Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 1, 2005
Дискуссия о неправительственных организациях (НПО), в первую очередь — правозащитных, в российских средствах массовой информации чаще всего ограничивается воспроизведением стереотипов. Одни представляют НПО как безусловных борцов за свободу и демократию, другие обвиняют их в самых разных грехах, чаще всего называя их деятельность «антигосударственной» и указывая на иностранные источники финансирования этих организаций как на нечто само по себе предосудительное. Последняя позиция в 2004 году получила «начальственную» поддержку в форме выступлений президента Владимира Путина, заместителя главы его администрации Владислава Суркова и заместителя министра юстиции Юрия Калинина (реакции на некоторые из этих выступлений см. в брошюре: Гражданское общество и государство — холодное лето 2004. Томск, 2004).
Полемика вокруг гражданских организаций страдает, по меньшей мере, двумя странностями. Во-первых, участники дискуссии редко опираются на данные конкретных исследований о деятельности НПО — хотя в последнее время такие исследования медленно, но начинают появляться. Об этом говорит автор обзора литературы о российском гражданском обществе, опубликованном в этом номере в разделе «Новые книги». Во-вторых, крайне редко затрагивается международное измерение проблемы, что способствует воспроизводству риторики советских времен с ее «врагами народа», «пятыми колоннами» и прочими пропагандистскими штампами, сводящими деятельность НПО к злонамеренному противостоянию государственным структурам. Однако сегодня Россия необратимо втянута в процессы глобализации и транснационализации, и отношения между неправительственными организациями и государством не могут мыслиться вне этого контекста, равно как и многие из проблем, поднимаемых НПО.
В надежде вписать российскую дискуссию в общемировой контекст и придать ей конструктивный характер, «НЗ» публикует статью немецкого политолога Клауса Леггеви, известного теоретика мультикультурализма, о роли НПО в становлении транснациональной демократии, и критические отзывы на нее трех российских авторов — как защитников, так и критиков транснационализации и НПО. Редакция искренне надеется на продолжение дискуссии с участием российских и зарубежных авторов — как ученых, так и непосредственно представителей третьего сектора. [НЗ]
Claus Leggewie (р. 1950) — социолог, историк, политолог. Профессор политической науки Гисенского университета (Германия). Оригинал статьи опубликован в венском журнале «Transit- Europä ische Revue». 2002/2003. № 24. Перевод печатается с разрешения редакции этого издания, нашего партнера по сети www.eurozine.com.
Парадокс демократизации
Многие неправительственные организации (НПО), действующие глобально и мыслящие космополитически, общаясь с представителями правительств, позиционируют себя как истинные демократы. Трудно не согласиться, что они играют демократизирующую роль: ведь именно они поставили на повестку дня глобальные проблемы и создали критически-оппозиционный форум для их обсуждения. Они обращают внимание на вопросы, затрагивающие огромное количество людей во всем мире, — вопросы, которые можно решать только поверх государственных границ. При этом без НПО эти вопросы вряд ли обсуждались бы политическим истеблишментом и почти не удостаивались бы внимания средств массовой информации. Роль социальных движений всегда состояла в том, чтобы нащупать недостаточно обсуждаемые темы и бороться со скрытностью элит, занятых только самими собой. Одна кёльнская ассоциация по борьбе с ксенофобией с грубой наглядностью выразила эту двойную функцию тематизации и мобилизации в форме лозунга: «Подними свою задницу и раскрой пасть!» Если вы не сдвигаетесь с места, то это сделаем мы — и вы действуете только потому, что действуем мы.
Говоря более общими словами: социальные движения вводят в обращение новые политические цели (например, устойчивое развитие), новые институции (такие, как «Агенда 21»#) и новые процедуры (например, «круглые столы»). Именно благодаря этому они вписываются — наряду с политическими партиями, лоббистскими объединениями и СМИ — в структуру промежуточных институтов, соединяющих частную сферу с административной. Являясь аутсайдерами, действующими в чрезвычайных ситуациях, они становятся поставщиками идей для общественности, системой раннего оповещения для политиков и движущей силой социальных изменений. Такие гражданские инициативы не обязаны задаваться вопросом о «репрезентативности» отстаиваемых ими «требований человечества», иначе точки зрения радикальных меньшинств заведомо были бы лишены оснований. Когда пара сотен бунтовщиков брали Бастилию, они не проводили сперва исследования общественного мнения, чтобы понять, согласится ли с их действиями большинство парижан, — так же, как и манифестанты в Сиэтле и Генуе не задумывались над тем, подтверждают ли результаты опросов их лозунги: «Thisisdemocracy!», «VoiG-8, noi 6000000000!» («Вы “Большая восьмерка”, нас — шесть миллиардов!»). Капитал социальных движений — это «не голоса избирателей, не членские взносы, не экспертное знание, а самоотверженность их сторонников»[1].
Социальные движения очень рано начали мыслить универсально и глобально: отношения капитала и труда привязаны к какой-либо одной стране не больше, чем гендерные взаимоотношения или разрушение окружающей среды. Но сегодня они сами и их действия становятся все более международными и транснациональными. Примером могут послужить «противники глобализации», создавшие на основе небольших кружков глобальную общественность для обсуждения вопросов, которые мэйнстримом представительских институтов демократии считались второстепенными. Теперь и истеблишменту приходится заниматься этими вопросами. С начала 1970-х годов новые социальные движения породили споры и конфликты, для которых не было места в традиционных структурах индустриального общества постмодерна, и в результате трансформировали существовавший институциональный порядок. С тех пор изменилась роль социальных движений как посредников политических интересов. Сегодня они действуют более профессионально и более разнообразными методами, причем еще больше размылись границы между протестными движениями и НПО, хотя они и раньше часто решали одни и те же задачи. Несмотря на то что между ними по-прежнему существуют различия, в дальнейшем под НПО я буду подразумевать всю совокупность транснациональных протестных и реформаторских деятелей.
Как уже отмечалось, демократизирующая функция этих движений бесспорна. На первичном уровне артикуляции и мобилизации протеста их не касается «вопрос демократии» — так можно назвать все усиливающееся в современном мире требование обосновать обязательные для коллектива решения (включая и формирование мнений и суждений, предваряющее принятие этих решений) при помощи выборов и голосований. Общепринятым и главным критерием стала «гильотина» большинства. Крайне небольшое преимущество кандидатов, победивших на недавних выборах в США и Германии, показывает, насколько резко эта гильотина может отделить большинство от меньшинства. Но сегодня действия НПО не ограничиваются информированием, консультациями, мониторингом и тому подобным, как не сводятся они и к образовательным или протестным кампаниям. Их значение простирается далеко за рамки формирования общественной сферы и мобилизации граждан вокруг отдельных тем. Но как только они вмешиваются в процессы выработки решений, особенно за пределами тех локальных и национальных сфер, на которые до сих пор ориентировались социальные движения, они должны задаться вопросом о демократической легитимации своих действий. До сих пор удовлетворительный ответ на этот вопрос не был найден ни самими активистами НПО, ни публицистами или учеными, что удивительно ввиду претензий этих организаций и значения вопроса. Претензии НПО на демократичность проблематичны в трех отношениях:
— Во-первых, они формально или неформально принимают участие в процессах принятия решений, не подвергаясь при этом упорядоченному и постоянному контролю со стороны тех, кого затрагивают эти решения.
— Во-вторых, и внутри движения или организации редко проводятся голосования или опросы членов и сторонников. Таким образом, их представители, как правило, не имеют демократического мандата.
— В-третьих, НПО часто действуют без обратной связи с институциями, которые могут считаться легитимными представителями народа, отражающими волю всего населения или, если речь идет о лоббистских группах, хотя бы его части.
НПО справедливо заострили внимание на «дефиците демократии» в международных режимах (таких, как Всемирная торговая организация — ВТО). Но в глаза бросается и их собственный дефицит легитимности и репрезентативности, который используется против них представителями правительств[2]. Это несоответствие претензии на репрезентативность организационной реальности можно обозначить как «парадокс демократизации» в том смысле, что НПО оказывают демократизирующее воздействие, не будучи сами демократическими. То, в чем справедливо обвиняются ВТО и другие агентства транснационального правления, в некотором смысле относится и к НПО: в политических аренах «по ту сторону национального государства» наблюдается дефицит легитимности.
История накладывает определенные обязательства на социальные движения: за спонтанным захватом Бастилии последовало возведение Генеральных Штатов в ранг «представителей французского народа» и превращение третьего сословия в ту самую инстанцию, которая должна была принимать законы вместо «ста тысяч» (имелось в виду меньшинство, состоящее из дворянства и духовенства). Таким образом, под революционный демократический подъем в ходе XIX века была подведена база народного голосования. Транснациональным критикам глобализации еще предстоит аналогичным образом доказать, что именно они, а не саммиты «Большой восьмерки» вправе говорить за «шесть миллиардов». Говоря языком либеральной теории демократии, источник их права на власть пока неясен. Трезвым наблюдателям приходится констатировать, что «испытанных институциональных или процедурных схем для демократического и успешного правления вне структур государства не существует»[3]. Простой перенос механизмов легитимации из национального в транснациональный контекст невозможен.
Короткая рука демократических институций
Формула «демократическое и успешное правление» отсылает к двум центральным аспектам легитимации: легитимация «на выходе», которая обеспечивает действенность решений правительства, и легитимация «на входе» благодаря участию в этих решениях народа — субъекта суверенитета. То, что как правительственные, так и неправительственные организации страдают одинаковой структурной проблемой — дефицитом демократической репрезентации на глобальном уровне, — это последствие двойного размывания национального государства: приватизации и интернационализации принятия решений. Действие локальных и национальных решений все чаще простирается за пределы национального государства, и одновременно становится все больше наднациональных органов, принимающих решения, которые касаются жителей многих государств. В то же время заинтересованные граждане все меньше (заметно) участвуют в принятии этих решений, да к тому же деятели наднациональных организаций и не знают, перед какими «компетентными инстанциями» им отвечать. Таким образом, нарушено два исконных демократических правила: a) правило совпадения, которое гласит, что множество тех, на кого распространяется господство, должно быть конгруэнтно множеству господствующих, б) возможность приписать решения ответственным и подотчетным субъектам. Соответствующие инстанции — парламент и общественность — на сегодняшний момент существуют только в рамках национального государства, за частичным исключением Европейского союза. Но и избранный гражданами ЕС прямым голосованием парламент, как известно, располагает лишь ограниченными правами, в связи с чем и этот уникальный орган народного представительства вызывает множество жалоб на дефицит демократии. На европейском, а тем более на глобальном уровне нет парламентской процедуры формирования и подотчетности правительства, нет формального контроля над исполнительной властью, нет единства законодательной инициативы и правомочности. Иными словами, на транснациональном уровне отсутствуют все основные элементы парламентской прерогативы, в то время как фактическая деятельность правительств на этом уровне усиливается с каждым днем. Еще больше, чем в случае национального государства, где тоже наблюдается эрозия парламентских прав, здесь мы живем в «эпоху исполнительной власти».
Очевидный дефицит демократии в международных и транснациональных режимах тем более бросается в глаза на фоне глобального успеха демократии после 1945 и особенно после 1989 года. Более половины стран-членов Организации Объединенных Наций, в которой еще несколько десятилетий назад преобладали государства с авторитарной формой правления, сегодня стали демократическими. Во многих из них хотя бы несколько раз состоялись очерёдные выборы с участием правительства и оппозиции, и они прочно гарантируют основные и гражданские права. В каком бы критическом положении ни находилась сегодня во многих местах демократия, в глобальном измерении она уже не является программой меньшинства. Но положительный итог пронизанного тоталитарными режимами XX века останется ограниченным внутренней политикой государств (все больше утрачивающих суверенитет и способность к действию), если по ту сторону национального государства не будут изобретены аналогичные механизмы народовластия (власти народа и для народа, по классическому определению Авраама Линкольна).
Критики реально существующей глобализации воплотили собой надежду на глобальную демократию. Однако НПО — негосударственные претенденты на суверенитет, который в мэйнстриме теории государства и конституционного права всегда был привязан к государству. Для большинства традиций политической мысли народ представим только в рамках государства: демократическое самоопределение предполагает для них существование государства. По ту сторону государства начинается власть других государств, легитимность которым придают (или не придают) другие народы. Следовательно, наднациональные сообщества — это не государства и, хочется продолжить, потому и не властвуют. Но это, конечно, неверно. Европейский союз или Международный валютный фонд очевидно осуществляют власть, и даже ООН местами стала инструментом наднационального правления. Всюду возникли «сети публичной политики», соединяющие традиционные правительства (government) и правление нового типа (governance). В межгосударственные отношения вкрался «мир обществ» (выражения Чемпиля).
Поэтому следует признать, что национальное государство — лишь одна из многих форм политических сообществ. Местные общины или регионы (например, немецкие земли) обладают политической идентичностью и стремятся вовлечь в политический процесс своих граждан. То же самое, естественно, можно сказать и о над- или транснациональных режимах. Если носитель суверенитета может осуществлять свое право на разных уровнях государственности (например, местное самоуправление и федеральные земли), то не исключено, что то же самое возможно и за пределами границ национальных государств — всюду, где осуществляется власть. Принцип демократии действует, невзирая на территориальную выкройку политического господства, однако за пределами национального уровня его институциональное воплощение остается в лучшем случае рудиментарным. Здесь, похоже, придется отказаться от майоритарных представлений о демократии, согласно которым политическое сообщество (демос) достигает обязательных для коллектива решений, ставя перед собой ясные, воплощенные в политических партиях и деятелях альтернативы, одна из которых принимается большинством путем выборов с тем, чтобы на некий ограниченный срок определять направление политики.
В определенной таким образом соревновательной демократии источником легитимации становится большинство народа или его представителей, но приходится констатировать, что эта «модель демократии никоим образом не применима к политическому пространству за пределами государства»[4]. Соответственно, ограничены и возможности Европейского парламента, который сотрудничает с Европейским советом по отдельным правовым актам, но располагает лишь ограниченным правом утверждения необязательных частей бюджета ЕС и контроля над исполнительной властью Союза. «За то, что на уровне Европейского сообщества вообще возник парламентский орган, пришлось расплачиваться, не в последнюю очередь, и сравнительно малым объемом его полномочий»[5]. И несмотря на значительное увеличение этого объема с 1970-х годов сегодня действует примерно такое правило: «Чем важнее задача, тем меньше в ее решении участвует парламент»[6]. Возникает вопрос, стал ли вообще Европейский парламент дополнительным ресурсом легитимации или же, напротив, национальные парламенты и наднациональное народное представительство лишь ослабили друг друга. Значение и плотность регламентации союзного уровня политики все усиливаются, а национальные депутаты все меньше влияют на него и к тому же вынуждены соревноваться с Европейским парламентом, который по-прежнему не способен склонить ни в одну сторону чашу весов разделения европейских властей.
Сторонники европейской интеграции стремятся как бы включить вторую скорость — создать «полноценный» Европейский парламент (и добавить к нему вторую палату, чтобы малые народы не оказались в постоянном меньшинстве). Другие отрицают, что недостаток полномочий Европарламента означает дефицит демократии: раз нет европейского демоса (как и европейской общественности), не нужна, мол, и прямая легитимация для Европейской комиссии и Совета министров ЕС. Они как бы «получили в долг» свою репрезентативность от легитимированных национальными выборами представителей государственных интересов в руководящих и управляющих органах ЕС. Принцип демократии, продолжается эта аргументация, не обязательно требует непосредственного избрания всех органов государства народом, и такая опосредованная легитимация переносится и на европейский уровень. Действующие в рамках Совета министров ЕС правительства стран-членов союза, по этому мнению, достаточно легитимированы народным избранием сформировавших их парламентов. Иными словами: если министры по делам социального обеспечения или сельского хозяйства имеют достаточную легитимацию в Берлине, Париже и Копенгагене, то они имеют ее и в Брюсселе. Но тогда неизбежно возникают пространства, не поддающиеся контролю со стороны каких-либо парламентов и оккупируемые олигархиями и лоббистами. Столь длинные и разветвленные цепочки легитимации становятся фиктивными и уже непонятны для граждан, не имеющих специальных знаний. А если так обстоит дело на сравнительно гомогенном уровне Европейского союза, то уж транснациональные режимы тем более следует рассматривать как пространства, далекие и свободные от демократии.
Выходыизкризисалегитимации
Выход должен быть найден в самой политической практике, по правилу «форма следует функции». Нецелесообразно догматизировать принципы территориально-государственной, опосредованной партиями майоритарной демократии. Невозможно заранее начертить единственно верный путь — можно только обратить внимание на подводные камни, обнаруженные на уже проделанном пути. Обобщая результаты специализированной политологической дискуссии последних лет, можно набросать три пути выхода:
— последовательная парламентаризация наднациональных институций,
— построение трансграничной переговорной демократии (обогащенной элементами ассоциативной, совещательной и прямой демократии),
— транснациональная федерация граждан.
Последний из этих вариантов только-только намечается на горизонте, но два других, похоже, следует считать ложными путями или уходом от проблемы. Но сперва необходимо обратить внимание на еще один ошибочный (пусть и почетный) путь.
Ложный путь демократической изоляции
Как либеральная англо-американская модель демократии, так и строгая интерпретация государственного суверенитета в традиции континентальной европейской мысли приводят к единому выводу: вопросу демократического участия за пределами национального государства не следует уделять много внимания потому, что подчинение носителя суверенитета решению, принятому большинством голосов других народов, автоматически приводит к утрате национального суверенитета. С этой точки зрения образование любого наднационального сообщества по образцу европейского демоса бесперспективно. Не может существовать соревновательной демократии без мирового правительства — а мирового правительства существовать не должно. Мы часто забываем глубокую причину отказа Соединенных Штатов и Великобритании от участия в наднациональных и многосторонних «авантюрах»: их желание оберечь автономию Вестминстерского парламента и американского Конгресса. Конечно, США и Великобритания не исключены из процесса экономического и культурного размывания, но они не доверяют над- и транснациональным демократическим экспериментам, результатом которых становится такое размывание.
Логическим следствием такой позиции является либо демонтаж переплетенной международной структуры сегодняшней политики, либо стремление к ее минимальной регламентации, когда глобальной взаимозависимостью управляют через рынки или через решения державы-гегемона. Не стоит презирать попытку охранить «священные» права парламентов. Как-никак, парламенты — эта центральная институция демократических представительства и общественности — и по сей день остаются незаменимыми и непревзойденными гарантами демократического законодательства, формирования правительства и контроля над ним. Об этом надо помнить, оценивая любые предложения по демократической легитимации транснациональных решений через расширенный парламентский контроль. Такие предложения подразумевают как раз тот самый акт, которому сопротивляются старейшие либеральные демократии, — передачу тех или иных элементов национального суверенитета наднациональным центрам принятия решений, будь то в рамках ЕС, ООН или ВТО. От такого шага до сих пор отказывалась прежде всего родина парламентаризма, в то время как такое коллективное образование, как Федеративная Республика Германия, с самого начала сконструированное как «постнациональное», еще в 1949 году вписало его в свою Конституцию. При этом конституционный суд Германии как «гарант конституции» объяснил, что эта операция не должна наносить ущерб действенности германских конституционных органов.
Ложный путь наднациональных парламентов
Не исключено возникновение надрегиональных политических сообществ, воспринимающих себя как самостоятельный демос и стремящихся конституироваться в форме наднациональных парламентов. На это рассчитывает школа мысли, желающая добиться демократизации, в первую очередь, посредством парламентаризации и усиленно вовлекать парламентские органы в процессы выработки политических решений. С момента своего возникновения в форме сословных представительств позднего Средневековья парламенты влияли на все большее число политических сфер, включая заключение соглашений и вопросы войны и мира, долгое время остававшиеся прерогативой монархических, аристократических и правительственных элит. Долгое время принцип демократии реализовывался прежде всего через расширение парламентских прерогатив; однако сегодня наблюдается мощная тенденция депарламентаризации, сопровождающая общий процесс усиления влияния других инстанций. К давно знакомым тенденциям к олигархизации и бюрократизации добавились власть «невидимых сил», экспертократия и «реванш частных интересов» над общим благом[7]. К этому перечню угроз представительной демократии следует добавить переход посреднических функций от парламентов к электронным СМИ, хотя и не стоит преувеличивать влияние последних. Это способствует сведению парламентов к чисто символическим политическим собраниям, при том, что и без этого многие значимые процессы принятия решений переместились из «уважаемых собраний» на скрытые и непрозрачные переговорные площадки, а парламенты зачастую действуют лишь как палаты по регистрации и ратификации решений, принятых в других местах.
Обсуждая (давние) жалобы на эрозию парламентских прав, не стоит забывать, что потеря влияния заложена в самом «майоритарном парламентаризме», если правительственные фракции видят свою главную задачу в том, чтобы поддерживать выдвинутое из своих рядов правительство, и переносят это отношение и на наднациональный политический уровень. Если же парламент ощущает себя хотя бы отчасти противником правительства, то он менее охотно передаст часть своих прав другому парламенту, вмешивающемуся в его дела и стремящемуся, например, произвести определенную парламентаризацию внешней политики Европейского союза[8]. Конституционный суд Германии, к примеру, для решения этой проблемы предложил усилить участие национальных парламентов в формулировании переговорных позиций, отстаиваемых правительствами в рамках Европейского совета, а также в заключении межгосударственных соглашений. Комиссия германского Бундестага по изучению проблематики глобализации после долгого обсуждения также предложила постоянное парламентское участие и парламентский контроль над делегациями, ведущими межправительственные переговоры от имени национальных государств, причем на всех этапах политического процесса. Многие международные и наднациональные режимы, включая такие военные союзы, как НАТО и Западноевропейский союз, учредили (меж)парламентские собрания, но они сформированы под кооперативные переговорные системы и в них не предусмотрена трансграничная оппозиция решениям исполнительной власти. Альтернативой более или менее выраженной функции вето национальных парламентов могло бы стать придание Европарламенту полноценного статуса, о чем говорилось выше. Подобная реформа Конституции ЕС[9] дополнила бы правительство союза настоящим, полноправным представительством европейского демоса — это стало бы своего рода порождением демоса самой исполнительной властью. Такой шаг должен основываться на согласии граждан ЕС: во-первых, европейцы должны ощущать себя прежде всего европейцами; во-вторых, они должны разработать единую ценностную базу; в-третьих, они должны воспринимать европейский уровень политики как определяющий[10]. Риторика, исходящая из «вечности» национального государства, легкомысленно относит подобные представления в область утопии. Но если им все же суждено сбыться, то, скорее всего, это произойдет в результате политического и культурного размежевания[11] — например, через утверждение типично европейского и неотъемлемого от европейской идентичности «солидарного этатизма» против конкурентного индивидуализма американского образца или через отстаивание индивидуализма и правового государства по контрасту с посткоммунистическими автократиями.
Реалистично национальные и наднациональные парламенты в среднесрочной перспективе станут в первую очередь местами для обсуждения, создавая, таким образом, публичную сферу, необходимую для принятия трансграничных решений. Они будут действовать в первую очередь как «форум для общественного наблюдения, оценки и критики международной политики»[12]. Социальные движения и НПО могут внести важный вклад в это развитие, оказывая влияние на парламентский процесс внутри национальных государств. Можно представить себе и то, что парламенты будут выполнять по отношению к НПО функцию своего рода аккредитации, как только последние начнут вмешиваться в наднациональные процессы выработки решений. Речь идет о следующей модели: парламенты придают организациям гражданского общества большую формальную представительность, и в то же время посредством НПО оппозиционное мнение парламентов в большей мере доводится до сведения общественности. До сих пор, однако, эти два уровня далеки друг от друга, между ними нет коммуникации, и наблюдается растущее отчуждение между протестными движениями и народными представительствами. Это объясняет, в частности, почему к концу XX века испортились отношения между «правительственными левыми» и «левыми движениями»[13]. А Европарламент пока почти не рассматривался внепарламентским протестным движением как возможный адресат политических требований; впрочем, в глазах этого движения и саммит ЕС не сильно отличается от саммита «Большой семерки/восьмерки» или встречи ВТО.
Уход от проблемы: переговорная демократия
Европейский союз часто характеризуется как «многоуровневая система», имея в виду полу- или квазигосударственный характер этого образования — больше, чем конфедерация, но при этом не федерация. Правило вердикта большинства здесь неприменимо или применимо лишь с серьезными ограничениями. Следовательно, необходимо осваивать альтернативные, «постпарламентские» источники легитимации. Одним их них является тип переговорной демократии, переносящий на европейский уровень многократно испытанную на национальном уровне модель политического управления. Коллективная воля в этом случае образуется уже не через (обратимое) решение большинства, которому должна подчиняться побежденная сторона, а в форме горизонтального саморегулирования всех затронутых общественных интересов, то есть в первую очередь посредством коммуникации. Речь идет прежде всего о двух типах коммуникации: переговорах и аргументации. Переговоры имеют место тогда, когда решаются задачи распределения (кто что получит?). Аргументация же необходима тогда, когда решать надо и когнитивные проблемы (почему и как?). Цель таких переговорных структур — добиваться консенсуса, привлекая признанных представителей групп интересов и не исключая из этого процесса меньшинства. Иными словами: если вы не можете добиться, чтобы за ваше предложение проголосовало большинство, вы должны найти такое решение, с которым согласятся, по возможности, все или хотя бы многие.
Государство по этому сценарию не может заставить деятелей общественных организаций вести себя определенным образом, но оно может инициировать компромиссы, выступая как первый среди равных — как ведущий или координатор. Государственная монополия на насилие как бы остается «в запасе», и участники дискуссий действуют «в тени иерархии», которая используется за столом переговоров лишь как последний довод. Суть кооперативного государства проявляется тогда, когда его органы на все новых полях деятельности и во все новых конфликтных ситуациях действуют уже не посредством актов государственной власти (законов), а находят решения путем переговоров с представителями общественности. Министерства и лоббистские объединения сотрудничают либо для введения эффективного и устойчивого законодательства, либо для нахождения общеприемлемых правил, не доходя до законодательного уровня.
Такая модель может способствовать эффективности действий государства, но очевидны и связанные с ней проблемы легитимации. Нет общественных дискуссий о возможных альтернативах; слабо организованные интересы и вопросы общего блага систематически страдают. Парламенты получают недостаточно информации, они оказываются в роли наблюдателей, «невидимые силы» же (бюрократия, лоббисты, эксперты) получают полную свободу действия. В этой скрытой политической сфере элиты спокойно вступают друг с другом в сговор или же, наоборот, блокируют друг друга. Сохранение статус-кво предпочитается рискованным изменениям и инновациям.
Такие переговорные системы приняты не только в таких откровенных «демократиях согласования», как Нидерланды или Австрия. «Институционализация конфликтов при помощи политики согласования»[14] стала определять, прежде всего, стиль наднациональных и транснациональных процессов выработки решений, в которых принятие решений парламентским большинством является исключением либо вообще не практикуется; в связи с этим ЕС уже был назван «консоциативным государством»[15], в котором действуют почти исключительно специализированные политические сети. Тем более такие сети укоренились в транснациональных режимах, в которых возникла целая палитра нетерриториальных, или функциональных, политических арен. В качестве примеров можно назвать климатическую или гендерную политику. Такие темы по самой сути являются трансграничными; связанные с ними вопросы невозможно решать ни на национальном, ни на региональном уровне.
В эти секторные политические сети систематически включены и негосударственные акторы, в первую очередь НПО, число которых с 1970-х годов сильно возросло. Они существенно расширили спектр элит, доселе рекрутировавшихся из правительственных политиков и лоббистов. В той мере, в которой им удается привносить в переговоры альтернативные ценности и позиции, они, как уже говорилось выше, выполняют функцию критической общественности, особенно если располагают еще и ресурсом уличного протеста «у ворот» переговорных площадок. В результате над- и транснациональные переговорные системы стали более гибкими, но одновременно НПО были инкорпорированы в систему специализированных комиссий в качестве экспертов. В идеале им удается преобразовать своим присутствием и участием глобальные переговорные площадки в секторные представительские корпорации, но одновременно «исполнительный» стиль политики может заразить и альтернативных экспертов и превратить их в технократов.
Таким образом, налицо двуликость транснациональной переговорной демократии, известной под обозначением «globalgovernance» (всемирное управление). Она способна быстро включать в себя новые интересы и группы и их специфические, а зачастую и неудобные для кого-то знания. К тому же ее заведомо поликратическая структура предотвращает возникновение авторитарного централизма. Но в глаза бросается и оборотная сторона медали: кто связывает воедино секторные решения, например, в области транспортной и сельскохозяйственной политики, что являлось классической задачей парламентов? Как гарантировать реальное участие в политике и контроль над ней «неспециалистов», то есть интересующихся политикой граждан? Если исходить из вышеприведенных правил демократии (конгруэнтность властвующих и подвластных, возможность локализовать ответственных за политические решения), то, с одной стороны, описанная система может обеспечить совпадение «заинтересованных» с адресатами политических решений, и к тому же такая современная «демократия советов» позволит узаконить участие частных действующих лиц в политическом процессе. С другой стороны, опыт Евросоюза показывает, что такая система на практике приводит к предпочтению хорошо организованных частных интересов и к возникновению скрытой сферы политики. Таким образом, скорее экспертные собрания меняют НПО, чем наоборот. Следствием включения гражданских организаций в транснациональные органы невольно становится не демократизация, а усиленная бюрократизация.
Существует ряд практических предложений, как предотвратить или хотя бы смягчить эту тенденцию, как укрепить «низовые организации» — при помощи улучшения организации «третьего сектора», внедрения эгалитарных дискурсов или референдумов. Каковы основные направления этой важной дискуссии с точки зрения функции НПО и демократизации?
— Ассоциативная демократия. «Третий сектор» — это лучшая часть зачастую размытого гражданского общества — ассоциации, занятые общеполезной деятельностью. Многие убеждены в том, что деятели этого сектора способны решать те или иные вопросы вне зависимости от государства и рынка либо в сотрудничестве с ними, но остается непонятным, какое отношение гражданские деятели, будь они добровольцами или профессионалами, имеют к вопросу демократии или демократизации. Согласно понятию «ассоциативной демократии»[16], разницу в социальном составе и уровне организованности различных групп, которая регулярно обнаруживается во время переговоров, можно компенсировать при помощи государственной поддержки групп с небольшими ресурсами. Государство может включать эти группы во «вторичные ассоциации» и предоставлять последним право голоса на «круглых столах» и региональных конференциях. Тем самым система переговоров становится более эгалитарной и более открытой для общегражданских интересов.
Такая система может основываться на ваучерах[17], которые граждане по собственному выбору могут раздавать ассоциациям, а последние — обменивать на государственные пособия. Это создало бы стимулы к отстаиванию общегражданских, а не только частных интересов. Недостаток этого предложения в том, что, хотя граждане таким образом получают возможность санкционировать поведение функционеров ассоциаций, непрозрачными остаются сами переговорные процессы и, прежде всего, поведение представителей государства — а ведь принцип демократии требует контролировать их в первую очередь. Для НПО такой стимул означал бы, прежде всего, что им пришлось бы усилить «ассоциативное» измерение своей структуры, то есть развить свои отделения на местах и сделать свои организации более прозрачными и доступными. В некоторых случаях это представляется вполне возможным, но у организаций с элитарной структурой (например, «Гринпис») с этим могут возникнуть серьезные трудности.
— Совещательная демократия. Один из недостатков переговорных систем заключается в том, что в условиях демократии значение имеют стоящая за переговорщиком сила и выбранная им стратегия ведения переговоров, а не обязательно убедительность аргумента. Многочисленные предложения по поощрению «совещательной демократии» призваны решить эту проблему[18]. Демократическое пространство мыслится как дискурсивное пространство, сравнительно свободное от власти, в котором установлению авторитета служат в первую очередь сила, достоверность и убедительность аргументов и все участники дискуссии вынуждены отстаивать в публичном разговоре такие позиции, которые ориентированы на всеобщее благо. Применительно к работе НПО в переговорных системах преимущество таких дебатов состоит в том, что они совмещают экспертное знание, релевантное для обсуждаемых вопросов, с нравственной безупречностью, обеспечивающей совместимость их предложений со всеобщим благом. Именно этому капиталу они обязаны своим общественным влиянием и репрезентативностью. К тому же в таких дискурсивных пространствах легко преодолевать национальные границы, поскольку трудно найти аргументы, оправдывающие общепринятую экстернализацию издержек национальных решений. Стоит, однако, помнить о том, как сложно на практике создание совещательных форумов. Там, где были предприняты такие попытки (например, в интернет-форумах), обсуждение общественно значимых вопросов быстро достигает своих пределов, связанных с высоким уровнем такой коммуникации и намеренным или ненамеренным исключением из нее не желающих коммуницировать частных лиц. В обсуждении принимают участие особо информированные граждане, но они не достигают того охвата, который по-прежнему обеспечивают выборы и плебисциты. Поэтому «совещательная демократия» — не альтернатива парламентской легитимации, а скорее дополнение, способное повысить качество процессов принятия решений.
— Прямая демократия. Совещательные процессы лишены привлекательности, если публичный обмен аргументами остается отделенным от собственно процесса принятия решений, то есть когда «поговорили», но, как оказалось, «ни о чем». Поэтому для восполнения пробелов в над- и транснациональных переговорных демократиях был предложен инструмент прямой демократии[19], по аналогии с референдумами как средствами от дряхления парламентаризма на национальном уровне. Такие голосования должны состояться тогда, когда в существенной мере затрагивается автономия того или иного регионального образования – например, в случае значительных структурных изменений в соглашениях, образующих Европейский союз. Еще более интересным для легитимации транснациональных политических режимов является предложение разрешить секторные референдумы с аналогичной функцией вето. С их помощью результаты переговоров подвергались бы проверке «секторным демосом», а транснациональные политические сети контролировались бы «снизу».
Таким образом, хотя бы на уровне концепции совершается шаг от территориально обоснованной легитимации политики национального государства к функционально обоснованной негосударственной политике. Менеджерам и экспертам, лоббистам и политическим предпринимателям, производящим политику поверх государственных границ, сопоставлены «потребители», снабженные действенным правом вето. Такая система отвечает требованиям представительности, инклюзивности и прозрачности. К тому же идея «секторного демоса» частично восстанавливает конгруэнтность властвующих и подвластных. Очевидно происхождение подобных концепций из сословных собраний и неокорпоратистских переговорных систем. Предметами подобных референдумов по решениям транснациональных политических сетей могли бы стать, например, разрешение генетического изменения продуктов (ныне данное директивой ЕС) и целая палитра похожих вопросов, связанных с защитой потребителей. Однако, как всегда, дьявол прячется в мелочах. Как установить границы секторального «электората»? Кто этими решениями затрагивается вообще? Кто — в большей, а кто — в меньшей степени? Какого рода представители отсылаются в политические сети, действуют ли они как своего рода «коллегия выборщиков» и как сотрудничают или конфликтуют секторные уровни выработки решений — с территориальными?
Станет ли выходом федерация граждан мира?
Подведем итоги. Вопрос демократии поднимает существенные новые проблемы в над- и транснациональном контексте. Невозможно просто перенести механизмы и процедуры прямой и представительной демократии с уровня национального государства на транснациональный уровень выработки решений. Надежда на то, что для легитимации достаточно будет эффективности транснационального правления, с точки зрения демократии почти равносильна капитуляции. Чтобы продвинуться как концептуально, так и практически, следует, видимо, отказаться от модели всекомпетентного (на своей территории) гражданина государства, репрезентируемого избранными представителями. Вместо этого придется ориентироваться на модель гражданина союза или мира, обладающего особой компетенцией в конкретных сферах политики, то есть развить формы демократической легитимации, основа которых уже не (только) территориальна, но и функциональна или привязана к конкретным секторам[20].
Это вовсе не означает замещения или тем более отмены национального гражданства, но оно должно быть дополнено аспектами мирового гражданства, которое необходимо институциализировать в новых формах политического членства. Эту модель можно назвать «федералистской», поскольку она подразумевает субсидиарные взаимоотношения между разными уровнями и обязательствами политической принадлежности, но не в стиле территориальной федерации, а как взаимодействие национальных, региональных и секторных уровней участия в разработке и принятии решений. Таким образом, даже на уровне модели вырисовывается значительное усложнение системы, а также нагромождение представительных органов. Однако сохранение одной лишь иерархии соревновательной демократии и национального гражданства было бы ложным упрощением.
К транснациональной демократии нет простого пути
Отталкиваясь от этих соображений, можно вернуться к вопросу о возможном вкладе и значении НПО. В начале статьи я критически отметил, что они, во-первых, часто формально или неформально участвуют в процессах принятия решений, во-вторых, редко проводят опросы внутри своих движений или организаций, чтобы установить мнение, преобладающее среди своих членов или сторонников, и, в-третьих, зачастую не поддерживают обратную связь с такими институциями, которые могут претендовать на артикуляцию всего населения (парламенты) или его частей (лоббисты). Эти критерии оценки не утрачивают своей актуальности. Пусть даже их нельзя применять по точной аналогии с классическими представительными органами, они являются важным критерием самооценки НПО. Их претензия на публичность и представительство всеобщих интересов не может ограничиваться моральными призывами и культурными акциями, если они хотят убедить нас в том, что с их помощью и мировое общество может «отважиться на большую демократию». То, что они обладают «добротной» информацией и экспертным знанием, не является достаточной легитимацией. В условиях усложнения институционального устройства уже недостаточно провозглашать ориентацию на всеобщие ценности и универсальные нормы, на основании которых можно проверить совместимость нормативных претензий и практического поведения. Однако мобилизация мировой общественности не обязана оставаться единственной и окончательной функцией НПО. Они могут брать на себя и представительные функции в более широком, нетрадиционном смысле. В заключение мне хотелось бы конкретизировать эту перспективу с точки зрения трех вышеприведенных вопросов:
— Там, где НПО в рамках политических сетей принимают участие в выработке решений, имеющих последствия для целого региона или для всего мира, они должны отчитываться перед секторным «электоратом», конституированию которого они, впрочем, своей сетевой деятельностью способствуют и сами. Помочь в создании такой демократической базы могут также фонды, институты массового политического образования и воспитания избирателей и специализированные форумы.
— Опираясь на вышеописанные правила совещательной демократии, НПО должны добиваться публичного обсуждения своих целей и планов действия, причем не только на привычных специализированных пленумах и в рамках символических выступлений. Поскольку, как правило, речь идет о проблемах, актуальных для жителей многих стран, здесь следовало бы использовать возможности виртуальной коммуникации, которая до сих пор применяется НПО в удивительно малой степени и в основном как средство мобилизации.
— Наконец, НПО должны пересмотреть свое сдержанное отношение к парламентским органам выработки решений, связанное, чаще всего, с особенностями истории неправительственных организаций. Отказаться надо и от иллюзии, будто на органы «глобального управления» (ВТО и иже с ними) можно влиять или нападать непосредственно (помимо чисто символических акций). Но чтобы добиться этого, парламентские комитеты должны в свою очередь открыться для деятельности НПО, что могло бы придать больше авторитета парламентам как представительным органам.
Такие инициативы могли бы снабдить институциональным каркасом бесформенно-утопическую концепцию «мирового гражданства», которую многие критики глобализации до сих пор отстаивают в чисто символической и аффективной форме. Тогда лозунг «Демократия — это мы!», остающийся до сих пор голословным утверждением, стал бы более убедительным. С помощью подобных предложений можно было бы создать мировую общественность не в декларативном, а в «демотическом» смысле — как реальное мировое политическое сообщество.
Перевод с немецкого М.Г.