Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 6, 2004
Елена Васильевна Белокурова (р. 1973) — сотрудник Центра европейских исследований Европейского университета в Санкт-Петербурге, автор ряда публикаций по теме гражданского общества и политической регионалистики.
Наталья Борисовна Яргомская (р. 1975) — сотрудник Центра европейских исследований Европейского университета в Санкт-Петербурге, автор публикаций об исследовании эффектов российской смешанной избирательной системы в журнале «Полис», сборниках «Первый электоральный цикл» (2000), «Второй электоральный цикл» (2002).
Выводы, содержащиеся в данной статье, основаны на результатах исследования моделей взаимодействия некоммерческих организаций (НКО) и органов власти в регионах Северо-Запада, которое было осуществлено Центром европейских исследований Европейского университета в Санкт-Петербурге (Елена Белокурова, Мария Ноженко, Наталья Яргомская) и Гуманитарно-политологическим центром «Стратегия» (Денис Торхов) в рамках проекта «Мягкая безопасность в Балтийском регионе».
В пяти регионах Северо-Запада — Республике Карелии, Калининградской, Ленинградской, Новгородской и Псковской областях — было взято в общей сложности 114 качественных полуструктурированных интервью с представителями органов власти, НКО, региональными экспертами, а также представителями международных фондов в регионах. Авторы выражают благодарность респондентам, нашедшим время для интервью, без которых данное исследование не могло бы состояться.
В своем интервью трем центральным российским телеканалам 18 ноября 2004 года президент РФ впервые подробно обосновал свою позицию относительно целесообразности грядущей федеративной реформы. С его точки зрения, ситуация в регионах неутешительная: механизмы управления дают сбои, политическая система неэффективна, гражданского общества в России нет, простые граждане не могут влиять на политическую ситуацию. После интервью напрашивается вывод о том, что в результате федеративной реформы жители регионов особо ничего не теряют, а федеральный центр готов взять на себя ношу контроля и ответственности перед всем и вся, предложив более совершенные и эффективные механизмы управления на благо всех российских граждан.
Прогнозы относительно успешности федерального центра в решении столь масштабных задач делать пока рано, а вот оценить уровень регионального развития в области взаимодействия институтов гражданского общества и региональных органов власти можно уже сейчас. Если более внимательно посмотреть на то, что происходит в российских регионах, можно увидеть не только грязные предвыборные технологии и замерзающие города, но и сложившиеся за время демократических преобразований вполне цивилизованные способы решения социальных проблем и практики работы с организованными представителями гражданского общества.
За прошедшее десятилетие, как ни странно, региональные и местные органы власти и негосударственные некоммерческие организации (НКО), как ключевой институт гражданского общества, прошли сложный путь налаживания механизмов взаимодействия. Очевидно, что за это время они не успели реализовать в полной мере потенциал своего сотрудничества. В одних регионах на сегодняшний день пройдена лишь начальная фаза становления институтов гражданского общества. В других они достаточно окрепли, чтобы органы власти воспринимали их в качестве равноправных партнеров. В целом, более пристальный взгляд на процессы, происходящие на региональном уровне, позволяет увидеть не только проблемы, с которыми регионам пока не удалось справиться, но и успехи, которых они достигли благодаря усилиям граждански активных представителей НКО и региональных органов власти. Понимание этих процессов и, главное — их источников и движущих сил позволит сделать более обоснованные выводы о смысле и возможных последствиях федеративной реформы для эффективного решения проблем на региональном уровне.
НКО как действующие силы политической системы
Чтобы адекватно оценить сегодняшнюю роль НКО как институтов гражданского общества в политике российских регионов, необходимо понимать, какую роль они могут и должны играть в политических системах вообще. В нормативной демократической модели НКО выступают в качестве посредников между обществом и властью и выполняют целый ряд важных как для общества, так и для политики функций. Взаимодействие НКО и органов власти можно условно разделить на то, которое осуществляется «на входе» в политическую систему, и на то, которое происходит «на выходе» из нее (в терминах модели политической системы Дэвида Истона).
С одной стороны, НКО аккумулируют и затем транслируют органам власти информацию о проблемах граждан. С другой — берут на себя социальные обязательства по реализации политических решений, особенно если эти решения были приняты с учетом предоставленной НКО информации по существу проблемы. Для того чтобы механизмы доступа к обсуждению и решению насущных проблем населения работали, НКО необходимо получать от общества стимулы к отстаиванию интересов различных групп. В то же время им необходимо быть институционально независимыми от власти и неподконтрольными ей. Органы власти, со своей стороны, заинтересованы в получении адекватной информации о потребностях общества и в более эффективном решении проблем. И то, и другое органам власти могут предоставить НКО за счет своих дополнительных уникальных ресурсов (связь с обществом и его поддержка, внебюджетные источники финансирования, специфические знания и умения, ориентация на результат при минимуме ресурсов).
Такая модель способствует стабильному функционированию политической системы, с одной стороны, и в конечном итоге обеспечивает эффективное решение социальных проблем, с другой. Именно эти цели были названы президентом в качестве ключевых для федеративной реформы. Конечно, не следует забывать, что модель представляет собой идеальный тип взаимодействия, который подразумевает максимальное взаимопонимание и доверие акторов, редко достижимое даже в развитых демократиях. И в этом смысле российские регионы не являются исключением, так как на сегодня они еще далеки от полного воплощения идеала. Однако это отнюдь не означает, что ситуация в этой сфере безнадежна.
В России последнего десятилетия, когда речь шла о комплексной трансформации всех политических, экономических и социальных институтов, сложно было бы ожидать быстрого становления эффективных институтов взаимодействия органов власти и НКО. Комплексной трансформации были подвержены обе стороны. НКО прошли сложный путь становления или перерождения из советских общественных организаций, накопления организационных, материальных и человеческих ресурсов и знаний. Органы власти пережили бурный процесс трансформации политической системы и политической борьбы в период неопределенности.
Однако, несмотря на эти сложности, во многих российских регионах уже сформировались модели взаимодействия и «на входе», и «на выходе». Оценить их по достоинству можно, обратившись к анализу непростого пути трансформации региональных институтов.
Участие «на входе» в политическую систему
«На входе» в политическую систему НКО выступают в качестве проводников требований и поддержки со стороны общества, выразителей интересов отдельных социальных групп. Такое представление о роли НКО в политической системе, общепринятое среди ученых, разделяют и большинство интервьюированных в ходе исследования респондентов как со стороны НКО, так и со стороны органов власти. Многие НКО видят свою задачу в «…выявлении и обобщении позиции общественности и представлении ее администрации области» (НКО[1]). Она реализуется в таких институтах, как общественные палаты, экспертные советы и тому подобное, а также через регулярное проведение общественных и парламентских слушаний, консультаций и взаимного обмена информацией. В созданных структурах взаимодействие НКО и органов власти может носить лишь формальный характер и сводиться к хорошо известным с советских времен заседаниям, в ходе которых не решается иных проблем, кроме выполнения наскучивших церемоний. Однако оно может свидетельствовать и о реальной значимости НКО в процессе принятия политических решений, если такие структуры используются НКО для достижения своих целей при отстаивании интересов разных социальных групп.
Соотношение формального и реального участия НКО «на входе» в политическую систему можно оценить по уровню развития НКО и в зависимости от того, насколько благоприятна для разных форм участия сложившаяся в регионе структура политических возможностей. Из рассмотренных в исследовании случаев самый низкий уровень развития НКО наблюдается на областном уровне в Ленинградской области, где формальное участие оказывается практически единственной формой выстраивания отношений с органами власти. Но и здесь органы власти понимают важность такого взаимодействия:
«С одной стороны, мы их информируем о том, что нового появилось в законодательстве, какие проблемы мы сегодня будем решать в отношении данной категории в будущем году, мы их информируем о том, что нам удалось сделать в году прошедшем. И слушаем, какие проблемы требуют участия органов управления» (власть).
Во всех других регионах НКО демонстрируют «на входе» в политическую систему большую активность. Там соотношение формального и реального участия оказывается скорее в пользу последнего.
Особенно развиты механизмы реального участия НКО «на входе» там, где процесс трансформации региональных политических режимов сопровождала конкуренция между различными центрами власти. Она-то и создавала полицентричную структуру политических возможностей, которая способствовала вовлечению НКО в политический процесс. В таких условиях акторы, борющиеся за власть, привлекали НКО как ресурс поддержки и легитимации со стороны отдельных социальных групп. НКО в ответ получали дополнительные каналы доступа к политической повестке дня через привлечение к обсуждению и принятию политических решений. Ярким примером этому является случай Калининградской области, где важная роль Областной думы как дополнительного центра власти в регионе способствовала внедрению в области механизмов политического торга с участием НКО по социально значимым вопросам:
«Перед выборами все обращаются. Перед выборами всем нужны, всем должны, оказывается. И все наши проблемы оказываются решаемы» (НКО).
Наиболее острой потребность в легитимации становится в периоды конфликтов между центрами власти. Особенно четко это можно было наблюдать в случаях Псковской области и Республике Карелии, где конфликты мэров региональных столиц с главами регионов на протяжении 1990-х годов стимулировали на городском уровне создание дополнительных каналов доступа для НКО и механизмов привлечения их к процессу принятия политических решений. При этом созданные институты взаимодействия «переживали» источники своего возникновения — то есть оставались действенными механизмами и после разрешения породивших их конфликтов.
Случай Новгородской области показал, что рано осознанная губернатором потребность в укреплении собственных позиций, в том числе за счет усиления собственной легитимности через выстраивание системы взаимодействия с НКО, способствовала получению последними возможности участия в обсуждении социальных вопросов.
Наиболее важными факторами во всех случаях, таким образом, стали электоральная история и сам факт прямой выборности глав регионов населением, поскольку они стимулировали заинтересованность политических акторов в обретении легитимности «снизу» и усилении собственных позиций за счет выстраивания взаимодействий с НКО и институтами гражданского общества в целом. Хотя очевидно и то, что эта модель связи выборных лиц и населения еще далека от совершенства и только начала обретать устойчивые институциональные формы.
В этой связи наличие иных источников легитимации органов власти может стать как раз препятствием на пути к созданию институциональных форм взаимодействия НКО и властных институтов «на входе» в политическую систему. Это демонстрирует случай Республики Карелии, где элиты опирались в электоральной борьбе в большей степени на научное сообщество, которое обосновывало легитимность проводимой политики. В случае Псковской области более значимым ресурсом для властей стала поддержка федерального центра (вследствие глубокой дотационности региона), нежели собственное население, настроенное отрицательно по отношению к действующей власти. Вот одна из характерных и распространенных в этом регионе позиций:
«Проблемой является политическая система Псковской области. Она уже не способна справиться с ситуацией. Кризис власти есть, […] мнение избирателей по разным причинам значения не имеет» (НКО).
Как следствие, и НКО, и областная власть оказываются незаинтересованными в налаживании эффективного сотрудничества, тем самым, усиливая и без того крайне конфликтный характер политического процесса в области.
Эта ситуация воспроизводит сценарий максимальной зависимости губернаторов от федерального центра. Полная отмена прямых выборов глав регионов приведет к складыванию подобной ситуации во всех других регионах: в данном случае источником легитимности станет не население, а президент Российской Федерации. Как следствие, у глав регионов отпадет потребность в усилении собственной легитимности «снизу», и они потеряют интерес к развитию действующих институтов участия. Конечно, в случае навязывания этих институтов «сверху» губернаторы создадут необходимые структуры, но в силу слабости стимулов к росту они вряд ли окажутся в состоянии решать проблемы населения. Вместо этого они будут выполнять символические функции «фасадных» организаций гражданского общества.
Участие «на выходе» из политической системы
Поэтому неудивительно, что взгляды органов власти на финансовую и политическую поддержку деятельности НКО по решению социальных проблем в современной России во многих случаях все еще обращены к так называемым «традиционным», или «старым», НКО. К таковым относятся, прежде всего, советы ветеранов, общества инвалидов, зачастую женсоветы и некоторые другие организации подобного типа. Отчасти из-за значимости выполняемых ими функций, отчасти вследствие инерции в изменении практик советского периода региональные и местные органы власти практически во всех регионах продолжают поддерживать деятельность этих организаций. Это выражается в предоставлении финансовой поддержки, помещений, материальной базы и других ресурсов, в том числе административных. Так называемым «новым» организациям, возникшим на волне демократизации в 1990-2000 годы, для получения к ним доступа пришлось доказывать собственную состоятельность и демонстрировать возможности более эффективного решения проблем на поле, на котором традиционно работали государственные структуры.
Как показал сравнительный анализ, основными источниками возникновения новых эффективных форм участия НКО «на выходе» стал опыт акторов в совместной работе при решении социальных проблем. В тех случаях, где НКО убедили органы власти в том, что они квалифицированно могут выполнять социально значимые функции, эти идеи были восприняты:
«Есть эффективные пользователи и в социальной сфере, где можно дать гораздо больше денег и получить гораздо больше эффекта» (власть).
«Привлечение общественности — это тоже своего рода ресурс для того, чтобы система могла развиваться» (власть).
Вообще важной инновацией для привычных российских практик стало изменение общей ориентации в управлении на результат, а не только на затраты. Вот одна из характерных в этом отношении цитат:
«Не всегда есть возможность открыть новые центры и новые учреждения, но на базе существующих возможностей, государственных и муниципальных, есть возможность оказать помощь, активно привлекая именно общественные организации» (власть).
Хотя пока такие представления еще не привели к повсеместному созданию прозрачных, открытых механизмов решения региональных проблем, движение в этом направлении наблюдается в большинстве регионов: в большей степени конкурсные формы оказались развиты в Республике Карелии, развиваются в Калининградской и Новгородской областях. Как отмечают представители НКО, «…что-то в мозгах у них улучшилось. Первые весточки — это была ярмарка проектов, когда были конкурсы…» (НКО). В Псковской области привлечение НКО, по большей части, пока ограничивается работой по налаживанию механизмов эффективной реализации международных проектов.
Важнейшим источником получения знаний о возможности привлечения НКО к решению проблем в регионах Северо-Запада стали международные, прежде всего европейские, программы, так называемый «чиновничий туризм», приграничное сотрудничество. Опыт зарубежных стран, пусть порой и не адаптированный к российским реалиям, способствовал улучшению понимания того, как можно повышать эффективность работы:
«Если ты каждый день взаимодействуешь, приезжаешь туда, они говорят, что не мы этим занимаемся, мы дали деньги НКО, оно этим занимается, и пусть занимается, мы их потом проверяем, они отчеты нам приносят, жалоб на них нет. А у нас же проблемы, как правило. А там часть проблем снята. И этот опыт, когда предъявляют или задают человеку вопрос: а как вы решаете эту проблему? Они говорят: сейчас позвоним, чтоб из этого НКО приехали» (власть).
Между тем, в случае Карелии работа международных фондов в тесном контакте преимущественно с региональными администрациями привела к замедлению в развитии потенциала некоммерческого сектора. Адаптируя полученные знания и опыт, органы власти в некоторых случаях предпочитали создавать собственные, подконтрольные НКО или правительственные агентства, которые становились основным потребителем ресурсов и участником реализации региональных социальных программ. Такая ситуация также характерна и для Новгородской области.
Выводы
Федеральный центр все же несколько лукавит, утверждая, что регионы не создали своих механизмов эффективного решения локальных проблем и что гражданское общество себя никоим образом не проявляет. За прошедшее десятилетие в субъектах РФ, хотя и с разной степенью успешности, «эволюционно», практически без участия федерального центра складывались свои модели взаимодействия институтов гражданского общества и органов власти. Они возникали как ответ на существующие региональные потребности с учетом возможностей и НКО, и органов власти, при участии международных фондов и российских сетей.
В одних регионах более развитыми оказались формы взаимодействия «на входе» в политическую систему. В других регионах трансформация моделей взаимодействия началась с «выхода». Однако независимо от исходного пункта в развитии новых форм сотрудничества, для всех регионов характерно движение в сторону налаживания полноценного диалога. Те регионы, в которых интенсивно развивалось взаимодействие на политическом «входе», пришли к необходимости конвертировать возможность участвовать в обсуждении политического курса в возможность участия в его выполнении. В тех случаях, когда НКО начали активно взаимодействовать «на выходе» при внедрении новых форм реализации социальных программ, вскоре начали осознавать необходимость участия «на входе». Таким образом, за прошедший период в регионах постепенно развивались и становились на ноги независимые НКО, нарабатывая новые практики взаимодействия с органами власти и меняя стереотипы несамостоятельной и подконтрольной государству советской «организованной общественности». Органы власти, в свою очередь, передавали НКО полномочия по решению части социальных проблем, развивая новые формы социального партнерства.
Конечно, и в этой сфере остается еще немало проблем, характерных для всех российских регионов. Это и недостаточность средств в региональных и местных бюджетах для финансирования социальных программ и проектов, и пока еще недостаточная заинтересованность российского бизнеса в решении социальных проблем, и неготовность некоторых чиновников и бизнесменов к социальному партнерству вообще, как и недостаточный профессионализм некоторых НКО. Сказывается разочарованность и некоторая «усталость» непонятых активистов, особенно после снижения интереса к России со стороны западных фондов. Эти проблемы так или иначе наблюдаются во всех регионах, и поэтому бравурно говорить о безусловных успехах пока рано.
Однако программа, предлагаемая федеральным центром, направлена не на решение этих многочисленных и важных проблем. Общественная палата в том виде и с тем набором функций, которые активно обсуждаются на федеральном уровне, для многих регионов оказывается институтом неэффективным и неадекватным тем потребностям, которые испытывает на сегодняшний день российское общество. Ведь оно нуждается не столько в идеологическом фасаде гражданского общества с характерной для него замкнутостью на функциях «церемониального представительства», сколько в кропотливой работе с региональными органами власти и населением по решению насущных проблем. В этой связи проводимые реформы могут негативно сказаться на достигнутых пусть порой скромных, но все-таки успехах и вернуть процесс развития этого взаимодействия в стадию, очень напоминающую период «советского застоя».
В результате реформы и отмены выборности губернаторов федеральный центр рискует вместе с водой выплеснуть и ребенка. Предлагается не просто изменить формальные правила избрания глав исполнительной власти: речь идет о ликвидации главных стимулов для руководства регионов налаживать сотрудничество с институтами гражданского общества. Произойдут слом и унификация уже наработанных с учетом региональной специфики и поэтому эффективных способов взаимодействия. Им на смену придет система, создающая стимулы совсем другого рода.