Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 4, 2003
Андрей Александрович Захаров (р. 1961) — философ и политолог, вице-президент Фонда развития парламентаризма в России, автор публикаций по вопросам федерализма, местного самоуправления, парламентаризма в России и за рубежом. Его книга «Epluribusunum. Очерки современного федерализма» вышла в 2003 году в Библиотеке Московской школы политических исследований.
Русский, кроме того, что он прямо говорит или делает, вечно что-то еще около этого думает…
Василий Розанов
На первый взгляд, сравнение незрелой практики российского федерализма с его европейскими образцами представляется делом неблагодарным и даже бессмысленным. Ну, посудите сами, каковы основания для подобного сопоставления? С одной стороны, мы имеем общество, застрявшее в состоянии транзита (результаты которого даже сегодня отнюдь не предопределены) и экспериментирующее с федералистскими постулатами как бы поневоле. Градус его гражданственности таков, что основная масса населения вообще безразлична к федерализму, а так называемые элиты склонны приписывать ему сугубо инструментальную ценность. В практике федералистской государственности здесь постоянно проступают рецидивы унитаризма, а добровольные договоренности время от времени подменяются откровенным принуждением.
С другой стороны, нам противопоставлен социум — в данном случае имеется в виду Европейский союз, — весьма преуспевший в совершенствовании гражданских и правовых добродетелей и в силу этого, как представляется, естественным образом предрасположенный к реализации федералистских рецептов. Присущее федерализму органичное сочетание самоуправления и разделенного правления в Европе работает даже там, где для него пока не созданы необходимые государственно-правовые формы. Федерализация Европейского континента началась не под влиянием злополучных обстоятельств, как в России, но шла вполне эволюционным путем, вызревая исподволь и постепенно. Завершающееся обсуждение общеевропейской конституции стало закономерным итогом политической, культурной, экономической близости причастных к ней стран.
Казалось бы, всякие сопоставления при таком раскладе окажутся не слишком плодотворными. И все же тем, кто высказывается в таком духе, не следовало бы забывать об осторожности, ибо давно известно, что компаративистика на грани провокации — наиболее плодотворная разновидность сравнительного анализа. С этой точки зрения проблемы молодого отечественного федерализма вполне достойны того, чтобы попытаться вписать их в общеевропейский контекст. Тем более, что для Европы федерализм — детище столь же неродное, как и для России, поскольку классических федераций, за исключением Швейцарии, здесь, в общем-то, и не было. Особое место занимает случай Германии, где, несмотря на богатейшую традицию регионального разнообразия, утверждение федеративной системы состоялось только после иностранной оккупации. Говоря о причинах федерализации Германии, Ирина Бусыгина справедливо отмечает, что «федеративная структура нового немецкого государства была определена союзниками — Великобританией, США, в меньшей мере Францией. […] Федерализм, таким образом, стал инструментом создания в западных частях страны ослабленного, "неопасного" немецкого государства»[1]. Что касается прочих экспериментов на этом поприще, то им пока без году неделя; не прошло еще и десяти лет, как Бельгия, а также Босния и Герцеговина оформились в качестве федераций. Иными словами, российско-европейский разговор о федерализме оборачивается диалогом новичков, а раз так, то польза от него может быть несомненная.
Более того, в этом диалоге Россия отнюдь не должна быть послушной ученицей, смиренно внимающей поучениям искушенных европейских менторов. Н.К. Михайловский заметил как-то, что «мы играем относительно Западной Европы роль кухарки, получающей от барыни по наследству старые шляпки»[2]; так вот, здесь — совсем не тот случай. В силу целого ряда исторических причин мы, в отличие от европейцев, никогда не скупились на пробы и ошибки — говорить так можно хотя бы потому, что нигде более революция не была такой чудовищной, как в России, — и в итоге сделались обладателями весьма ценного знания, имеющего универсальный характер и общеевропейскую применимость. Данный опыт интересен еще и тем, что Россия переживала в нем феномен, зародившийся и оформившийся отнюдь не у нас: федеративная государственность явилась плодом западной культуры, а в Россию была импортирована наиболее последовательными западниками, марксистами-большевиками. (Уместно оговориться, что мы вполне сознательно не уделяем внимания рожденным в России более ранним федералистским проектам, оставшимся лишь на бумаге.)
Итак, что же федеративная Россия может предложить Европе, переходящей к федералистскому образу политического бытия? Прежде всего, было бы безосновательно воспринимать наш опыт как сугубо негативный, видя в нем лишь дурной образчик того, как не надо себя вести. (Хотя и этот аспект исключительно важен.) Знакомство нашей страны с основами федерализма отмечено не только явными неудачами, но и бесспорными достижениями. Так, в последнее время, при Путине, мы достаточно далеко продвинулись в деле преодоления такого вредного для федеративной государственности явления, как асимметричность составных частей федерации. Как известно, неравенство субъектов федеративного государства в той или иной степени практикуется во многих странах. При этом практически везде, где такая асимметрия конституционно предусмотрена, она выступает источником постоянных внутренних трений и конфликтов. В качестве наиболее яркого примера укажем на опыт Канады, где притязания одной из провинций на «особый» статус внутри федерации на протяжении вот уже нескольких десятилетий будоражат общество и расшатывают политическую систему. Подобные проблемы до крайности обостряются в тех случаях, когда речь идет о неравенстве на этнической почве. Российский вариант проходит как раз по этой статье, ибо с помощью асимметричного федерализма некоторые населяющие нашу страну народы пытались фактически обосновать свое превосходство над всеми остальными. Во всех без исключения подобных ситуациях дело заканчивалось ущемлением прав тех граждан, которые, проживая на территории «национального» субъекта федерации, не имели счастья принадлежать к «титульной» нации. Их заставляли учить чужой и ненужный в повседневной практике язык, дискриминировали при устройстве на работу, не позволяли выдвигаться на высшие государственные посты. Разумеется, европейцам можно было бы рекомендовать учесть все эти уроки. Асимметричное устройство федерации, в конечном счете, поощряет сепаратизм, который и без того обретает второе дыхание в эпоху глобализации. Правда, для начала Европе стоит разобраться в том, до какой степени федеративным образованием она собирается стать.
Основное внимание, впрочем, все равно достанется негативу, поскольку именно он лежит на поверхности. Прежде всего, остановимся на своеобразной одержимости этническим началом, отличавшей (и до сих пор отличающей) российский вариант федерализма. Именно благодаря русским марксистам наша интеллектуальная и политическая культура привыкла видеть в федерализме способ решения национального вопроса. Между тем такой взгляд, по нашему убеждению, заведомо узок, ибо федерализм, несомненно, совсем не об этом. Федералистская теория адресована, в первую очередь, свободной и самоопределяющейся личности и только потом — нации, этносу. В центре ее внимания проблемы самоорганизации и гармоничного взаимодействия автономных индивидов, а не состоящих из них человеческих коллективов[3]. По этой причине, кстати, наиболее легко федералистская парадигма усваивается теми культурами, в которых сильны индивидуалистические начала, в то время как знакомство с нею народов-коллективистов дается гораздо труднее, в чем без труда можно убедиться на отечественном опыте[4].
Одна из трудностей, с которой придется столкнуться будущему европейскому федерализму, заключается в том, что в Европе тоже довольно многочисленны ряды тех, кто хотел бы с помощью федеративной идеи разрешить проблему национального самоопределения. Целый ряд европейских регионов, отличающихся ярко выраженной культурно-этнической спецификой, сегодня настаивает на «непосредственном вхождении» в единую Европу. Федералистская идея используется их лидерами сугубо инструментально, в результате чего из нее испаряется сама суть: устремленность к такой комбинации собственной и делегированной власти, которая максимально защищает права и свободы человека независимо от его этнической принадлежности. Можно, разумеется, выбрать в качестве ориентира национально-территориальную федерацию, но это значит заранее обрекать себя на ущербный, недоделанный федерализм российского типа, который, наделяя преференциями некоторые из живущих в стране этнических групп, вполне закономерно ущемляет права тех, кто к ним не принадлежит.
Кстати, стоит напомнить, что Российская Федерация является одной из немногочисленных мировых федераций, опирающихся на этнический принцип построения. В подобных государствах территориальное структурирование увязано с традиционным расселением этносов, а нация как бы прикрепляется к конкретной территории, привыкая видеть в ней свою вотчину. Несовершенство такого подхода очевидно, ибо не нужно быть большим экономистом, чтобы понять: в век глобализации никакое подлинное «самоопределение» — за исключением разве что культурного, да и то с большими оговорками, — попросту невозможно[5]. Соответственно, излишнее потакание так называемым «национальным чувствам» народов, живущих на территории многонационального государства, представляет собой даже не вчерашний, но позавчерашний день мировой политики. Там, где это происходит, федеративное здание рано или поздно рассыпается на этнические составляющие, и не случайно практически все европейские федерации, в основание которых был заложен национально-территориальный принцип, ныне завершили свой жизненный цикл. Такой оказалась участь Чехословакии, Югославии, Советского Союза; разница лишь в том, насколько мягко в каждом конкретном случае проходил бракоразводный процесс.
Что касается оставшихся этнических федераций, то все они, за исключением, вероятно, Канады и Бельгии, а также странного образования под названием Босния и Герцеговина, находятся в «третьем мире». Удел этих стран — нескончаемые стрессы и потрясения, поскольку этносов на земле слишком много и собственной «государственности», безусловно, на всех не хватает. Причем канадский опыт показывает, что от подобной судьбы не спасает даже завидный уровень экономического развития. Так что, обращаясь к вопросу о прямом вхождении Каталонии или Страны Басков в общеевропейскую федерацию, можно констатировать: согласие творцов европейской политики с такого рода предложениями будет означать, во-первых, возвращение в прошлое и, во-вторых, предательство столь почитаемого европейцами правозащитного культа. Это стало бы своеобразным повторением «задов» российского федерализма, до сих пор пребывающего в тупике «права наций на самоопределение» и не знающего, как из этого тупика выйти[6].
В американской литературе по федерализму нередко встречаются рассуждения о том, что Соединенные Штаты — единственное в мире государство, в котором федералистская организация государственного пространства выступает не средством для разрешения каких-то сиюминутных политических затруднений, но подлинной целью политического развития[7]. Несмотря на значительную долю условности, которую можно отыскать в этом тезисе, довольно любопытным кажется противопоставление федерализма как цели и федерализма как средства. Понятно, что в данном отношении каждая федерация выбирает свой собственный путь. Или, выражаясь точнее, далеко не всем по силам не инструментальное, но ценностное отношение к федеративному строительству. Так, российский федерализм (подобно, кстати, федерализму нигерийскому, индийскому и даже канадскому) до таких высот пока еще не поднялся: федерация у нас остается орудием политического класса, чем-то вроде предмета роскоши, осознать ценность которого способны лишь облеченные властью. Точно так же в средневековой Европе только дворянин мог носить шпагу, зная при этом, как с ней обращаются. Рядовому гражданину нашей страны — в отличие от рядового американца — федеративное устройство не дает практически ничего; он стабильно пребывает за границами той закрытой площадки, на которой федеральные и региональные начальники торгуются между собой, занимаясь дележом власти и собственности. Именно поэтому, заметим к слову, в глазах большинства россиян федеративная идея пуста, лишена смысла, что постоянно фиксируется в ходе опросов общественного мнения.
Европейцам, приступающим к масштабному федералистскому эксперименту, также предстоит сделать соответствующий выбор. При этом, несмотря на глубокие корни и неоспоримые достоинства здешней политической традиции, мы не стали бы однозначно рассчитывать на то, что в новорожденной федерации возобладает именно личностно-целевая, а не формально-правовая трактовка федералистской идеи. В Европе, в отличие от Америки, слишком сильно чувство иерархичности и регламентации общественной жизни, слишком живо понимание того, что в ряду переменных, которые задают степень свободы индивида, первейшая роль принадлежит государственной власти. Благоговение немцев перед своим государством удивляло русских авторов начиная с XIX столетия; об этом много писали Федор Достоевский, Николай Бердяев, Василий Розанов. Отсутствие подлинного самоуправления в таких бесспорно демократических странах, как Франция или Италия, где представители центральной власти самым пристальным образом курируют деятельность муниципалитетов, также является общеизвестным фактом. Наконец, наблюдаемая в последнее время безмерная увлеченность европейских политиков пропагандой старательно реанимируемой средневековой идеи субсидиарности свидетельствует о том же.
На последнем из перечисленных обстоятельств можно остановиться особо, ибо оно высвечивает любопытные грани сходства между европейскими и российскими путями государственного строительства. Изначально принцип субсидиарности представлял собой один из элементов социальной доктрины католицизма; в своей светской трактовке он предполагает, что вышестоящие уровни власти должны передавать на нижние этажи любые полномочия, которые «низы» способны освоить самостоятельно[8]. Иначе говоря, то, что можно решить на уровне сельской общины или муниципалитета, не требует вынесения наверх и не нуждается в санкции губернатора или национального правительства. На протяжении последнего десятилетия этот подход, самоочевидность которого с рациональной точки зрения не вызывает ни малейших сомнений, пользовался немалым почетом и в России. К слову сказать, в освоении «европейских ценностей» мы зашли столь далеко, что вывели институты местного самоуправления за границы системы государственной власти, зафиксировав данный факт в Основном законе страны. Тем самым низовым управленческим структурам было заявлено, что центральная власть более не претендует на мелочную регламентацию их повседневных занятий.
Обычно европейские уроки даются нам с трудом, ведь по части иноземных ценностей Россия, как известно, ученик неблагодарный, но тут произошло по-настоящему странное дело: чужая концепция вдруг вызвала в нашей стране не просто живейшее общественное внимание, но и пристальный интерес властей, воспринявших одну из любимых европейских «игрушечек» с неожиданной благосклонностью. Загадка, впрочем, разъясняется довольно просто. На наш взгляд, музыка субсидиарности просто не могла не порадовать русское ухо, поскольку в этом своем аспекте европейский подход к обществу никак не противоречит отечественной политической традиции и, более того, весьма органично сочетается с этой традицией! Вполне понимая, что высказываемая здесь гипотеза кому-то может показаться странной, подкрепим ее некоторыми доводами.
Для начала зададимся вопросом о том, в чем заключается наиболее характерная особенность российского федерализма времен Путина. В отличие от ельцинского периода, когда составным частям страны предлагалось самостоятельно определять, сколько суверенитета им нужно, российский федерализм, реформированный в нынешнее «царствование», исходит из того, что только федеральный центр должен решать, что и как передавать на региональный и местный уровень. Именно об этом свидетельствуют итоги масштабных преобразований, осуществленных в российском законодательстве в 2003 году и связываемых с именем одного из крупных кремлевских чиновников. Разумеется, теперь вниз будут переданы все вопросы, которые можно разрешить без вмешательства верховной власти, и в этом отечественный федерализм выглядит вполне по-европейски. Но обратите внимание, что сближает Россию и Европу: в обоих рассматриваемых случаях не низам, а верхам предстоит решать, как лучше делить полномочия. «Принцип субсидиарности не сочетается с федерализмом, — отмечает один из ведущих американских специалистов в данной области. — Это католическая концепция, рожденная в иерархически организованном обществе и призванная смягчить его недостатки путем гарантирования ряда полномочий низшим уровням. Но федерализм не имеет с иерархией ничего общего: здесь есть только большие и маленькие элементы, но нет высших и низших»[9]. Фактически принцип субсидиарности констатирует иерархичность и моноцентризм традиционной для Европы социальной системы. Исходя из твердо усвоенной россиянами «презумпции демократичности» европейской культуры, мы привыкли думать, что наделение индивида всевозможными свободами осуществлялось в новой Европе сугубо благодаря просвещенности и доброй воле правителей, а также настойчивости их подданных. Следует, однако, иметь в виду, что самоуправление может представать не только как завоевание, но и как обязанность: именно таким образом, в частности, обстояло дело в России, где самодержавие буквально навязывало крестьянам институты самоуправления, поскольку было заинтересовано в их корыстном использовании ради собственных интересов[10].
Итак, что же получается? Федерализм, оформившийся в нашей стране за последнее десятилетие, носит явно иерархичный и сугубо централизованный характер, ибо только федеральный центр, в конечном счете, определяет пропорцию самоуправления и разделенного правления в деятельности субъектов федерации. В силу именно этого перекоса отечественный федерализм зачастую называют «половинчатым», «бюрократическим», «исполнительным». Или, по Розанову, говоря о федерализме и экспериментируя с ним, русские «вечно что-то еще около этого думают», порой используя эту замечательную конструкцию вовсе не для тех целей, для которых она предназначается. Далее, учение о субсидиарности, положенное в основу будущей единой Европы, позволяет предположить, что и европейский федерализм тоже, скорее всего, будет не вполне совершенным, причем по тем же основаниям, которые искажают данную схему у нас — в силу особого представления о власти, имплицитно присутствующего в европейском сознании[11]. Европа, кстати, отдает себе отчет в этом: обсуждаемая в настоящее время общеевропейская конституция отличается множеством конфедеративных черт.
Интересно, что общее видение федерализма, сближая Россию и Европу, противопоставляет и ту, и другую Соединенным Штатам. Американские теоретики, изучающие федералистскую политическую культуру, постоянно подчеркивают ее нецентрализованный характер[12]. На это следует обратить особое внимание: речь идет не о децентрализации, предполагающей добровольный отказ центра от части своих полномочий в пользу нижестоящих уровней власти, а именно об отсутствии централизации как таковой, об одновременном наличии в обществе нескольких (или множества) властных центров. Причем все они равны между собой, и разница между ними лишь в том, какое количество граждан объемлет та или иная властная орбита. Подобный полицентризм выдвигает на первый план диалоговое, договорное начало, делая принуждение исключительно периферийным способом разрешения политических проблем федеративного государства. Именно описанная система обеспечивает гражданам федерации максимальную защиту; играя на нескольких досках сразу, будучи гражданином и страны, и штата, и жителем конкретного города или местечка, рядовой американец создает себе максимум возможностей для обеспечения собственных прав и свобод.
Иными словами, в европейском (российском) и американском примерах противостоят друг другу два базовых подхода к реализации федеративной идеи. В одном случае речь идет о федерализме сверху, конструируемом и внедряемом государственной властью — либо по заранее разработанному плану, как в современной Европе, либо хаотично и стихийно, как в России. В другом случае федералистское государство вырастает снизу, в основе его лежат нерушимые права и свободы самоопределяющегося индивида, государству не доверяющего и государственной власти сторонящегося. Понятно, что эти модели будут отличаться друг от друга в той же степени, в какой естественное отличается от своих искусственных аналогов. В силу сказанного между российским и европейским федерализмом гораздо больше общего, чем кажется на первый взгляд.