Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 4, 2003
Владимир Александрович Мау (р. 1959) — ректор АНХ при Правительстве РФ.
Вадим Владимирович Новиков (р. 1980) — ведущий научный сотрудник РЦЭР при Правительстве РФ.
Одним из важнейших итогов первого десятилетия посткоммунистического развития России стала широкая консолидация политической элиты и научного сообщества вокруг базовых экономических ценностей. Очевидной иллюстрацией этого является растущая роль в левом Народно-патриотическом союзе России (НПСР) С.Ю. Глазьева, представлявшего в 1992 году относительно дирижистскую часть правительства Гайдара, в целом воспринимавшегося в то время радикально-либеральным.
По существу, современные российские базовые ценности являются ценностями западных демократий, те или иные аспекты которых считают приемлемыми для России различные политические силы. Эта тенденция проявилась на двух последних парламентских выборах, например, в виде апелляции к европейскому опыту блока «Социал-демократы» в 1995-м («Хотите жить как в Европе — голосуйте за “Социал-демократов”») и СПС в 1999-м («Жить как в Европе, не выезжая из России»). Научные же дискуссии широко используют сравнения между странами, материалы Всемирного банка (относительные дирижисты), опыт Новой Зеландии (относительные либералы).
Таким образом, можно констатировать фактическое завершение дискуссии об исключительности России. Эта ситуация имеет, как минимум, одно важное следствие — если в прошедшее десятилетие использование западного опыта в большей степени было вопросом здравого смысла, а не принадлежности к определенной идеологии, то теперь более четко обозначились альтернативы экономической политики в рамках сделанного «западного выбора». Фактически речь идет о новой статье импорта, импорте дискуссий, идущих в развитых странах по различным вопросам государственной политики: о роли ВТО в либерализации внешней торговли, об источниках экономического роста и полезности антимонопольного законодательства и т.д.
Причем данная тенденция «интеграции» экономических идей в общемировое пространство имеет соответствия и в других важнейших сферах общественной жизни: стремлении правительства создать относительно открытую экономику и появлении «открытой политики» в смысле, аналогичном смыслу термина «открытая экономика».
Важным рубежом в этом процессе создания открытой экономики и политики стал саммит Россия-ЕС, состоявшийся в мае 2001 года, в документах которого было принято решение о начале формирования общего европейского экономического пространства (ОЕЭП). Тем самым европейский азимут во внешнеполитической стратегии России был явно обозначен в качестве приоритета.
Однако европейская идентификация России является вовсе не конечным, а лишь исходным пунктом движения. Это следует из того, что сам тезис об ОЕЭП сформулирован пока в самом общем виде и еще предстоит проделать значительную работу — интеллектуальную и политическую — по наполнению этого вывода реальным содержанием. Помимо этого отношение к России у наших европейских партнеров не является однозначным: и в европейском бизнес-сообществе, и среди брюссельских политиков немало тех, кто по разным причинам крайне скептически относится к перспективам экономического сближения с Россией, и эти силы имеют значительное влияние. К тому же в отличие от стран Центральной и Восточной Европы, взявших курс на полную интеграцию с ЕС, России необходимо выработать такую формулу ведения европейской политики, которая позволяла бы использовать все преимущества европейской интеграции, не отрицая возможностей тесных взаимоотношений с другими регионами мира (прежде всего с Северной Америкой и Азиатско-Тихоокеанским регионом).
В 2002 году дискуссии о перспективах взаимоотношений ЕС и России получили дополнительный импульс. Отныне обсуждаются не только общие контуры концепции создания ОЕЭП, но и возможности создания единого рынка во многих отраслях промышленности и сферы услуг. Однако анализ отраслевых аспектов сближения выходит за пределы данной статьи и основным предметом обсуждения станут элементы концепции создания ОЕЭП, вокруг которых уже более двух лет идут споры среди специалистов. Разумеется, отдельная статья не может, да, вероятно, и не должна ставить точку в подобных дискуссиях, поэтому более важными представляются даже не ответы на вопросы, поставленные во второй части статьи, а их формулировки, которые позволяет лучше понять различия подходов к концепции создания ОЕЭП и основные пункты расхождения во взглядах специалистов.
ОЕЭП: история идеи
Идея о более тесной экономической интеграции упоминается в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Россией и ЕС, подписанном на Корфу 24 июня 1994 года и вступившем в силу 1 декабря 1997 года. В качестве одной из целей партнерства было провозглашено «создание необходимых условий для учреждения в будущем зоны свободной торговли между Россией и европейским сообществом, охватывающей в основном всю торговлю, а также условий для реализации свободы учреждения компаний, трансграничной торговли услугами и движения капитала».
Задача «интеграции России в общеевропейское экономическое и социальное пространство» была сформулирована и в Коллективной стратегии ЕС по отношению к России (3-4 июня 1999 года), в которой говорится о «создании в будущем между ЕС и Россией зоны свободной торговли», а затем и единого экономического пространства в результате постепенного сближения законодательств и стандартов.
Начавшаяся работа по выработке концепции общего европейского экономического пространства достаточно быстро породила целый ряд существенных расхождений в понимании того, чем является или должно являться ОЕЭП. Возможность разных трактовок целиком основывается на «дипломатическом» характере термина «общее европейское экономическое пространство», введенного в дополнение к готовым юридическим нормам и стандартным формам интеграционных объединений. Ниже перечислены только некоторые из существующих среди специалистов разногласий.
Прежде всего, понятие «общее европейское экономическое пространство» (ОЕЭП) может пониматься и как конкретное состояние, и как процесс. В первом случае ОЕЭП является еще одной формой интеграционного объединения, хотя и не имеющей очевидного прямого соответствия в устоявшейся терминологии (зона свободной торговли, таможенный союз, общий рынок и т.д.). Во втором случае под ОЕЭП понимают саму ситуацию, когда ЕС и РФ предпринимают меры по сближению друг с другом. Правда, выбор любого из этих двух подходов предполагает представление о некотором желательном будущем состоянии дел.
Понятие «общее европейское экономическое пространство» может выявляться как с точки зрения определения его соответствия стандартным формам интеграционных объединений, так и через описание желаемого конечного состояния и придания ему наименования ОЕЭП.
Далее, нет точно определенной конечной цели сближения в рамках ОЕЭП. Такой целью может быть как нечто, предшествующее зоне свободной торговли, так и аналогичное уже существующему европейскому экономическому пространству (Europeaneconomicarea).
Еще одно разногласие состоит в том, что возможны два варианта сближения: условно, закрытый и открытый. В первом случае предполагается создание преференциальной системы отношений. Во втором — разработка комплекса мер, применимых для сближения вообще, не только с европейскими странами.
Сближение России и ЕС при этом можно представлять и как преимущественно двусторонний, и как преимущественно односторонний процессы. В первом случае речь идет об акценте на взаимные уступки сторон, во втором — о последовательной односторонней либерализации экономики России.
На переговорах можно как обсуждать меры по сближению в функциональном разрезе (обеспечение свобод движения труда, капитала, товаров и услуг), так и рассматривать их в секторальном разрезе.
Представляется, что ответы на эти вопросы лежат в основе любой концепции формирования ОЕЭП, определяют тактику и стратегию работы по интеграции. Далее мы попытаемся представить свое видение ответов на некоторые из этих вопросов.
Важно подчеркнуть, что при всех неясностях и недоговоренностях, при всех технических и правовых проблемах, с которыми столкнется практическая реализация подобной идеи, заявление о формировании единого экономического пространства трудно переоценить. Причины этого связанны как с собственными проблемами развития ЕС, так и с экономической стратегией России. Концепция ОЕЭП связана с проблемой вступления России в ВТО. Очевидно, что движение к ОЕЭП и движение к ВТО на данном этапе совпадают в той мере, в какой проблема ОЕЭП является вопросом взаимных договоренностей, а не односторонней либерализации российской экономической политики. Двусторонняя проблема создания ОЕЭП имеет односторонний, внутренний аспект: продвижение к ОЕЭП предполагает и либерализацию российской экономики, основывающейся на программных документах российского правительства — как 1992 года («программа Гайдара»), так и 2000-2003 годов («программа Грефа»).
Концепция ОЕЭП основывается на Соглашении о партнерстве и сотрудничестве 1994 года (СПС) и Общей стратегии ЕС в отношении России — базовых документах российско-европейского сотрудничества. Опираясь непосредственно на текст Коллективной стратегии, говорящей о перспективах создания «общего европейского экономического пространства», данная концепция является, по сути, расширенным и полномасштабным применением принципов СПС к экономическим отношениям России и ЕС. При этом ОЕЭП предполагает углубление экономической интеграции России и ЕС, не имея в виду вступления в Европейский союз.
Концепция ОЕЭП: общие контуры
Для точного определения того, что же необходимо для сближения России и ЕС и развития отдельной формы такого сближения — общего европейского экономического пространства, обратимся к содержанию этих понятий.
С одной стороны, сближение России и ЕС мы понимаем как снятие препятствий для перемещения товаров, услуг, рабочей силы и капитала со стороны России; а также как снятие соответствующих препятствий со стороны ЕС. Для российских граждан благом является отмена любых из указанных выше ограничений. Предложенное определение сближения позволяет сформулировать три стоящие перед российским правительством задачи, две экономические и одну политическую:
— проведение последовательной односторонней либерализации экономики, включая внешние экономические отношения, то есть создание и реализация правительством программы реформ;
— переговоры об изменении внешнеэкономического режима по отношению к России со стороны ЕС;
— оценка влияния указанных выше мер на различные группы населения для формирования коалиций в поддержку либерализации.
С другой стороны, ОЕЭП необходимо рассматривать с точки зрения действующего субъекта, для которого существуют пространства деятельности, выбора и принятия решений. Поэтому «общее пространство» не должно порождать образ единообразия данного пространства: важна не однородность, а «протяженность» пространства деятельности. При обсуждении любого вопроса в рамках ОЕЭП мы должны учитывать влияние рассматриваемых мер на расширение выбора и увеличение возможностей для бизнеса и граждан, а не стремиться унифицировать экономическую политику. Предложенное выше понимание терминов позволяет дать ответы на поставленные во второй части вопросы.
Общее европейское экономическое пространство является конечным результатом, когда правовые барьеры в отношениях друг с другом граждан и бизнеса России и ЕС не превышают тех, что приняты для граждан одного государства. Фактически речь идет о национальном режиме. Однако это не подразумевает членства России в ЕС, желательность которого будет рассмотрена ниже. Исходя из интересов российских граждан задачей переговорного процесса должно быть не нахождение юридической трактовки ОЕЭП, а нахождение желательных контуров интеграционного объединения и последующее обозначение его как «общего европейского экономического пространства». При этом формирование ОЕЭП должно идти по «открытому» сценарию. Для граждан России благом является не снятие барьеров в отношениях именно с ЕС, а любое снятие барьеров. Именно поэтому важной задачей для нас также является и развитие отношений со странами СНГ, АТЭС (Организации азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества) и США. В этом контексте важно найти не направленные против третьих стран преференциальные формы сотрудничества, которые станут препятствием для развития торговли, но форму интеграции, подлежащую перенесению на других торговых партнеров.
К процессу сближения России и ЕС необходимо подходить не как к единому двустороннему процессу, а, скорее, как к двум односторонним процессам. С одной стороны, это исключительно внутренний процесс реализации и развития правительственной программы реформ, частью которой является улучшение условий для предпринимательства (не только европейского) и развитие внешнеэкономических связей (не только с Европейским союзом). С другой стороны, важной задачей является снятие барьеров для торговли и инвестиций со стороны Европейского союза. Именно это немного расширяет возможности действий за рамки односторонней либерализации в границах правительственных программ и открытой модели отношений и делает в ряде случаев полезным наличие определенных преференций. Таким образом, при принятии конечного решения необходимо учитывать два фактора: соответствие этого решения общему курсу либерализации и возможность влияния на либерализацию европейского торгового режима. Продвижение по любому из этих двух направлений способно повысить благосостояние российского населения.
Группировка вопросов (отраслевых или тематических) на переговорах является не технической классификацией, а политическим выбором. Представляется, что группировка мер по «четырем свободам» (движения товаров, услуг, людей и капитала) наиболее предпочтительна, поскольку иной способ существенно увеличивает влияние отраслевых лоббистов в соответствующих подгруппах.
Концепция ОЕЭП: приоритеты
Возможности российско-европейского сближения легче всего обсуждать, обозначив сначала наиболее жесткие из возможных критерии интеграции — критерии вступления в ЕС, а именно:
— наличие демократии, соблюдения прав человека и защиты меньшинств;
— существование рыночной экономики;
— способность действовать в условиях конкуренции;
— возможность исполнять обязанности членства (применять acquis communautaire, то есть всю совокупность права Европейского союза и европейских сообществ, разделенную на 31 главу [1].
Финансовые нормы конкретизируются Маастрихтскими соглашениями[2], устанавливающими следующие критерии: стабильность цен (уровень инфляции не может превышать более чем на 1,5% средний уровень инфляции трех государств с наименьшим уровнем инфляции); размер бюджетного дефицита (должен быть ниже 3%); размер государственного долга (не может быть выше 60% ВВП); стабильность валютных курсов (национальная валюта не должна быть девальвирована в течение последних 2 лет и должна оставаться в пределах колебаний курсов на уровне 2,5%, предусмотренном европейской валютной системой); долгосрочные процентные ставки не должны превышать более чем на 2 процентных пункта средний уровень этого показателя по трем странам ЕС с наиболее стабильными ценами.
В политической области можно говорить о достаточно высокой степени соответствия России критериям членства, что подтверждается и членством России в Совете Европы, на мнение которого, прежде всего, ориентируется ЕС в оценке вопросов соблюдения прав человека и защиты национальных меньшинств.
Значительный прогресс также достигнут и в области создания рыночной экономики, которую, однако, еще только предстоит сделать конкурентоспособной. Таким образом, можно говорить о частичном выполнении и Маастрихтских критериев (например, по размерам государственного долга и дефицита бюджета). Наибольшие проблемы наблюдаются в области законодательства, которое не только не соответствует европейским нормам, но и продолжает оставаться серьезным препятствием в развитии бизнеса. В практическом смысле описанные выше критерии могут быть интересны не только, и даже не столько в контексте возможного присоединения России к ЕС, а, скорее, как критерии проведения разумной политики.
Вывод о целесообразности использования европейских критериев в качестве стратегических ориентиров требует, однако, сделать несколько уточнений. Использование этих параметров в качестве базовых не должно отождествляться с задачей вступления в ЕС. Ведь если понимать экономическую политику как вид общественного блага, то создание наднациональных органов приводит к возникновению картеля, который несет некоторые опасности для бизнеса и граждан, уменьшая возможности выбора и «голосования ногами». Также нецелесообразно непосредственное приложение всех критериев ЕС к российской практике: недопустимо формальное сближение российских институтов с европейскими, если это ослабляет конкурентные преимущества России. Наконец, необходимы критерии, разрабатываемые в России и для России. Это ни в коем случае не могут быть параметры, разработанные совместно с ЕС или под контролем европейских структур. Суть данного решения — определение Россией собственных ориентиров, а не оформление стремления вступить в ЕС.
Оставаясь в рамках экономической проблематики, адаптация европейских критериев должна быть нацелена на поддержку функционирующей рыночной экономики, эффективное функционирование конкурентного механизма и рыночных сил (дерегулирование и создание благоприятных условий для развертывания конкуренции, стабильность законодательства и прозрачность бюджетной политики), проведение структурной реформы, особое внимание в которой должно уделяться защите собственности, эффективности законодательства о банкротстве, эффективности налоговой системы, стабильности банковской системы, устойчивости финансовых рынков, денежной и бюджетной политике, обеспечивающей стабильный экономический рост, а также созданию конкурентоспособных административных и государственных институтов.
Отталкиваясь от приведенного перечня проблем, особый интерес в настоящее время представляет соблюдение критериев, связанных с созданием функционирующей рыночной экономики, со способностью обеспечить эффективное функционирование конкурентного механизма и рыночных сил, со структурной реформой и с адаптацией стандартов. Административная реформа также представляет интерес в той части, в какой она не касается процедур, непосредственно связанных с вступлением в ЕС.
Комплекс задач, связанных с макроэкономическими проблемами, разумеется, не теряет свою важность, но их острота в последние годы стала значительно меньше. Уже сейчас ясно, что по целому ряду позиций Россия или уже соответствует критериям членства в ЕС, или уже имеет «правила игры», значительно более благоприятные для экономического роста, чем в ЕС, — например, бюджетное, налоговое, социальное законодательство. Это делает российское законодательство потенциально весьма привлекательным ориентиром для европейских стран. Конечно, пока экономическая и социальная ситуация в Европе остается достаточно стабильной, вряд ли можно ожидать, что ЕС обратится к российскому опыту для его практической реализации. Правда, в экономической жизни нет ничего невозможного, и ни в коем случае нельзя исключать в будущем ситуацию, когда западноевропейские страны пойдут по пути адаптации российских законов и институтов.
Однако это вопрос будущего. Сейчас же России предстоит определить роль европейского законодательства в проведении дальнейших институциональных реформ. Часто говорится, что европейское законодательство является слишком социалистическим (точнее, социально ориентированным), возлагающим слишком большую нагрузку на государство и потому отнюдь не самым благоприятным для решения стоящих перед нами задач ускоренного экономического роста. Это опасение имеет под собой серьезные основания[3]: применение многих норм права ЕС оказалось бы крайне неблагоприятным для экономики России. Однако особенность именно российской трансформации, в отличие от стран — кандидатов в ЕС, состоит в принципиальной возможности адаптации европейских правил в той мере, в какой они способствуют экономическому росту России, и отказа от сомнительных с экономической точки зрения норм.
Поэтому для России при адаптации законодательства наиболее разумным было бы использовать недостатки в европейском регулировании, не неся, например, серьезных расходов на сельское хозяйство и социальную помощь, которые мы, в любом случае, не можем сегодня себе позволить. А это, в свою очередь, позволяет иметь более низкое, чем в ЕС, налоговое бремя и даже более благоприятный инвестиционный климат.
Основываясь на указанных выше соображениях о целях и принципах российско-европейской интеграции, мы можем определить, какие именно разделы европейского права желательны для принятия Россией в контексте создания ОЕЭП, а какие — нежелательны или нерелевантны для решения задачи[4].
Из acquis communautaire мы можем выделить группу глав (первая группа), которые, по большей части, не имеют отношения к проблемам единого рынка. Такой главой является, например, «Экономический и валютный союз». Несмотря на то что нормы ЭВС являются сугубо экономическими, они не связаны с концепцией общего пространства не только в предложенном нами понимании, но и в том понимании внутреннего рынка, которого придерживается ЕС[5].
Из оставшихся глав можно выделить те виды экономической политики, реализация которых нецелесообразна в России, поскольку может ослабить привлекательность российской экономической политики (вторая группа). Примерами таких «политик» являются аграрная, социальная и экологическая политики, а также законодательство о защите прав потребителя.
В третью группу входят главы, принятие которых в целом полезно, но не оказывает существенного влияния на экономику, в четвертую — главы, принятие которых наиболее тесно связано с концепцией общего европейского экономического пространства. К ним, прежде всего, относятся главы, конкретизирующие экономические свободы.
Предлагаемое противопоставление первой и второй групп, с одной стороны, и третьей и четвертой — с другой, приблизительно соответствует противопоставлению негативных и позитивных прав в юриспруденции. Первые являются свободами совершать определенные действия, а вторые — требованиями к одним совершить действия в пользу других. Это различие легко понятно при сравнении двух понятий: предусмотренной Конституцией РФ «свободы труда» и советского «права на труд».
В области государственной политики примерами «позитивных» политик являются, например, социальная политика (более состоятельные поддерживают менее состоятельных) и конкурентная политика (свобода крупных компаний ограничивается в пользу их конкурентов). Примером «негативной» политики может служить свобода передвижения, которая является исключительно правом, которое человек реализует в свою пользу при условии наличия желания и возможностей.
|
Первая группа |
Вторая группа |
Третья группа |
Четвертая группа |
|
11. Экономический и валютный союз |
6. Конкурентная политика и государственная помощь (конкурентная политика)[6] |
12. Статистика |
1. Свободное движение товаров |
|
15. Промышленная политика |
7. Сельское хозяйство |
14. Энергетика |
2. Свободное передвижение людей |
|
16. Малые и средние предприятия |
8. Рыболовство |
20. Культура и аудио-визуальная политика |
3. Свобода предоставления услуг |
|
17. Наука и исследования |
9. Транспортная политика[7] |
26. Внешние отношения |
4. Свободное движение капитала |
|
18. Образование и обучение |
10. Налогообложение |
|
5. Законодательство о компаниях |
|
21. Региональная политика и координация структурных мер |
13. Социальная политика и занятость |
|
6. Конкурентная политика и государственная помощь. |
|
24. Кооперация в области юстиции и внутренних дел |
19. Телекоммуникации и информационные технологии[8] |
|
25. Таможенный союз |
|
27. Общая политика международных отношений и безопасности |
22. Окружающая среда |
|
|
|
28. Финансовый контроль |
23. Защита потребителей и их здоровья |
|
|
|
29. Финансовые и бюджетные вопросы |
|
|
|
|
30. Институты |
|
|
|
Заключение
Таким образом, при работе по созданию ОЕЭП Россия должна решать две различные проблемы. Во-первых, это проблема взаимного снятия административных барьеров для перемещения товаров, услуг, рабочей силы и капитала. Во-вторых, проблема использования институционального опыта ЕС в создании и правовом оформлении институтов рыночной экономики. Также необходимо еще раз подчеркнуть, что в задачи сближения не входит полномасштабное заимствование европейского законодательства. Европейская экономическая политика важна для России прежде всего как характеристика действий ближайшего конкурента в деле привлечения капитала.
Говоря же о едином пространстве, включающем Россию и ЕС, мы говорим не о «выборе пространства» — определении конечного однородного облика пространства, а о «пространстве выбора» — возможностях деятельности для российских и европейских граждан. Основой такого увеличения видится последовательная либерализация экономики на основе реализации «четырех свобод», а также проведение переговоров с нашими партнерами о смягчении их внешнеторгового режима.