Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 6, 2004
Татьяна Игоревна Волкова (р. 1954) — доцент кафедры новейшей отечественной истории Ярославского государственного университета имени П.Г. Демидова.
В настоящее время наша страна переживает период поиска новых форм государственного и политического устройства, воплощающих в себе сочетание принципов централизма и местного самоуправления. Делаются многочисленные попытки адаптировать западноевропейские модели управления или отдельные их элементы к существующим в стране структурам власти. Вместе с тем сегодня все жизненно важные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе реализуются через органы управления на местах. И эти органы могут стать либо барьером, либо катализатором на пути проводимых в стране реформ. В этой связи историческое знание принципов организации, деятельности и опыта органов самоуправления, существовавших в Российской империи еще с середины XIX столетия, приобретает не только познавательную, но и практическую значимость.
В середине XIX столетия Россия, так же как и сейчас, переживала период модернизации во всех сферах общественной жизни. Этот процесс начался с перестройки социально-экономических отношений — основополагающей реформы 1861 года по отмене крепостного права. С освобождением миллионов крестьян из-под всеобъемлющей власти помещиков в стране сложился своеобразный вакуум власти в отношении государства с «низами». Централизованная бюрократическая машина могла восполнить образовавшийся разрыв только путем многократного увеличения в размерах, чего не выдержал бы никакой бюджет.
К тому же российская общественность, воодушевленная наступлением долгожданных реформ, стремилась получить доступ к участию в управлении страной. Поэтому изначально в институте земства (как называлось тогда местное самоуправление) встретились инициатива власти, желавшей осовременить систему управления и несколько понизить давление бюрократического централизма, и стремление передовой части общества хоть в какой-то мере участвовать в делах государства.
«Положение о губернских и земских учреждениях» было подписано и утверждено императором Александром II 1 января 1864 года. Впервые в России вновь создаваемые органы местного управления строились на основе выборов гласных (депутатов) из числа местных жителей. Разработчики земской реформы исходили из необходимости включить в управление местным хозяйством все слои населения. В реформе были закреплены принципы буржуазного представительства: выборность всех гласных, зависимость избирательного права от имущественного ценза, сменяемость гласных. Однако выборы в земские учреждения не были прямыми и равными, они проводились тремя избирательными съездами. Для участия в них все местное население делилось на три курии: землевладельческую, городскую и крестьянскую (с учетом социальной структуры общества). Имущественный ценз существовал в первых двух куриях. Безусловно, подобная избирательная система была далека от современных представлений. Однако для того времени это был существенный прорыв от традиционного для Российской империи сословно-авторитарного к гражданскому обществу.
Система земских учреждений была устроена следующим образом. Все земства делились на уездные и губернские. Земскими органами были земские собрания и управы. Первые принимали решения, вторые исполняли их. Срок полномочий земских учреждений до новых выборов был определен в три года. Поскольку земское самоуправление не было включено в систему государственных учреждений, то и служба в них относилась к общественным обязанностям, поэтому гласным (депутатам) не полагалось никакого вознаграждения и льгот за участие в работе собрания: в земства шли не служить, а работать. Оклады назначались лишь членам управы (включая председателя) и земским служащим, которые принимались органами местного самоуправления на работу. Одной из гарантий независимости этого института выступало правило, согласно которому в гласные не могли быть избраны губернаторы, вице-губернаторы, члены губернского правления, прокуроры и полицейские чиновники[1].
Итак, закон определял новые структуры управления как общественные и цензовые, им не передавались какие-либо функции власти. К компетенции новых структур были отнесены вопросы, «относящиеся к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и уезда». Круг вопросов, очерченный законом от 1 января 1865 года, делил земские функции на два разряда: обязательные и необязательные.
В перечень обязательных включались следующие: содержание отдельных чинов местного гражданского управления, мест заключения, присутствий по крестьянским делам, денежные выплаты мировым и уездным посредникам и так далее. Фактически это были обязанности местного начальства, которые до реформы осуществлялись последним на средства губернских сборов и были для него обременительны.
К числу необязательных мероприятий были отнесены экономическая помощь крестьянским обществам, продовольственное дело, содержание медицинской части в уезде и губернии, забота о народном образовании, поддержание материальной части сельских школ и распространение грамотности, благоустройство населенных пунктов[2].
Таким образом, земская деятельность охватывала, по существу, все стороны местной жизни. Взяв на себя такой обширный круг непростой практической работы, земство фактически восполняло пробелы и обеспечивало те сферы общественной жизни, которые находились в запущенном состоянии и оказались непосильными для государственных структур.
Во избежание конфликтов и дублирования своей работы между структурами местного самоуправления разных уровней в Положении 1864 года был предусмотрен критерий отнесения предметов ведения к компетенции уездных и губернских органов. Так, губернские учреждения заведовали теми делами, которые относились к губернии в целом, уездные — лишь к своей территории. Кроме того, к исключительному праву губернского земства относилось издание указов и направление ходатайств правительству[3].
По закону земские учреждения несли ответственность за превышение власти и за противозаконные действия. При этом часть постановлений их собраний подлежала утверждению губернатором или министром внутренних дел, а спорные вопросы предавались в высший судебный орган — Правительствующий Сенат. Тем самым со стороны государственной власти предусматривался определенный контроль за деятельностью земств. В исторической литературе до настоящего времени прочно утвердилось мнение в оценке этого контроля как жесткого давления бюрократической власти на новые управленческие структуры. Однако не следует забывать, что в любой политической системе, даже самой демократичной, существуют пределы самоуправленческих начал, которые определяются необходимостью централизованно решать вопросы, затрагивающие интересы государства в целом[4]. Кроме того, будучи лишенными принудительной власти, земства были вынуждены обращаться за содействием к государственным органам, и административная власть следила за исполнением их обязательных постановлений.
С принятием в 1870 году Городового положения, которое фактически явилось слепком земской реформы в России, была окончательно выстроена вертикаль органов самоуправления.
Обратимся теперь к финансовой основе земской деятельности. Какими средствами и способами новые органы управления должны были выполнять возложенные на них функции? Во многом этот вопрос важен еще и потому, что финансирование данных негосударственных структур на момент их создания правительством не предусматривалось. В тех губерниях, где создавались земские органы, последние получили право взимать с гражданского населения определенные налоги, которые стали называться земскими сборами и носили исключительно местный характер[5]. Фактически вся их деятельность строилась исключительно на основе самофинансирования. Основой их финансовой деятельности были земские сметы и раскладки, составляемые с учетом уездных и губернских потребностей, а также источников их удовлетворения.
Все их доходы по способу получения делились на окладные и неокладные. К первым как раз и относились доходы от прямого налогообложения недвижимого имущества граждан с учетом его ценности и доходности. К неокладным доходам принадлежали сборы с имущества самого земства, пошлины за пользование учреждениями и услугами земства: шоссейные и мостовые сборы за проезд по местным дорогам, доходы от земских и промышленных предприятий, оплата за лечение и обучение в земских заведениях, штрафы за несвоевременную оплату земских сборов и так далее. Сюда же относилась финансовая помощь различных обществ и частных лиц, имеющая, как правило, целевое назначение. Из всех этих денежных средств земскими структурами ежегодно составлялись бюджеты доходов и сметы расходов, которые в обязательном порядке не только направлялись губернатору и в Министерство финансов, но и публиковались на страницах «Губернских ведомостей» для ознакомления местного населения. Таким образом, можно говорить о достаточной прозрачности их бюджетов.
Земские структуры обладали свободой и самостоятельностью в формировании своих бюджетов, а государственные власти следили за тем, чтобы размер налогов не превышал разумных пределов и чтобы все сферы их обязательной деятельности были профинансированы (речь в данном случае не шла о конкретных случаях).
Анализ расходных смет земских учреждений показывает, что последние постоянно стремились уйти от больших субсидий по статьям их обязательных функций, которые носили для земства совершенно непроизводительный характер. Эта тенденция была характерна решительно для всех органов местного самоуправления. Так, если в 1871 году их общая доля в расходных бюджетах составляла 57%, в 1875-м — 50%, то уже в 1901-м — 15%, а в 1912-м — 11%[6]. Все остальные поступления тратились на необязательные земские функции, их объем исчислялся в 68-80% общих расходов, при этом наиболее значительные суммы шли по статьям «народное образование» и «медицинская часть» (их совокупная доля составляла от 46% до 63% расходных бюджетов) [7].
Поскольку радиус действия земских органов в первую очередь определялся уездом, где основными жителями были крестьяне, составлявшие тогда 85% всего населения страны, необходимость развития социальной инфраструктуры (расширение сети медицинских и образовательных учреждений, наличие в них грамотных специалистов) была для земских гласных очевидной.
Опыт их работы на этом трудном поприще хорошо известен. За небольшой исторический срок (земства были ликвидированы в 1918 году, когда в ходе гражданской войны кардинально изменилась форма государственного устройства, а в центре и на местах появились советы) земство прошло огромную дистанцию.
Так, была создана земская начальная школа, показавшая свое преимущество с точки зрения качества получаемых в ней знаний по сравнению с существовавшими министерскими народными училищами и церковно-приходскими школами. Такой результат был достигнут за счет профессионально подготовленных учителей, приобретавших знания и изучавших методику преподавания в земских учительских школах, семинариях и на педагогических курсах. К февралю 1917 года в России было около 65 тысяч земских начальных школ из 1ё тысяч всех имеющихся начальных образовательных институций. При этом земские расходы по этой статье выросли к указанному году в 15 раз — с 7 до 104 миллионов рублей, в то время как государственные — в 6-7 раз[8].
В области здравоохранения земствами была создана общественная медицина — уникальное явление в мировой практике. Главной целью земского здравоохранения являлась доступность врачебной помощи широким слоям населения, в первую очередь в провинции. Для реализации этой задачи на местах была создана территориально-участковая медицина в форме врачебных участков, строились небольшие сельские больницы и амбулаторные пункты, где на постоянной основе практиковали земские врачи, фельдшеры и акушеры. Подобная организация врачебно-медицинской помощи получила международное признание. В 1934 году Гигиеническая комиссия Лиги Наций в своих рекомендациях по развитию форм и методов работы в системе здравоохранения предлагала врачебный участок в качестве модели медицинской помощи сельскому населению — то, что земская практика осуществила еще в XIX веке.
Таким образом, земства стали первым российском опытом организации местного самоуправления на принципах самофинансирования. Они проявили себя жизнеспособными учреждениями, выдержав испытание временем и доказав устойчивость своих организационных структур и эффективность работы. Им удалось создать стройный механизм формирования кадров: врачей, учителей, агрономов, статистиков — профессионально подготовленных специалистов, образованной интеллигенции, пришедшей на работу с надеждой практического применения своих знаний и навыков, которая своей деятельностью повлияла на развитие политической культуры российского общества[9].
Нельзя, конечно, проводить прямые исторические параллели между моделью местного самоуправления, действовавшей в унитарном государстве, каким являлась Российская империя, и современной системой самоуправления в Российской Федерации. Вместе с тем, наблюдая, как непросто идет развитие структур управления на местах, можно прийти к выводу, что опыт земств вновь требует самого внимательного изучения.
Современной правовой базой местного самоуправления является глава 8 («Местное самоуправление») Конституции РФ, принятый в августе 1995 года Закон «Об общих принципах и организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 16 сентября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Новая Конституция содержит указания на то, что структуры самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12). Таким образом в правовой системе закрепляется один из базовых принципов теории самоуправления. Однако в Конституции, а затем и в последующих законах отсутствуют нормы, регулирующие административно-территориальное устройство России, и местное самоуправление ограничено лишь рамками городских и сельских поселений, зачастую не имеющих своего определенного правового статуса. Отказавшись от административно-территориального деления, законодательство ничего не предусмотрело взамен. Бывшие республики, края и области стали субъектами Российской Федерации и обладают государственным суверенитетом, включая в себя города и села с местным самоуправлением. Однако как российский, так и зарубежный опыт свидетельствует о необходимости разделения территории государства на части — административные единицы — для достижения определенного сочетания государственного управления с самоуправлением[10].
В дореволюционной России земство фактически выполняло «цементирующую» функцию связующего звена в системе управления от губернского уровня до городских и сельских самоуправленческих структур. Совершенно очевидно, что первый элемент в нашем законодательстве отсутствует. Сложность системы народного представительства проявляется и в том, что, по Конституции, с одной стороны, имеются органы самоуправления, с другой — высший представительный орган, соответствующий областному уровню. Между ними же образуется вакуум (статья 66, пункт 2). Разница между нынешней ситуацией и земской системой состоит в том, что уездные и губернские земства считались структурами самоуправления, а областные представительные органы все же не могут быть отнесены к таковым. Поэтому на практике встает вопрос: как в дальнейшем будет осуществляться связь между этими двумя уровнями? Не следует забывать, что наличие единой системы органов самоуправления существенно облегчало в прошлом взаимодействие между ними и создавало реальный противовес структурам государственного управления[11].
Немаловажным остается вопрос о финансовой основе деятельности самоуправленческих структур в Российской Федерации. Бывшие административно-территориальные единицы получили право создания своих уставов и законодательств. Появились местные нормативные акты о деятельности муниципальных образований. При разных принципах организации местного самоуправления в их компетенцию повсеместно входит и заведование коммунальным хозяйством и прочими структурами социальной инфраструктуры. Однако власти субъектов зачастую саботируют передачу финансовых и материальных ресурсов для их решения, что обязывает их делать Закон «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации», который был отклонен Советом Федерации и вступил в силу через преодоление Государственной Думой наложенного верхней палатой парламента вето. В результате местными финансами продолжают управлять территориальные органы Министерства финансов, а по государственной программе приватизации органы местного самоуправления должны приватизировать муниципальную собственность, уже не принадлежащую государству.
В 1998 году Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, взяв на себя обязательство привести к 2006 году систему местного самоуправления в соответствие с нормами и принципами, изложенными в Хартии. Именно поэтому Закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» должен вступить в действие с указанного года, когда будут соответственным образом отрегулированы вопросы финансовой политики в стране и пересмотрен Налоговый кодекс. Остается надеяться, что мы еще станем свидетелями созидательной и успешной работы местного самоуправления в России.