Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 4, 2003
Надежда Константиновна Арбатова — директор научных программ Комитета «Россия в объединенной Европе», заведующий сектором Центра европейских исследований Института мировой экономики и международных отношeний Российской академии наук (ИМЭМО РАН).
Доклад «Широкая Европа — соседние страны», содержащий новую стратегию Европейской комиссии по отношению к соседям расширяющегося и углубляющегося ЕС, — в определенном смысле знаковый документ. Нас он интересует прежде всего с точки зрения возможных последствий новой стратегии Европейского союза для России. Представляется, что эта стратегия имеет два серьезных недостатка.
Во-первых, соседствующие с Европейским союзом страны рассматриваются как единое целое без выделения приоритетов и диверсификации политики ЕС по отношению к этим странам. Доклад не содержит четких критериев и оценок роли тех или иных государств для будущего Союза, не учитывает в полной мере все географические, исторические, политические и экономические факторы. Принятие ЕС новой стратегии без полного учета этих факторов может повлечь за собой ошибки во внешней политике ЕС, и в первую очередь по отношению к России.
Как ни странно, этот подход ЕС к своим соседям напоминает позицию российского руководства начала 1990-х годов по отношению к постсоветскому пространству, которое и после распада СССР воспринималось по инерции как единое пространство без определения приоритетных направлений и наиболее важных для России государств-партнеров. Российское руководство также не оценило или не поняло значения процесса регионализации на пространстве бывшего СССР, которое после краха советской системы раскололось на отдельные группы стран. В конечном счете, это привело к провалу политики в отношении СНГ и перестановке акцентов в конце 1990-х годов на двусторонние отношения.
Во-вторых, новая стратегия ЕС лишь подтверждает подозрения относительно того, что политика Союза в отношении России не имеет четких стратегических целей. Несмотря на декларируемую важность партнерства России и ЕС в различных сферах, по-прежнему остается открытым вопрос о степени, до которой Россия может быть интегрирована в расширяющийся и углубляющийся Европейский союз. Ясности по этому вопросу нет ни в ЕС, ни в России.
Россия как особый случай
Разумеется, что для ЕС важны хорошие отношения со всеми соседями. Однако это не означает, что все страны в равной степени важны для ЕС. Является ли Россия особым случаем для Европейского союза? Обычно тезис о российской «особости» и исключительности используется противниками интеграции России в «большую Европу» для обоснования несовместимости российских и европейских ценностей, поиска «своего евразийского пути» по принципу российской самодостаточности. «Россия сама по себе — космос, отдельная цивилизация», — говорят «евразийцы», а зачастую просто националисты и консерваторы, не признающие и не понимающие сути процесса глобализации как экономической и социальной модернизации и демократизации, неотъемлемой частью которой является европейская интеграция. В данном контексте термин «особый случай» имеет другое значение, объясняющее особую роль России для Европы и для ЕС как главного европейского института.
Каковы же предпосылки, определяющие особое место России для Европейского союза? Очевидно, что среди множества возможных критериев принципиальное значение имеют два. Первый — принадлежность страны к Европе, определяющая не только границы Европы, но и совместимость данной страны с процессами европейской интеграции. Второй — сегодняшний и потенциальный вклад страны в укрепление Европейского союза в качестве мирового экономического, а в будущем и военно-политического центра, который не противостоял бы США, но был бы гораздо более независимым и имеющим собственный проект рационального мироустройства.
Независимо от существующих политических определений Европы, которые могут включать или не включать Россию, Россия — исторически, культурно и географически — неотъемлемая часть Европы. «По географии своего расположения, по истории, по культуре, по менталитету населения Россия — европейская страна. И мы, конечно, […] будем стремиться к расширению нашего взаимодействия с ЕС», — сказал президент России Владимир Путин в интервью с ведущим программы Би-би-си Дэвидом Фростом накануне государственного визита в Великобританию.
Более того, одна из реальностей постбиполярной Европы — неделимость ее безопасности. Невозможно обеспечить процветание истабильность в западной части Европы, если ее восточная часть останется источником экономической отсталости и нестабильности. Это обстоятельство должно являться мощным стимулом для постепенной, но последовательной интеграции запада и востока Европы. Кроме того, с расширением Европейского союза на страны Центральной и Восточной Европы удлинится и общая граница между Россией и ЕС, что с особой остротой ставит вопрос о характере дальнейшего взаимодействия России и ЕС.
После распада СССР в российской политической элите не было единства мнений по вопросу национальной идентичности России и выбора модели для ее системной трансформации. Для ельцинского руководства, в котором особую роль играли либеральные экономисты, эталоном являлись США. Именно этим определялись и истоки стратегии «шоковой терапии», так и не принятой большинством российского населения. Для коммунистов и националистов предпочтительной моделью было евразийство как некая новая версия советской модели. Для части прозападного демократического спектра, принимающей во внимание исторические и культурные корни России, главным центром притяжения являлась Европа, и прежде всего ЕС как основная организация, ответственная за трансформацию постбиполярной Европы. Иными словами, политические дискуссии в России в 1990-е годы велись в двух плоскостях: между евразийцами и западниками и между европеистами и американистами.
В первом случае дилемма «Европа или Азия?» являлась не столько вопросом поиска географических преференций России, сколько выбором пути ее дальнейшего развития. По сути дела, это была не столько дилемма «Европа или Азия», сколько дилемма «Север или Юг». Политически четкий ответ на этот вопрос был дан российским руководством после трагических событий 11 сентября 2001 года, когда Россия сделала свой стратегический выбор. Во втором случае дискуссия шла внутри российского «западного сообщества» вокруг выбора модели экономической и социальной модернизации. Как показало первое десятилетие системной трансформации России, прежде всего провал стратегии «шоковой терапии», социально ориентированные модели стран ЕС, при всех национальных различиях, в силу социальных, культурных и иных причин наиболее полно отвечают интересам российского общества. Кроме того, когда речь идет об интеграции, а не о торговле, это, как правило, региональная интеграция. Даже такая мощная страна, как США, с самой развитой экономикой в мире, имеющая огромный объем торговли и с Европой, и с Азией, по-настоящему интегрируется только в региональном аспекте. С этой точки зрения у руководства России, ставящего задачу построения эффективной демократии и рыночной экономики в стране, нет альтернативы ЕС. Несомненно, сотрудничество, интеграция и полноправное членство в ЕС — понятия разного порядка. Однако, как отмечал Отто фон Ламбсдорф, председатель Либерального Интернационала, «даже ниже уровня членства [в ЕС] может быть достигнут очень высокий уровень интеграции»[1].
Европейская ориентация России четко проявляется и на уровне ее торговых и экономических отношений с внешним миром. Вполне понятно, что торговые и экономические интересы России, как и интересы других крупных государств, расположенных на периферии Европейского континента, не ограничиваются только рамками Европы. Но реальность сегодняшнего дня состоит в том, что именно Европейский союз остается главным торговым партнером России и важным источником инвестиций в российскую экономику. На страны ЕС приходится около 40% внешнеторгового оборота и 50% всех иностранных инвестиций в Россию. Есть и другие показательные цифры: 60% всего телефонного международного трафика из России — Европейский союз, 60% всех международных авиарейсов в Россию приходится на Евросоюз, 60% российских туристов выезжают в страны ЕС и страны-кандидаты[2]. Кроме того, Россия остается главным экспортером энергоносителей и сырья в страны ЕС. Конечно, в торговых отношениях России и ЕС сохраняется значительная как количественная, так и качественная асимметрия. Тем не менее, как отмечал бывший премьер-министр Финляндии Эско Ахо, «статистика показывает, что […] доля России в экспорте в ЕС среди остальных стран-соседей составляет 40 процентов, что равно процентному соотношению населения. Для меня это является четкой иллюстрацией того, что некоторые страны играют гораздо более важную роль с точки зрения ЕС, чем другие. В этом отношении Россия представляет собой особый случай»[3].
С точки зрения вклада России в экономический потенциал ЕС определяющее значение имеют ее ресурсы — как человеческие, так и природные. Если говорить о последних, то около 50-60% всех доступных для экономического использования ресурсов планеты находится за Уралом. Освоение этих ресурсов и интенсивное развитие Сибири без Европы сегодня для России невозможно. В то же время без освоения этих ресурсов Европе в ХХI веке будет трудно конкурировать с другими мировыми экономическими группировками.
Россия в своих отношениях с ЕС исходит из того, что европейская интеграция — закономерный, объективный процесс в развитии Европы, способствующий расширению зоны стабильности и экономического процветания на Европейском континенте. Окончание эпохи биполярности и взятый российским руководством курс на построение жизнеспособной демократии и рыночной экономики положили конец политическому и идеологическому расколу Европы. И государства Центральной и Восточной Европы, и Россия стали развиваться (хотя и разными темпами) в одном направлении. Это чрезвычайно важно для понимания того, как Россия относится к европейской интеграции в целом и к расширению ЕС в частности.
Более того, Россия, будучи носителем дезинтеграционных сил по отношению к СССР, одновременно являлась интеграционным фактором по отношению к Европе. Россия способствовала ликвидации советской угрозы и крушению биполярной модели в гораздо большей степени, чем любое другое государство, сыграв роль катализатора интеграции в Европе. Что бы ни говорили о России сегодня, нельзя не признать, что именно благодаря усилиям российских демократов, победивших путчистов в августе 1991 года, бывшие республики СССР получили независимость, а балтийские государства сегодня вступают в ЕС.
Устранение идеологических барьеров в Европе явилось мощным катализатором расширения и углубления европейской интеграции. Этим определяется в целом позитивное отношение России к процессу расширения ЕС, несмотря на конкретные проблемы, возникающие для России в свете расширения Евросоюза на страны Центральной и Восточной Европы. Тем не менее новая волна расширения ЕС ставит перед его руководством задачу формулирования своей стратегии и в отношении России, которая на сегодняшний день остается за рамками этого процесса.
У России и ЕС нет фундаментальных противоречий в сфере безопасности. Напротив, Россия и Европа имеют общие внешнеполитические цели и интересы в этой области, связанные с необходимостью отражения новых вызовов, возникших по окончании биполярной эпохи, включая этнорелигиозные и территориальные конфликты, распространение оружия массового уничтожения, международный терроризм и другие трансграничные угрозы (организованная преступность, нелегальная иммиграция и другие).
И Россия и ЕС заинтересованы в развитии согласованного сотрудничества международного сообщества на основе общепризнанных норм международного права и выступают против односторонности в решении важнейших проблем в международных отношениях. Позиции России и большинства стран ЕС совпадают и в подходе к инструментам воздействия на страны, подозреваемые в поддержке терроризма, отдавая приоритет согласованным действиям международного сообщества, основанным на полной и объективной информации о фактах пособничества терроризму. Это требует нового уровня политических и ведомственных отношений и контактов между Россией и ЕС. Только взаимодействие России и ЕС по ключевым вопросам международной безопасности (таких, как кризис вокруг Ирака, противодействие международному терроризму, урегулирование конфликтов, принуждение к миру и миротворчество) является необходимым условием для предотвращения односторонних акций США. В противном случае «большая Европа» рискует остаться заложницей политических ошибок и амбиций США, что чревато втягиванием в новые конфликты, расколом в рядах союзников, ослаблением института ООН, новыми проблемами, в том числе распространением числа нежизнеспособных государств.
Кроме того, и интересам ЕС, и интересам России отвечало бы развитие практического сотрудничества в сфере безопасности и обороны: участие в «Петерсбергских миссиях»[4], военно-техническое сотрудничество. Россия могла бы внести бесценный вклад в формирование военно-политического измерения ЕС в сфере стратегической мобильности, космических систем управления и информационного обеспечения, совместных сил быстрого реагирования для миротворческих и антитеррористических операций.
Избирательное сотрудничество или партнерство?
С начала 1990-х годов руководство России и лидеры ведущих европейских держав, образующих ядро ЕС, говорили о важности диалога, партнерства и сотрудничества с Россией, порой упоминалась даже интеграция России в Европу, однако ни в ЕС, ни в России не было четкого концептуального видения целей и сути этих отношений. В принципе отношения ЕС с соседними государствами предполагают три уровня отношений — сотрудничество, ассоциацию и полное членство.
Очевидно, что вопрос о членстве России не стоит в повестке дня ни России, ни ЕС, поскольку ни одна, ни другая сторона не готова к этому. Россия не отвечает Копенгагенским критериям, ЕС сосредоточен на расширении и углублении европейской интеграции.
Более того, ставить вопрос о членстве России в ЕС контрпродуктивно, поскольку сегодня это выглядит пугающе для брюссельской и для московской бюрократии. Зачастую этот вопрос сознательно выносится на обсуждение противниками партнерских отношений России и ЕС с обеих сторон.
Контрпродуктивными являются и заявления со стороны ЕС о том, что Россия никогда не будет членом ЕС. Когда лидер одной из ведущих стран ЕС, скажем Германии, приезжает в Москву и публично заявляет об этом по российскому телевидению, это играет на руку только националистам в России, которые говорят: «Видите, никто не хочет иметь дело с Россией, никто не ждет нас в Европе, поэтому нам нужно идти своим путем».
Тем не менее вопрос о членстве России в ЕС нередко рассматривается в теоретическом плане и имеет своих противников и сторонников в научных кругах, как в России, так и в странах ЕС. Один из аргументов против потенциального членства России в ЕС — размеры России, которая «всегда будет слишком велика для Европы».
Контраргумент сторонников постепенной интеграции России в ЕС состоит в том, что Россия и по своему экономическому потенциалу, и по демографическим тенденциям, и по эволюции вооруженных сил приближается к средней европейской державе, поэтому главным условием является не размер страны, а соответствие Копенгагенским критериям.
Сегодняшний уровень отношений между Россией и ЕС находится юридически на нижнем уровне — уровне сотрудничества. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) вступило в силу 1 декабря 1997 года[5]. Это был первый полномасштабный правовой акт, заложивший основы равноправных отношений России с Европой и Западом в целом. Этот документ и по сей день составляет юридическую основу отношений России и Европейского союза, которая позволила расширить набор форм сотрудничества, объединила экономический диалог с политическим. Между тем отношения России и ЕС в политической области давно перешагнули рамки СПС. Что касается сферы экономического сотрудничества, продвинувшись вперед на некоторых направлениях, и Россия, и ЕС не смогли реализовать весь потенциал СПС: некоторые положения Соглашения безнадежно устарели, некоторые не выполняются как той, так и другой стороной. В целом под эту классификацию подпадает 64 положения Соглашения[6].
Если говорить о Стратегиях, принятых ЕС и Россией в отношении друг друга в 1999 году после косовского конфликта, то, строго говоря, они таковыми не являются. Кризис в отношениях России с НАТО поставил под вопрос все достижения в сфере безопасности между Россией и Западом, достигнутые после окончания холодной войны, и ЕС в этих условиях как чисто европейское объединение в отличие от НАТО взял на себя инициативу сохранения уровня сотрудничества с Россией.
К сожалению, Стратегия ЕС в отношении России, одобренная в июне 1999 года в Кёльне, так же как и российская Стратегия в отношении Европейского союза, появившаяся в сентябре того же года, не содержали стратегических целей, имея все шансы остаться не более чем чисто декларативными документами, своего рода перечнем добрых намерений. Целями российской Стратегии, как они сформулированы в этом документе, являются «развитие и укрепление стратегического партнерства между Россией и ЕС в европейских и международных делах и предотвращение и урегулирование, путем общих усилий, локальных конфликтов в Европе с акцентом на верховенство международного права и принципа неприменения силы. Оно предусматривает строительство объединенной Европы без разделительных барьеров и взаимосвязанное и сбалансированное укрепление позиций России и ЕС в рамках международного сообщества XXI века»[7]. Таким образом, в российской Стратегии главный акцент делался на ценности ЕС как одного из полюсов многополярного мира и альтернативы монополярности.
ЕС же видел свою стратегическую задачу в том, чтобы в России была построена «стабильная, открытая, плюралистическая демократия […], управляемая на принципах правового государства, опирающегося на процветающую рыночную экономику, на благо как народов России, так и Европейского союза»[8]. Цель столь же правильная, сколько ничего не объясняющая по сути, поскольку она не отражает специфики отношений между Россией и ЕС. Фактически эту цель — поддержки демократии в России после распада СССР — ставили все развитые государства мира.
Отсутствие концепции отношений между Россией и ЕС, стратегических целей, в соответствии с которыми должна выстраиваться текущая политика, остается главным препятствием для выработки эффективной политики как ЕС, так и России в отношении друг друга. Сегодня и в Брюсселе, и в Москве преобладает тактика «избирательного сотрудничества». Сторонники этого подхода и в России, и в ЕС считают, что необходимо использовать потенциал СПС, заставив «работать» те статьи, которые не выполняются, не выдвигая новых «амбициозных» планов и инициатив.
Такой подход со стороны ЕС объясняется, главным образом, тем, что в Европе до сих пор сохраняются сомнения и опасения относительно перспектив демократических преобразований России. Чрезвычайно важным в связи с этим является осознание лидерами европейских стран того факта, что дальнейшее развитие России будет зависеть не только от способности и желания российского руководства осуществлять эти преобразования, но и от политики Запада, и в первую очередь ЕС. Существующие на Западе сомнения относительно будущего демократии в России определяются тремя факторами. Во-первых, стереотипами о несовместимости российских и европейских ценностей, неоднократно опровергнутыми самим историческим ходом событий за минувшее десятилетие. Во-вторых, «советским синдромом», сохранением своего рода фантомных болей. Прежде всего, это свойственно посткоммунистическим странам, которые не могут избавиться от комплекса жертвы по отношению к России даже десять лет спустя после исчезновения СССР с карты мира. И, в-третьих, ошибки, которые совершило российское руководство за минувшее десятилетие (силовое решение внутриполитического кризиса в России в октябре 1993 года, война в Чечне, внедрение контролируемой демократии) и которые заставили Европу усомниться в приверженности России принципам демократии.
Представляется, что из трех факторов только третий имеет реальное значение. Вместе с тем следует признать, что страны ЕС, как и Запада в целом, не были сторонними наблюдателями, нередко проявляя пренебрежительное и циничное отношение к интересам России. С одной стороны, они игнорировали тот факт, что создание благоприятной внешней среды для России является одним из главных условий успеха для развития российской демократии. С другой стороны, они демонстрировали неверие в будущее демократических преобразований в России, предпочитая любую стабильность российского общества — реальной демократии.
Какова же сегодня альтернатива «избирательному сотрудничеству»? Не ставя нереалистичных в ближайшем будущем задач (таких, например, как членство России в ЕС), необходимо подумать о новой юридической основе отношений России и ЕС. Этой основой могло бы стать Соглашение о создании особой ассоциации между РФ и Европейским Союзом. Ассоциация с ЕС, не подразумевающая автоматического членства России в Союзе, способствовала бы сближению политических, экономических и правовых систем России и ЕС, устойчивому росту экономики и развитию демократии в России, более тесному взаимодействию партнеров на всех направлениях, включая безопасность. Она помогла бы осуществлению реальной интеграции России в «европейские пространства» в сфере экономики, внутренней и внешней безопасности, развитию инициативы Путина-Проди о переходе в перспективе к безвизовому режиму, решению Калиниградской проблемы и согласованию позиций об условиях вступления России в ВТО.
Формулировка «особая ассоциация» подразумевает, что соглашение с Россией должно отличаться от существующих соглашений об ассоциации и учитывать вес и статус России, ее роль в окончании холодной войны, ее вклад в «антитеррористическую коалицию», а также то, что руководство России в отличие от руководства Украины или Молдовы не ставит цели вступления в ЕС в обозримом будущем. Именно поэтому необходимо особое соглашение об ассоциации России и ЕС, которое заложило бы фундамент для интеграции России в экономическое, правовое, культурное и прочие «пространства» Союза на долгие годы ниже уровня членства в ЕС. Такое соглашение позволило бы сократить существующий разрыв между объединяющейся Европой и Россией, чреватый появлением новой разделительной линии на Европейском континенте.
Несомненно, отношения между ЕС и Россией будут в огромной степени зависеть не только от успехов внутренней системной трансформации России, но также и от направления эволюции самого Европейского союза и от того, как будут развиваться международные отношения и мировая экономика. Главная озабоченность России связана с тем, как процессы расширения и углубления европейской интеграции повлияют в целом на жизнедеятельность и жизнеспособность ЕС, являющегося главным партнером России в Европе. Поэтому и процесс расширения, и процесс углубления европейской интеграции (особенно в сфере безопасности и обороны) должны иметь российское измерение, то есть включать в себя комплекс программ и мер, направленных на сокращение разрыва между объединяющейся Европой и Россией.
Только последовательная интеграция России в евро-атлантическое партнерство, а не избирательное, поверхностное сотрудничество может стать важнейшим внешним фактором демократизации России. Быть партнером — значит вести себя в соответствии с определенными нормами поведения и, следуя этим правилам у себя дома, влиять и на поведение других. Ждать, когда Россия станет процветающим демократическим государством, и тогда лишь открыть ей свои объятия — очередная утопия Запада.
Доклад Комиссии при всех благих целях оставляет за скобками главный вопрос — вопрос об обретении Россией достойного места в «большой Европе», где понятия «востока» и «запада» все более становятся уделом только географии, а традиционные различия стираются под воздействием новых реальностей экономики, безопасности и информационной революции.