(Полная версия. Публикуется только в Интернете)
Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 2, 2003
Борис Хлебников: Текст Юргена Коки не вызывает у меня желания полемизировать, в нем не видно предмета. Это обидно, поскольку профессор Кока был одной из ключевых фигур интереснейшего процесса, продолжавшегося два-три года: немецкий парламент создал комиссию по изучению вопросов, связанных с третьим сектором, с гражданским обществом, с общественной активностью и самодеятельностью, — для того, чтобы, с одной стороны, изучить этот вопрос в Германии, с другой стороны — сравнить положение в Германии с ситуацией в других странах мира и, наконец, провести обсуждение этих исследований. По итогам работы должен был быть принять ряд политических и законодательных мер для того, чтобы стимулировать деятельность общественных организаций и третьего сектора и создать им благоприятные условия. Работа велась весьма интенсивно и оставила заметные следы. Издательство «Leske & Budrich» выпускает целую серию объемистых, обстоятельных книг, в которых зафиксирована эта деятельность, начиная с аналитики и кончая соображениями практического характера.
Этим занимались не только парламентские структуры. Исполнительная власть на самом высоком уровне, включая канцлера, все это активно поддерживала. В немецком политическом журнале была опубликована большая статья Шрёдера, основанная на его выступлении о гражданском обществе*. Кроме того, эта инициатива не подлежала национальным ограничениям: Шрёдер, Тони Блэр и другие социал-демократы выступили с программными заявлениями о проблематике гражданского общества. To есть от этой дискуссии, казалось, можно было бы ожидать каких-то прорывов, каких-то существенных вкладов теоретического или практического характера. Профессор Кока играл не последнюю роль на парламентских слушаниях, он выступал, в том числе, и с ключевыми резюмирующими докладами, поэтому здесь можно было ожидать чего-то фундаментального.
По существу же, особенно в определяющей части его статьи, вопрос поставлен на юридическую основу, которая на первый взгляд кажется вполне конкретной. Определение «гражданского общества» сводится к тому, что принято называть «третьим сектором», и, следовательно, к трем основным параметрам, которые действительно имеют четко зафиксированный юридический смысл. (Хотя то, что существует четкая юридическая формулировка, совершенно не означает, что нет противоречий, нет споров об ее интерпретации.) Один параметр обозначает собственность: государственная — негосударственная; второй параметр — цели: коммерческие — некоммерческие; третий параметр — степень организации: от семьи или отдельного человека до организованного сектора. Юридические формальности имеют, в частности, налоговое значение. На этом дело кончается. Сквозь такую общую сетку проваливается самое интересное. Но главное — получается, что тем самым гражданское общество определяется чисто негативно. Все сводится к очень обыденному предмету: не дай бог, чтобы в него «влезло» государство или экономика, и лучше всего, чтобы это все-таки была формальная организация.
Это вполне совпадает с определениями ООН, которые перечисляют пять основных признаков, каждый из которых должен быть выполнен. Если у того или иного явления какой-нибудь из этих признаков не наблюдается, то из третьего сектора, а значит, и из гражданского общества оно изымается. По этой классификации речь должна идти о самостоятельной организации, то есть должен быть устав, должны быть организационные структуры, должны быть определенные направления работы, преследуемые цели и так далее. То есть заведомо не рассматриваются, например, организации, которые возникают ad hoc для решения разовых проблем и потом рассыпаются либо ставят перед собой ограниченную во времени цель. Те организации, у которых что-нибудь структурно недооформлено, тоже не рассматриваются.
Дальше — частный характер, то есть институциональное отделение от государства. Это значит, что они должны обязательно быть в структурном, управленческом, финансовом и кадровом отношении отделены от любых государственных органов, учреждений, организаций и, что очень интересно, не должны выполнять функций государственного суверенитета. Государство не может даже делегировать таким организациям свои функции. В противном случае получается, что они уже государственные, то есть они в принудительном порядке могут что-то реализовывать для всех, а тогда это уже, дескать, не гражданское общество.
Следующее — автономность. Это значит, что они должны сами управлять собственными делами и не быть подконтрольными ни государству, ни коммерческим структурам. Степень этой независимости нигде не определяется.
Дальше — неприбыльность. Это уже совсем малопонятное условие, при кажущейся строгости. Коммерческой деятельностью заниматься можно, но надо всю прибыль инвестировать в уставные цели — как будто коммерческие предприятия не занимаются именно этим, как будто они не связаны собственным внутренним уставным положением.
И наконец — добровольность. Кока подчеркивает ключевую формулу: «самоорганизованное, динамичное, напряженное внутреннее пространство союзов, сетей, движений и организаций, находящихся "между" государством, экономикой и сферой частной жизни». «Между» значит — вне государства, вне экономики, вне частной жизни. Можно представить себе треугольник или четырехугольник, внутри которого оказывается другая фигура — гражданское общество, — которая даже не соприкасаясь с ним. По-моему, это очень непродуктивный и вообще совершенно неинтересный подход. Мне кажется, что он не соответствует и тем основным тенденциям общественного развития, которые характерны особенно для ХХ века, и тем более для его конца. Я скорее следовал бы за Парсонсом, для которого общество, оставаясь одним и тем же обществом, имеет как минимум четыре разные ипостаси: политическую, экономическую, социетарную и культурную. Политическая ипостась также имеет социетарный, экономический и культурный аспекты, поскольку даже любая политическая организация должна пользоваться какими-то ресурсами. Коль скоро пользуются ресурсами, возникают вопросы эффективности использования этих ресурсов, и тут механизмы те же, что и для любого экономического агента. Ключевой вопрос в том, во что деньги инвестируются, — а в том, инвестируется ли прибыль, сэкономленное, пожертвования или субсидии, я не вижу принципиальной разницы.
Интересна как раз совмещенность всех аспектов, всех ипостасей общества. В связи с тем, что последние десятилетия характеризуются бурным развитием коммуникаций, все эти сферы взаимопроникают друг в друга. В частности, сфера социетарная, то есть сфера всех организаций, всех форм коопераций, всех форм взаимодействия, проникла повсюду и переросла частные клановые, позже — клиентелистские, семейные или сетевые связи. Все в обществе теперь устроено в том числе и таким образом — на формальном или неформальном, сверхорганизованном или полуорганизованном уровне. Это, безусловно, характерно для политической жизни, поскольку в ней теперь присутствуют все формы социетарности — от неформальных сетей через социальные движения, политические партии и, наконец, формализованные государственные структуры. То же самое происходит в экономической сфере, в сфере культурной и в собственно социетарной сфере. Поэтому я предлагаю рассматривать те процессы последних десятилетий, о которых говорит Кока, как новый феномен, характеризуемый экспансией социетарной сферы вовсе остальные сферы человеческого взаимодействия, и в том числе экспансией принципов, которые лежат в основе функционирования социетарной сферы. Именно понимания этих процессов мне не хватает в тексте Коки, и это мне кажется принципиальным недостатком такого взгляда и таких определений, как те, которые приводит он. Да, они подкупают тем, что якобы стоят на твердой юридической и нормативной основе, но я бы скорее отнес их к области «объективной кажимости». Что это такое? Вот пример: если мы пользуемся только средствами визуального наблюдения — невооруженным глазом, биноклем, телескопом, то как бы мы ни расставляли дежурные посты, ни строили башни — все равно у нас будет твердое «объективное» доказательство того, что Солнце вращается вокруг Земли. На самом деле все обстоит наоборот. Для меня подобное определение гражданского общества — объективная кажимость: вокруг нас вращается некое гражданское общество. На самом деле, может быть, мы вращаемся вокруг него. Значит, нужен принципиально другой взгляд на вещи.
НЗ: В какой мере гражданское общество в принципе может быть независимо от государства и какого рода взаимосвязь может существовать между ними? Должно ли государство предпринимать какие-то шаги с тем, чтобы оформлять гражданское общество или способствовать его становлению?
Владимир Якимец: Есть области, в которых гражданскому обществу необходимо находиться в конфронтации, в конфликте с государством. Но, опираясь только на деструктивную составляющую конфликта, мы никогда не получим результата. Мне представляется важным, что сейчас у нас сложились предпосылки для эволюционной трансформации взаимоотношений между властью и независимой гражданской инициативой, которая включает институциализованные организации третьего сектора, а также малого и среднего бизнеса. Власть должна понимать, что это ведет к улучшению экономической ситуации, позитивным изменениям в производственной сфере и снятию напряженности в разных социальных подсистемах; и, понимая это, должна создавать условия для развития гражданской инициативы. Если же она этого не делает или делает это плохо, то она беспрерывно ставит сама себе барьеры. Анализ исторического развития неправительственных институтов гражданской и деловой активности в разных странах показывает, что для этого необходимо четко выстроенное правовое поле. Оно у нас, в принципе, есть. Оно еще раздерганное, где-то несвязное, кусками противоречивое, но это дело поправок. Что касается неправительственного некоммерческого сектора, то это поле сейчас позволяет оформиться гражданской общественной добровольческой инициативе в виде почти тридцати организационно-правовых форм. Проблема не столько в несовершенстве законодательства, сколько в том, что власть не создала условий для того, чтобы эта гражданская инициатива, оформленная либо оставшаяся в состоянии неоформленном, проявлялась и выживала.
Нынешняя система налогообложения, финансирования и конкурсного выделения средств для неправительственных институтов (хотя то же можно сказать и про деловую гражданскую инициативу) устроена таким образом, что им постоянно недостает средств для того, чтобы выжить. Поэтому большинство организаций выживает за счет грантов, а некоторые просто превратились в «грантобрателей». Еще не заканчивается срок действия одного гранта, как уже перескакивают на второй, на третий, на четвертый.
Как сказал руководитель одной некоммерческой организации из Санкт-Петербурга: «Мы выживаем только за счет грантов. Мы научились писать проекты, привлекающие большие средства, но иногда я ночью просыпаюсь в холодном поту: а вдруг все заявки, которые мы подали, будут утверждены, мы получим деньги, что же мы тогда будем делать?!» Иными словами, в России не создана ситуация, когда неправительственные некоммерческие организации могли бы легитимно зарабатывать деньги и использовать их на осуществление своей миссии. В области гражданской деловой инициативы мы наблюдаем то же самое. Почему у нас такое громадное количество «челноков»? Потому что устойчивые условия для выживания малого бизнеса не созданы. Их бьют налогами, их бьют рэкетом — государственным и просто криминальным.
Мой прогноз такой: если еще на протяжении пяти-шести лет не будет создано условий для среднего бизнеса или для среднего слоя общества, наступит катастрофа. Мы просто находимся на пределе. А поскольку возможности самого государства все время сужаются, оно не может само себя реформировать. До сих пор не осуществлена административная реформа, хотя о ней все время говорят. То же самое с местным самоуправлением. Эти области, мягко говоря, находятся в состоянии недореформированности. Если к тому же окончательно «дожмут» гражданскую активность, то у нас опять появятся предпосылки для неэволюционного пути развития, чего я очень боюсь.
Б.Х.: Я не понимаю, что такое «независимость от государства». Нужно сперва определиться с тем, что такое государство — где оно начинается, где оно кончается. Cоздание и обеспечение правового поля тоже имеет некоторое отношение к государству. Быть независимым от государства в этом смысле означало бы быть вне правового поля.
К тому же очень велик соблазн под государством понимать исполнительную власть, включая конкретно те или иные административные структуры. Соблазн этот велик и потому, что постоянно появляется тема «неправительственных» организаций. А все-таки государство — это, как минимум, три разные ветви власти. В основе их функционирования лежат три разных принципа. Принцип субординации — для исполнительной власти, принцип демократического большинства — для представительной власти. Наконец, судебная власть: поскольку судьи независимые, у них нет абсолютной субординации, но и демократические принципы действуют тут не вполне — многие ключевые решения, касающиеся судебной власти, принимает судейское сообщество.
Давайте рассмотрим каждую из ветвей власти. Возьмем министерство. Оно создает в составе своего ведомства экспертный совет. Экспертный совет, действующий к тому же в рамках внутреннего регламента министерства, получает определенные функции. Допустим, что нормативный акт этого ведомства не может выпускаться, если он не получил оценку со стороны этого экспертного совета. Допустим дальше, что экспертный совет не назначается министерством, а выдвигается экспертным сообществом — например, академическими институтами. Является ли подобный совет элементом исполнительной власти? Или это — уже негосударственный орган?
Это риторический вопрос. Таких «переходников», таких примеров великое множество. Интересен как раз не предельный случай, где все ясно и прописано. Юридическая точность и масса действительно существующих нормативных актов ясности не прибавляют. Юридическая «ясность» все равно интерпретируема. И в наших условиях она особенно легко интерпретируема, потому что у нас, например, еще нет административного судопроизводства.
Теперь возьмем пример из сферы судебной власти. Про судейское сообщество, про его особые функции я уже упоминал. Но сверх того в России есть, скажем, специальный закон о нотариате. Нотариат выполняет промежуточные функции: государство доверяет нотариусу проверять и производить документы, которые потом имеют государственное хождение и признаются государством. В этом смысле оно передоверяет ему свои функции. Поэтому в нотариальной сети есть множество специфических аспектов. Например, если вы не являетесь членом нотариального сообщества, вы не можете заниматься этой работой. Значит, принцип добровольности упразднен. Государство гарантирует невмешательство, хотя и регламентирует действия своими документами. Значит, опять непонятно — свободен нотариус или несвободен. Возникает вопрос: нотариальное сообщество — это член гражданского общества или элемент государственной структуры?
В.Я.: Оно подпадает под определение понятия «неправительственная организация».
Б.Х.: Хотя с точки зрения всех элементов определения неправительственных организаций не получается: оно недобровольное, оно не вполне автономное…
В.Я.: Я соглашусь с вами в том, что есть определенные вещи, которые могут интерпретироваться неоднозначно.
Б.Х.: Мне важно выяснить объем вопроса. Не рассматривая их, лишаемся ли мы самого интересного или можно пренебречь этими исключениями, потому что они нетипичны, нехарактерны, занимают ничтожное место?
Следующий пример. Ясно, что наша торгово-промышленная палата, скорее всего, член гражданского общества или входит в число неправительственных некоммерческих организаций. Но рассмотрим торгово-промышленные палаты в Германии, Австрии и некоторых других странах. Во-первых, членство в них обязательное. Во-вторых, они не создаются на добровольных основах. Существует закон о торгово-промышленных палатах, который предписывает: а) обязательное членство; б) функции, структуры, обязательства, которые должна брать на себя торгово-промышленная палата. В-третьих, членские взносы обязательны. В-четвертых, регулируются размер и порядок взимания членских взносов, и так далее. Государство учреждает эту систему торгово-промышленных палат, определяет принципы функционирования, создает своей волей ресурсы, связывает эти учреждения обязательствами о том, на что должны использоваться эти ресурсы, и тем самым ставит их под контроль. В этом же законе обусловлены все принципы системной возможности контроля.
После того как эта система создана, государство передает этим учреждениям множество государственных функций, в том числе по допуску на рынок, по сертификации продукции, по урегулированию внешнеэкономических связей и так далее. Им передаются государственные функции. Но при этом государство же гарантирует государственное невмешательство. Государство на уровне законодателей регулирует эту сферу и гарантирует невмешательство исполнительной власти, административных структур. Что касается судебной власти, то этими же палатами определяется, как происходит досудебное разрешение всех конфликтов, гражданских и прочих споров, чем они широко пользуются. Государственная судебная власть готова принимать к рассмотрению те конфликты, которые не оказываются урегулированы в досудебном порядке, но готова также признать решение досудебных инстанций, и зачастую именно так и делает. И здесь-то оказывается, что это не частный пример, а сфера, настолько серьезно регламентирующая, организующая, стимулирующая хозяйственную деятельность, что для экономики страны это уже фактор не побочный, а абсолютно центральный.
Кстати говоря, торгово-промышленная палата Германии не подпадает под критерии неправительственных и некоммерческих организаций, потому что не выполняет условие наличия всех признаков этого определения. Другой пример: система социального и медицинского страхования в Германии или в Австрии. По объему взноса в государственный бюджет она устроена, как система публично-правовых организаций, фондов и так далее. То есть вы по закону обязаны быть членом соответствующей организации, которая вас застрахует. Эта организация, по закону же, самоуправляема. Ее средства не уходят в государственную казну, как у нас: это парафискальные органы, аккумулирующие колоссальные средства. На этом держится вся социальная сфера и вся сфера медицинская. Пенсионное страхование действует аналогичным образом. Эти ключевые для общества инстанции устроены как гибридные. Таких примеров очень много, и их становится все больше. Да, государство будет все больше и больше вмешиваться в сферу «гражданского общества», поскольку государство — это право, государство — это гарантии, правоотношения и так далее. И слава богу. Чем больше государства в гражданском обществе, тем лучше. Но и наоборот — чем больше в государстве гражданского общества, то есть представительства интересов, представителей экспертных сообществ, культуры и науки, — тем опять-таки лучше.
Для развития нашей системы интересно рассмотреть эти модели и определить, чем и насколько они для нас интересны, насколько специфичны условия их функционирования. В этом смысле меня не пугает, когда говорят: «У России особый путь». Обычно идейные лагери очень жестко разделяются по принципу: особый путь — или не особый путь. Но ведь и у Голландии, у Германии, у Австрии, у Швейцарии свои, непохожие друг на друга, особенные пути: разный институциональный дизайн, разная правовая культура. Единого «западного» пути не существует. Более того, при всей продвинутости европейской интеграции, она вовсе не стремится к полной унификации институционального дизайна.
Да, на надстроечном уровне нечто общее появляется. Но и специфика институциональных дизайнов во многом сохраняется, а мы еще только строим наш институциональный дизайн, в том числе в таких ключевых сферах, как экономика. Возьмем торгово-промышленную палату: сейчас, с приходом Примакова, она наделяется очень существенными государственными функциями — арбитраж, сертификация и тому подобное. Однако ТПП остается своего рода клубом: кто хочет — входит, кто не хочет — не входит. Не ясно также, уравнены ли в реальных правах крупные и мелкие экономические субъекты.
Более того, торгово-промышленные палаты сами вроде бы вполне склонны воспринять немецкий образец, в том числе обязательное членство, а главное — обязательные членские взносы, устанавливаемые законом. Но у нас ведь часто получается так, и в этом опасность, что берется некая модель, однако не целостно, а только в наиболее «вкусных» для кого-то частях, другими же частями пренебрегают.
В.Я.: Я хочу еще раз остановиться на том, что же такое государство вообще, какие функции оно должно выполнять и как оно должно соотноситься с гражданским обществом. Первая и основная функция любого государства — это защита суверенитета. Следующая — построение гражданского общества и правового государства, развитие экономики и решение ряда вопросов в социальной сфере. Третья — создание нормативно-правовой базы для институциализации гражданской инициативы, как деловой, так и общественной. С этим связано и создание нормативной базы для администрации. Это этические кодексы для чиновников, регуляция их деятельности, соотношение между органами и ветвями власти. Следующий пункт — правила работы, регистрации, функционирования и налогообложения различного типа организаций, принадлежащих к третьему, второму, первому секторам, вопрос корпоративного управления и использования средств. Это даже не этические нормы, а просто правила, необходимые для функционирования в нормальной экономической среде, необходимость в которых возникает, как только определена институциональная форма.
В Советском Союзе государство пыталось вести нас в режиме патернализма от яслей до смертного одра. Теперь, отказываясь от этой ответственности, оно не создало условий для того, чтобы институты второго и третьего сектора переняли эти функции. Нет процедур регулирования передачи полномочий, обеспечения ресурсов для выполнения этих полномочий и контроля за тем, как они выполняются.
Это, конечно, картина идеальная, но она позволяет структурировать наше понимание взаимоотношений между государством и гражданским обществом.
На сегодняшний день существует более 150 нормативных актов федерального уровня, в которых прописаны формы «общественного участия». Я хотел бы остановиться на формах экспертного участия граждан, некоммерческих организаций и бизнес-ассоциаций в формировании внутриэкономической, социальной и социально-экономической политики. Таких форм немного: это участие экспертов, отдельных граждан, независимых от государства, ученых. Я, например, неоднократно принимал участие в подготовке законопроектов и поправок к законам. Я не наделен правом законодательной инициативы, но я могу подготовить текст и подойти к тому, кто наделен таким правом по закону. Такую форму участия реализуют и некоммерческие организации. При новгородском губернаторе создана общественная палата, состоящая из 75 некоммерческих организаций, а также определенного количества госслужащих и депутатов, которая наделена правом законодательной инициативы в налоговой сфере.
Есть и другие формы: участие независимых граждан в рабочих органах законодательных структур. Работа на переговорных площадках. После гражданского форума их было заявлено шестнадцать. В конечном счете было создано около десятка.
НЗ: Существует ли в России реально действующая структура взаимодействия между гражданским обществом и государством?
В.Я.: Такие структуры (точнее — механизмы) есть, они относятся к пяти разным типам. Не буду рассматривать федеральный уровень, он менее интересный.
Первый тип — конкурсный. На муниципальном уровне, например, существуют муниципальный социальный заказ, муниципальный социальный грант, грант для некоммерческих организаций и так далее.
Вторая категория — это то, что я называю «социально-технологической конструкцией для взаимодействия». Это когда неправительственная организация возрождает технологию, которой обладали и которую активно использовали наши предки, берет ее с Запада или придумывает сама. Это самое главное богатство, которое у нас сейчас есть в гражданском обществе. Приведу пример. В 1912 году в Нижнем Новгороде для борьбы с туберкулезом («чахоткой») придумали очень простую вещь. Интеллектуалы — педагоги, литераторы и так далее — вырезали белые цветы из бумаги и продавали их на центральной улице города. Люди прикрепляли к себе цветки в знак солидарности с больными, а пожертвования опускали в ящик. В середине 1990-х годов некоммерческая организация «Служение» вместе с рядом других организаций возродили эту акцию, полностью срисовав все подробности из исторического архива Нижнего Новгорода. Уже пятый или шестой год подряд они работают таким же образом. Собирают деньги, приобретают медицинское оборудование или препараты и отправляют их в детские туберкулезные больницы или даже в тюрьмы. Абсолютно независимо от власти. И регулярно печатают, размножают, раздают и освещают по радио отчеты о том, сколько было собрано и куда ушли деньги. Этот опыт сейчас тиражируется в Новокузнецке, чтобы помочь больным шахтерам, на Севере, Северо-Западе России.
В чем состоит взаимодействие? Власть не препятствует сбору денег (например, в виде милиции) и предоставляет возможность доставить купленное в учреждения и проконтролировать, чтобы ничего не украли.
Третья категория — это организационные структуры для взаимодействия, которые в России тоже созданы на региональных уровнях. Региональные власти видят, что у независимых организаций что-то получается, более того, они еще привлекают дополнительные ресурсы на территорию региона — в виде грантов, зарубежных или российских. В Приволжском федеральном округе три года подряд эксперты проводят ярмарки социального партнерства: в Перми, Саратове и Тольятти. Победители получают очень приличные деньги, сопоставимые с грантами зарубежных фондов. Власти уже начинают создавать, иногда в форме муниципальных учреждений, юридические лица, которым передают часть полномочий своих департаментов по связям с общественностью областного или муниципального уровня. Эти структуры занимаются выявлением, поддержкой, обучением, юридическим оформлением и организацией работы некоммерческих независимых инициатив.
Четвертый тип — процедурный. Это общественные палаты, губернские собрания, комитеты граждан. Они юридически не оформлены, но процедуры взаимодействия с ними точно прописаны. Пример — уже упомянутая общественная палата в Новгороде.
И наконец, последняя категория механизмов, которые в России вводятся пока с большим трудом. Я их называю «комплексные комбинированные механизмы взаимодействия». Такие структуры есть на Западе, раньше существовали и в России. Это, к примеру, то, что по-английски называется «community foundation», то есть фонды по развитию местного сообщества. Первый такой фонд был создан в городе Тольятти. Там есть конкурсные и технологические процедуры, организационные и процедурные решения. Но работа этого фонда жестко лимитирована тем, что работает он только на местное сообщество. Таких региональных фондов в России в настоящее время создано около двадцати.
Б.Х.: Я хотел бы еще раз вернуться к «объективной кажимости». Если вы возьмете любую зарегистрированную организацию, то, казалось бы, она либо государственная — и вы увидите в ней все признаки государственной организации, — либо негосударственная, например общественное объединение. И можно перечислять «механизмы», способы их взаимодействия.
Но есть и тип организаций не государственных и не общественных, а «публично-правовых». Поскольку я германист, снова сошлюсь на германский пример и на то, как он заимствовался здесь. У нас есть фонды фундаментальных исследований и отдельный фонд прикладной науки. В Германии это публично-правовые фонды. Это означает, что закон учреждает эти формы, закон регламентирует финансирование — обычно отдельной строкой бюджета. Закон, а не какое-то министерство, администратор, учреждение исполнительной власти. Комплектование административных кадров осуществляется не административным органом, а научным сообществом. Распределение денег на проект также производится научным сообществом, которое функционирует не по принципам иерархии, субординации, а по демократическим критериям. В научной жизни Германии эти фонды играют центральную, а не побочную роль. При этом с чисто юридической точки зрения они не государственные и не общественные, а «публично-правовые». Это даже не гибридная форма, как пример экспертных советов, инкорпорированных в государственные учреждения. Это форма самостоятельная, и я считаю, что России, как и многим посттоталитарным странам, было бы полезно изучить этот опыт.
Вот это для меня и есть «третий» сектор. Для нас это особенно интересно, поскольку эти организации строятся сверху — но не административными структурами, а всем демократическим обществом, через посредство демократического политического представительства. Мы не должны для себя отвергать этот путь, по крайней мере на уровне самого пристального изучения.
В той же Германии, например, радио и телевидение (кроме частных каналов) — публично-правовые учреждения: они учреждаются государством, регламентируются им, в правовом отношении при — подчеркнем! — сохранении и обеспечении общественной самоуправляемости. Никакие административные органы, никакие исполнительные структуры не могут вмешиваться ни в кадровое комплектование, ни в принципы программной политики. Невмешательство государства в их деятельность регламентируется самим государством, его законодательством. О специфике этого чрезвычайно развитого в Германии сектора у нас просто нигде не заходит речь.
В.Я.: Я столкнулся с законопроектом «Об общественном радиовещании», который готовила команда Михаила Федотова, секретаря Союза журналистов России. В нем сделана попытка создать нечто похожее на то, что существует в других странах. Я спросил: «Скажите, какую организационно-правовую форму вы выбрали для общественных радиостанций?» Закон об этих формах уже есть. Они выбрали одну из тридцати форм, предусмотренных для некоммерческих организаций: «государственная корпорация». Тогда я спросил: «А откуда будут идти средства?» Ответ: «Из государственного бюджета». Дело в том, что граждане не готовы вкладывать свои деньги в такие проекты, как вкладывают на Западе. То есть не созданы условия, нет среднего класса, у большинства граждан нет денег на то, чтобы делать частные пожертвования на функционирование такой конструкции. Тогда нужно понять, каким образом устроить так, чтобы тот, кто платит деньги, не заказывал музыку. В той организационно-правовой форме, которая сейчас выбрана, это невозможно. Та форма, о которой вы рассказываете, отличается именно тем, что там есть независимый источник: деньги частично приходят из бюджета, но частично и из частных пожертвований.
Б.Х.: Частные пожертвования хочу — даю, хочу — не даю. Сколько хочу — столько даю. У нас есть только государственный бюджет и частные средства. Нет «парафиска». А ведь в Германии фирмы обязаны платить взносы в торгово-промышленные палаты. Эти взносы, как правило, вместе с налогами собирает государство. Но оно не отдает их в казну и не распоряжается ими, а передает их публично-правовым, то есть демократическим, органам. Если у нас сейчас нет этой юридической организационно-правовой формы, значит, ее надо заводить. Но на самом деле она есть. Я привел конкретный пример: нотариат. Отчасти — адвокатура. Они регламентируются не общими, а специальными законами.
В.Я.: Так же, как и торгово-промышленные палаты.
Б.Х.: Совершенно верно. При этом мы из-за нехватки времени даже не затронули очень важного вопроса: какое отношение ко всему этому имеют политические партии? А какое — профсоюзы, какое — союзы работодателей и предпринимателей?
В.Я.: Вернемся к теме фондов. У нас для них есть только две организационно-правовые формы: благотворительный фонд и некоммерческий фонд. Чтобы создать предпосылки для строительства внутри страны частных фондов, фондов, которые, кстати говоря, неплохо работают в Польше, в Чехии, в Словакии и так далее, — придуман законопроект. Он уже четыре года лежит в Думе без движения. Не самый лучший законопроект, но он есть. Уже есть граждане, готовые создавать свои собственные частные фонды. Развитие фондов тормозится, потому что сейчас они вынуждены выбирать одну из двух не адаптированных для их деятельности правовых форм.
Б.Х.: Теперь — два слова об экономике. У Коки мы тут снова находим «видимую кажимость»: во-первых, экономику якобы можно свести к рынку, во-вторых, на рынке якобы абсолютно господствует конкуренция и все сводится к прибыльности. Но ведь для рынка кооперация, взаимодействие, партнерство не менее необходимы и характерны, чем конкуренция. А может ли являться ключевым фактором прибыльность, непонятно, ведь гораздо важнее, на что тратится, во что инвестируется прибыль. Все методологические особенности подхода Коки, которые не устраивают меня применительно к государству, повторяются применительно к экономике. На самом деле с экономикой все обстоит так же сложно, как и с государством.
В.Я.: Кока пишет: «Я отделил гражданское общество от капитализма […], но необходима одна оговорка». На самом же деле общественная и деловая гражданские инициативы так сильно перетекают и зависят друг от друга, что разделить их нельзя.
В области бизнес-организаций можно выделить три большие группы, соответствующие разной самоидентификации сотрудников. Остановлюсь лишь на двух примерах из первой категории.
Первый тип. Я всегда говорю своим студентам: «Назовите мне российскую общественную организацию, в которую в качестве добровольцев входят почти все олигархи России». Задача сперва повергает в изумление. Потом выясняется, что — да, существует Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП). По организационно-правовой форме это некоммерческая организация, но ее сотрудники все-таки идентифицируют себя с бизнесом, и правильно делают. Они отстаивают и лоббируют то, что, безусловно, гарантировано государством: право собственности, соответствующие условия для развития бизнеса и так далее.
Другая группа в этой категории — то, что я называю «vip-аэродром». Речь идет о политиках, которые сидели где-то во власти и заранее готовили себе «площадку», куда можно «спланировать» после ухода и на которой рождаются организации — как правило, некоммерческие, общественные. Эти организации занимают немало особняков в Москве, Санкт-Петербурге и других регионах… Вопрос: как они себя идентифицируют?
Существует еще множество других примеров. Все они показывают, что полностью отделять рыночную экономику от гражданского общества нельзя.
Б.Х.: В заключение — несколько слов о «национальном» гражданском обществе. «Гражданское общество», вообще, во всех отношениях малоудачный термин. Будем воспринимать его как данность, раз уж он был заимствован в нашей стране. Но все-таки хорошо бы разобраться: «общество граждан» в каком смысле? В каком смысле существует «национальное» гражданское общество? В каком смысле мы должны строить суверенноегражданское общество, адекватное российскому современному государству, российскому законотворчеству, его особенностям?
Да, граждане обладают различными политическими, социальными, экономическими и иными правами. В частности, правом на создание ассоциаций. Однако эти права не носят национальный характер. По Конституции всякий имеет право создавать у нас общественные организации и являться их членом — то есть не только граждане России и не только те, кто здесь проживает. Это принципиально важно. В данном отношении российская Конституция либеральнее подавляющего большинства нынешних европейских Конституций, восходящих к временам становления национального государства. Но гражданское общество везде основано на тех правах человека, которые принципиально не знают национальных границ.
Конечно, реальная жизнь еще во многом устроена в масштабах локальных, региональных и национальных. Тем не менее уже сейчас мы вполне реально являемся членами крупных региональных сообществ, европейского сообщества. Организации этого сообщества играют все возрастающую роль, но мы не используем все возможности, которые нам предоставляются.
Жизнь устроена так и будет развиваться таким образом, что будет достаточно специфический российский национальный дизайн институтов, организаций, норм, правовых актов, и бояться этого совсем не нужно — особенно в период становления. Да, мы можем выбирать из разных моделей разные элементы, нужно только, чтобы они каждый раз понимались целостно, а не так, как получилось с научными фондами: вроде бы взяли немецкую модель, но только начальство назначается, кадры комплектуются из правительства, распоряжается деньгами правительство — зачем тогда эта «модель»?
Другой пример: закон о партиях, тоже сделанный по немецкому образцу. Наше государство вроде бы от щедрот своих выделяет средства на финансирование партий, только при этом забыта целостность этого института там, в Германии, где партии играют совсем другую роль. Те деньги, которые германские партии получают от государства, — это далеко не самые главные для них ресурсы. Самая главная валюта партии — это то, что она имеет возможность, даже находясь в оппозиции, ставить своих людей на ключевые посты в административных органах, в публично-правовых структурах и т.д. Там люди получают деньги в виде зарплат и окладов, но своей должностью, своим карьерным продвижением они обязаны партии. Основное «золото» партии — ее кадровая политика. Наши же партии получают деньги только из бюджета.
Далее, немецкий закон о партиях предусматривает существование «партийных фондов»,таких, как Фонд Аденауэра или Фонд Эберта. Партия может привлекать туда деньги, они не подпадают под ограничения закона о выборах и позволяют реализовать просветительскую, пропагандистскую работу, которая для партии, может быть, более существенна, чем многое другое. Но в нашем законе все это не учтено. Более того, по нашему закону партия оказалась ограничена в своих ресурсах практически только бюджетными средствами. То есть десятой, двадцатой, сотой долей упомянутой «валюты», конвертируемой в иные виды ресурсов. И поэтому, переживая нынешний момент становления, момент интересный, продуктивный, когда можно многое сочинять, придумывать, внедрять в жизнь, пробовать, ошибаться и пробовать снова, нужно очень цельно рассматривать подобные элементы. Именно для этого я в нашей беседе пытался привлечь внимание к целым огромным сферам и секторам, которые выпадают из растры «государство — не государство».
В.Я.: Мне не нравится формула «"национальное" гражданское общество». Адекватнее было бы использовать слово «страновое», потому что слово «национальное» в России имеет другое значение, чем, например, в английском.
Российское «страновое» гражданское общество будет иметь свое своеобразие — оно уже сейчас имеет свою организационно-правовую форму, правила работы, регуляции, взаимодействия с государством. Остановимся на последней части статьи Коки — о европейском гражданском обществе. Существуют международные неправительственные организации, которые, в частности, принимают участие в регулировании взаимоотношений государства с неправительственными организациями и выстраивают взаимоотношения с бизнесом. Россия же, вкладывая значительные бюджетные средства в поддержание деятельности международных неправительственных организаций, к сожалению, теряет позиции: в России сейчас в количественном отношении осталось гораздо меньше организаций такого уровня, чем было в советское время. Тем временем мы должны жестко отслеживать их деятельность, ведь, с одной стороны, там наши деньги, мы можем отстаивать там наши интересы, там вырабатываются документы, хартии, касающиеся и нас. С другой стороны, деньги возвращаются обратно для поддержания разных проектов.
Теперь о взаимоотношениях с политическими партиями.
С одной стороны, тот фрагмент гражданского общества, который составляют некоммерческие неправительственные организации, третий сектор, на сегодняшний день уже весьма значителен. В России таких организаций зарегистрировалось уже около полумиллиона. Но, к сожалению, это абсолютно неконсолидированное сообщество. Именно поэтому, например, экологические организации недавно проиграли ряд референдумов по вопросу ввоза ядерных отходов.
Отсутствие этой консолидации — это просто определенный момент в развитии вот этого фрагмента гражданского общества. Организации определяются, начинают постепенно становиться на ноги, дошли до какого-то уровня взросления, умеют работать, привлекать средства, отрабатывать целевые группы, решать свои собственные задачи, развиваться. И тогда они становятся в режим конкуренции друг с другом. А отстаивать свои интересы, в том числе через законодательные органы и через исполнительную власть, пока умеют лишь единицы. Из-за этого из полумиллиона зарегистрированных организаций в лучшем случае, в Санкт-Петербурге и Москве, реально работают 30-40 процентов. Остальные «лежат на боку». В регионах — работают до 15-20 процентов от числа зарегистрированных.
Это говорит о том, что мы пришли к моменту, когда либо нужно создавать такую площадку, откуда эти организации могли бы отстаивать свои, в том числе и политические, цели в законодательных органах, в исполнительной власти. (Это попыталось сделать государство, создавая Гражданский форум. Негосударственные организации на это не пошли, и правильно сделали, так как пока не готовы отстаивать консолидированно свои интересы.) Либо нужно создавать собственную партию, например экологическую. Ведь у нас пока нет ни одной политической партии. Все, кто называют себя политическими партиями, — это электоральные объединения граждан, которые заботятся о тех, кого они потом должны представлять, только в период выборов. Нет реального представительства разных общественных групп.
Беседовал А.З.