемых по уголовным делам и тому подобное. При этом важны не численные показатели сами по себе, а их динамика. Успешность работы оценивается исходя из уменьшения или увеличения показателей за отчетный период по сравнению с предыдущим.
Например, подразделения милиции по работе с несовершеннолетними должны в каждый отчетный период оформлять больше материалов по административным правонарушениям, направлять в суд больше дел по лишению родительских прав, помещать больше подростков в приемники-распределители. Участковые должны больше составлять протоколов об административных правонарушениях. Службы по борьбе с организованной преступностью должны выявлять большее число террористических преступлений. Отделы по борьбе с оборотом наркотиков раскрывать больше преступлений, связанных с оборотом наркотиков, и изымать большее количество наркотических средств.
Такая система оценки не учитывает реальную динамику преступлений и правонарушений и в принципе не предполагает, что деятельность милиции может быть успешной и привести к реальному снижению противоправной активности. Напротив, из-за существующей системы отчетности сотрудникам милиции становится невыгодно заниматься профилактикой преступности. К тому же непрерывное стремление к повышению показателей провоцирует милицию на преследование лиц, ведущих вполне добропорядочный образ жизни. То есть сами по себе параметры отчетности не вполне соответствуют запросам общества. Но это не единственный негативный аспект формальной системы оценки работы милиции. Как известно, необходимость выдавать «на-гора» показатели довлеет над каждым сотрудником от начальника до рядового. От показателей зависят продвижение по службе и размер оплаты труда. При этом требования хороших показателей не подкреплены материально. И то, что милиция недопустимо бедна и непрофессиональна, понимают не только эксперты, но и обычные граждане[33].
Как в этих условиях милиция обеспечивает 82,2% раскрываемости убийств или 86,9% раскрываемости изнасилований?[34] В первую очередь, чтобы предотвратить снижение процента раскрываемости, милиция уклоняется от приема заявлений о преступлениях. Граждан, пришедших с бесперспективными с точки зрения следствия заявлениями о краже сумочек и сотовых телефонов, о драках и мелких грабежах, стараются спровадить. Отказ в приеме заявления или проведении разбирательства по заявлениям является, наверное, самым существенным фактором, дискредитирующим милицию.
Дополнительным следствием «выполнения плана» является стремление сократить время работы с каждым конкретным делом, заявлением и заявителем. Как сказал один сотрудник милиции, сначала он подробно разъяснял каждому задержанному его права, а когда у него в работе оказалось 20-30 уголовных дел за раз, то «стало не до объяснений»[35]. Такое отношение распространяется не только на задержанных, но и на пострадавших от преступлений. Из тех, кто обращался в милицию за решением конкретных проблем, 34% столкнулись с различными сложностями. Причем 59% обратившихся жаловались на невнимательное отношение к их делу, а 20% на грубость со стороны сотрудников милиции[36].
Кроме отказа в приеме заявлений и сокращения объема работы по каждому делу, для достижения хороших показателей сотрудники милиции бывают вынуждены идти на фальсификации и подтасовки. «…Всеми правдами и неправдами хоть на сотую часть процента, но все равно вытягивают на плюсовые показатели»[37]. «Бывают смешные случаи, когда хорошие показатели за какой-то период, часть раскрытых дел переносят на следующий. Чтобы показатели снизить, ведь с ними будут сравниваться последующие периоды, и их снова надо будет вытягивать»[38]. Для обеспечения статистических показателей сотрудники милиции вместо расследования тяжких и сложных преступлений бывают вынуждены работать по «никчемным» или ими же инициируемым правонарушениям. «Есть материал большой, сумма ущерба большая, времени много отнимает. Но есть там признаки преступления. Весь прошлый месяц я им и занимался. Но в конце месяца нужна раскрываемость, палки. Вот и опять начинаешь заниматься всякой ерундой, типа того, что ловишь водителей автобусов, которые не всегда дают билеты. Мелочь всякая, а серьезные дела отходят на второй план»[39].
В итоге борьба с преступностью и нарушениями общественного порядка превращается в борьбу за цифру. В каждодневной работе милиции стремление к этой цифре оттесняет задачи защиты и конкретного человека, и общества в целом. Но населению формальные показатели улучшения борьбы с преступностью не так важны, как ощущение безопасности и уверенности в том, что при необходимости милиция их защитит. Гражданин, у которого не приняли заявление о краже или который столкнулся с бездействием милиции и невнимательностью ее сотрудников, будет скептически смотреть на рекламные плакаты, информирующие о раскрытии тысяч преступлений против собственности. Опираясь на свой собственный опыт и на опыт соседей, друзей и знакомых, 34% населения оценивают работу милиции как плохую, а еще 18%, как очень плохую[40].
Высшие должностные лица нашей страны в целом понимают причины недовольства населения милицией. Например, очевидно осознание того, что самый сильный ущерб легитимности правоохранительных органов наносит уклонение от приема заявлений и проведения разбирательства. В выступлении того же генерального прокурора Устинова отсутствие надлежащей работы по заявлениям граждан о преступлениях прозвучало в качестве основной претензии к работе органов МВД[41]. Также признается ущерб, наносимый репутации милиции коррупцией среди ее сотрудников. О том, что милиция неоправданно применяет насилие, напрямую с высоких трибун не говорят, хотя необходимость бороться с «незаконными методами ведения следствия» признают[42].
Однако принимаемые и предлагаемые властями меры не всегда кажутся действенными. Среди средств приведения милиции «в соответствие» сейчас предлагается увеличить финансирование МВД и применять репрессии к сотрудникам, уклоняющимся от регистрации заявлений граждан. Следует отметить, что прокуратура и МВД ведут упорную борьбу за «укрепление учетно-регистрационной дисциплины» как минимум с середины 1990-х годов с весьма незначительными результатами. В 2005 году сотрудников милиции за уклонение от работы по заявлениям граждан стали привлекать к уголовной ответственности. За эти нарушения в отношении сотрудников милиции по всей стране было возбуждено около ста уголовных дел[43]. Представляется, что репрессивные меры не будут иметь успеха, пока будет сохраняться существующая система отчетности. Ее как раз менять не собираются. А для «придания системе социально ориентированного характера» предлагают расширять взаимодействие с уполномоченным по правам человека и проводить консультации с представителями общественных и религиозных организаций[44], что в сложившейся ситуации явно недостаточно.
[1] См.: http://genproc.gov.ru/ru/news/news_current.shtml?2005/01/619.html.
[2] См.: http://president.kremlin.ru/appears/2005/04/25/1223_type63372type82634_87049.shtml.
[3] Интервью с рядовым сотрудников РУВД. Нижегородская область.
[4] Интервью с участковым. Республика Адыгея.
[5] См.: www.levada.ru/miliciya0504.html.
[6] Материалы экспертного опроса сотрудников милиции, Центр «Демос».
[7] Материалы экспертного опроса сотрудников милиции, Центр «Демос».
[9] См.: http://bd.fom.ru/report/map/special/333_14039/3625_14102/d022631.
[10] Шереги Ф.Э. Социология права: прикладные исследования. СПб.: Алетейя, 2002. С. 55.
[11] Данные предварительного анализа результатов массового опроса населения, Центр «Демос».
[12] Данные предварительного анализа результатов массового опроса населения, Центр «Демос».
[13] См.: http://genproc.gov.ru/ru/news/news_current.shtml?2005/01/619.html.
[14] См.: www.newizv.ru/print/?id_news=2865.
[15] См.: www.anti-corr.ru/awbreport/index1.htm.
[16] Шереги Ф.Э. Указ. соч. С. 122-126.
[17] На это указали некоторые рядовые сотрудники милиции, опрошенные в ходе проекта «Произвол в правоохранительных органах: практики и причины».
[18] Интервью с осужденным сотрудником милиции. Город Тверь.
[19] Интервью с оперуполномоченным милиции. Свердловская область, город Сысерть.
[20] См.: www.demos-center.ru/reviews/1087.html.
[21] См.: www.demos-center.ru/projects/52FB039/52FB2A9/1119263919.
[22] Интервью с сотрудником патрульно-постовой службы. Город Тверь.
[24] Интервью с бывшим сотрудником милиции. Республика Татарстан.
[27] ФЗ № 10-26-1 от 18 апреля 1991 года.
[28] Ст. 7 Закона.
[29] Ст. 8 Закона.
[30] Интервью с оперуполномоченным РУВД. Свердловская область.
[31] Интервью с бывшим сотрудником милиции. Республика Адыгея.
[32] Приказ МВД РФ № 1150 «О введении в действие систем оценки деятельности органов внутренних дел, отдельных подразделений криминальной милиции и милиции общественной безопасности, органов расследования» от 23 ноября 2002 года.
[33] Данные предварительного анализа результатов массового опроса населения, Центр «Демос».
[34] Статистические данные МВД о состоянии преступности за январь-декабрь 2004 года. См.: www.mvd.ru/files/3157.pdf.
[35] Интервью с осужденным сотрудником милиции. Город Тверь.
[36] Шереги Ф.Э. Указ. соч. С. 122.
[37] Интервью с бывшим сотрудником милиции. Республика Адыгея.
[38] Интервью с участковым. Алтайский край.
[39] Интервью с оперуполномоченным милиции. Республика Татарстан.
[40] См.: www.romir.ru/socpolit/socio/2003/11/militia.htm.
[41] См.: http://genproc.gov.ru/ru/news/news_current.shtml?2005/01/619.html.
[43] См.: www.publicverdict.org/ru/articles/articles/porka.html.