Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 3, 2002
В последнее время среди специалистов в области сравнительной политэкономии посткоммунистических преобразований начало складываться нечто вроде консенсуса. В его основе — признание того факта, что политика оказывает большое влияние на результаты экономических реформ и что первоначальные предположения касательно оптимальной стратегии и институциональной базы реформ были ошибочными. Согласно этой точке зрения, именно политическими факторами объясняется разделение посткоммунистических государств на три группы в зависимости от глубины реформ, причем наиболее деструктивным экономически оказывается промежуточное положение частичной реформированности. Высокая степень реформированности создает определенную инерцию экономического развития, когда по мере реформирования экономические успехи и появление новых экономических акторов являются стимулом к продолжению реформ. На противоположном конце спектра, где реформы крайне ограниченны или вовсе отсутствуют, государства в значительной степени сохраняют статус-кво; их экономики не растут, но и не переживают коллапс. Государства же в состоянии частичной реформированности лишены и выгод экономического роста, и преимуществ стабильности. Вместо этого, перекосы в экономической системе и неравенство, сложившееся в результате частичной реформы, приводят к тому, что “победители” начального этапа реформ противостоят их дальнейшему углублению, которое может подорвать их позиции; частично реформированные государства, таким образом, попадают в ситуацию пагубного равновесия сил.
Подобная схема, подводящая итоги первого десятилетия реформ, имеет много привлекательных черт. Тем не менее ее авторы заблуждаются, утверждая, что состояние частичной реформированности есть результат равновесия сил в обществе, поддерживаемого “победителями” начального этапа реформ. С моей точки зрения, в целом ряде случаев состояние частичной реформированности является продуктом фискальных кризисов, характерных для посткоммунистических государств; эти кризисы мешают новым экономическим акторам взять под контроль политический процесс и стимулировать продолжение реформ. Я собираюсь показать, что именно по такому сценарию развивались события и в России; сначала, однако, целесообразно напомнить основные доводы сторонников и противников теории равновесия.
АРГУМЕНТЫ “ЗА”: ВЛАСТЬ ПОБЕДИТЕЛЕЙ
Мнение, что в некоторых посткоммунистических государствах “неполная реформированность” приняла равновесную форму, основано на эмпирическом наблюдении, что реформы были наиболее успешными там, где политическая власть рассредоточена. Это наблюдение противоречит ожиданиям конца 1980-х: тогда предполагалось, что в начале перехода к рынку уровень потребления будет падать, отчасти из-за свертывания социальных программ, отчасти из-за общего экономического коллапса, вызванного приватизацией, либерализацией цен и т.д. Соответственно, ожидалось, что реформаторы в этом случае лишатся политической поддержки населения. На этом основании считалось, что предпочтительной является стратегия радикальных, максимально быстрых реформ. Предполагалось, что с течением времени возникнут социальные группы, заинтересованные в продолжении и углублении реформ; однако как обеспечить реформам политическую поддержку на самом раннем этапе, когда большинство населения еще не успеет почувствовать от них никаких выгод? Эту проблему предлагалось решить за счет создания централизованного и эффективного аппарата исполнительной власти, который бы проводил социальную и экономическую политику без оглядки на общественное мнение до тех пор, пока население, на деле убедившись в преимуществах рынка, не сможет сделать “правильный” выбор.
На самом же деле государства, где исполнительная власть была наиболее централизованной — т.е. государства с президентской политической системой, — проводили реформы гораздо менее успешно и настойчиво, чем государства с парламентской системой и частой сменой правительств. Как оказалось, участие всех политических сил в процессе принятия решений и возможность публичной выработки стратегии реформ скорее способно обеспечить их проведение, чем сильная и бескомпромиссная центральная власть. Парламентская система с ее открытостью и прозрачностью процесса выработки решений позволяет еще до того, как экономические преимущества рынка станут ощутимы, обеспечить предоставление таких общественных благ, как гарантии прав собственности и соблюдения контрактов, равноправные отношения между предпринимателями и наемными рабочими и т.д., без чего невозможен экономический рост. Напротив, в государствах с президентской формой правления сохраняется господство произвола, затруднено построение правового государства, а различные лоббистские группировки оказывают огромное влияние на принятие решений. Последнее обстоятельство и лежит в основе теории, что состояние частичной реформированности есть результат фактического захвата власти “победителями” начального этапа реформ, которые противятся их дальнейшему углублению. Такая точка зрения хорошо сочетается с широко распространенным (и не лишенным основания) представлением, что в России в 1990-х сложилась “олигархическая” модель капитализма.
ОСНОВНЫЕ АРГУМЕНТЫ “ПРОТИВ”: ФИСКАЛЬНЫЙ КРИЗИС И ПОСТСОВЕТСКОЕ ГОСУДАРСТВО
Прежде всего следует отметить, что делать выводы на основании того факта, что в условиях частичной реформированности те или иные решения, принимаемые государством, соответствуют интересам “победителей” начального этапа реформ, значит делать классическую ошибку, характерную для пишущих о демократическом государстве. Было бы ошибкой считать, что государство несвободно в своих действиях всякий раз, когда эти действия идут на пользу тем или иным элитам. В противном случае получается, что государство действует автономно тогда и только тогда, когда его действия направлены ПРОТИВ элит. На самом деле государство вполне может преследовать какие-то свои цели, а совпадение этих целей с целями элиты является случайным или может быть вызвано самой природой проблем, стоящих перед обществом в целом. Если даже те или иные действия государства и идут на пользу элитам, причинно-следственную связь между желаниями элит и действиями государства нельзя принимать за данность — ее каждый раз надо доказывать на основании эмпирических данных. Соответственно, состояние частичной реформированности — даже если оно и отвечает интересам “победителей” начального этапа реформ — может отражать, например, те или иные интересы государственного аппарата или реальные проблемы, стоящие перед страной.
Отсюда следуют два вывода. Во-первых, существует возможность того, что государственный аппарат (хотя он, конечно, тоже не является монолитным в своих интересах и желаниях) имеет прежде всего одну общую цель — сохранение жизнеспособности государства, то есть сохранение самого себя. В этом случае состояние частичной реформированности может быть просто ценой, которую государственный аппарат платит за возможность выживания в условиях того или иного кризиса. Во-вторых, состояние частичной реформированности не является в этом случае равновесным: баланс нарушится, как только он станет угрожать самому государству. В этом случае “победители” начального этапа реформ должны быть готовы или к потере значительной доли ресурсов, аккумулированных ими ранее, или к конфронтации с государством.
Российские реформы 1990-х рассматриваются здесь именно с этой точки зрения. В качестве первопричины состояния частичной реформированности здесь выступает фискальный кризис. Речь в данном случае идет не просто о бюджетных затруднениях, но о ситуации, когда бюджетный дефицит не позволяет государству выполнять его основные функции и угрожает самому его существованию. В России 1990-х начало фискального кризиса было вызвано не превышением расходов над доходами, как в капиталистических государствах, а наоборот, опережающим снижением доходов по сравнению с расходами. В этой ситуации государство в целях самосохранения было вынуждено пойти на ряд мер, которые подорвали независимость государства от влияния “победителей” начального этапа реформ и создали ситуацию частичной реформированности. Однако “победители”, извлекавшие выгоду из этой ситуации, оказались неспособными обеспечить государству такие доходы, которые исключили бы повторение в будущем фискального кризиса. Государство в этих условиях не могло не пойти на конфликт с ними.
ФИСКАЛЬНЫЙ КРИЗИС И СКЛАДЫВАНИЕ СОСТОЯНИЯ ЧАСТИЧНОЙ РЕФОРМИРОВАННОСТИ
Фискальный кризис в посткоммунистическом государстве обусловлен переходом от налоговой системы, основанной на государственной собственности, к системе “налогового государства”. В СССР государство фактически распоряжалось всеми средствами принадлежавших ему предприятий, поддерживая очень высокий уровень бюджетных доходов за счет регулируемости заработной платы и розничных цен. В этом случае проблема собираемости налогов не стояла, так как речь шла лишь о перераспределении средств между разными ветвями государственного аппарата. Тем не менее значительная часть этих средств уходила на покрытие неэффективных расходов государственных предприятий, а возможность фактической конфискации средств предприятия в доход государства отрицательно сказывалась на производительности. Кроме этого, уже на ранних стадиях реформ политический контроль со стороны государства ослаб — а вместе с ним и возможность взимать налоги.
Гайдар и другие реформаторы осознавали насущность этой проблемы; на самом деле рост бюджетного дефицита был одним из главных доводов в пользу реформ. Реформаторы планировали добиться снижения бюджетных расходов (в первую очередь за счет того, что либерализация цен ликвидирует государственное субсидирование товаров народного потребления) при одновременном осуществлении мер, направленных на улучшение собираемости налогов (за счет монетаризации трансакций между предприятиями). Последнее позволило бы упростить налоговую систему и создать стимулы к повышению производительности труда и экономической эффективности, а также прекратить сращивание государственного аппарата с менеджерами предприятий. Именно поэтому в самом начале реформ Ельцин объявил, что бюджетный дефицит в 1992 г. будет минимальным.
Однако ожидания реформаторов не оправдались. Хотя в 1992 г. доходы бюджета и повысились по сравнению с 1990 г., правительству Гайдара, несмотря на все усилия, не удалось не только сократить расходы, но и остановить их рост. Правительство оказалось неспособным прекратить выплаты субсидий предприятиям, осуществлявшиеся местными властями и центральным банком. Последние были вызваны необходимостью ликвидировать накапливающиеся неплатежи предприятий друг другу (которые сами были зачастую вызваны падением спроса на их продукцию в условиях сокращения государственных расходов). Одновременно продолжалось и падение бюджетных доходов, вызванное теми же факторами: в условиях нарастающих взаимных неплатежей предприятия замедляли или вовсе останавливали выплату налогов — или переходили к выплате налогов “натурой”.
Сокращение налоговых поступлений можно было компенсировать за счет доходов от приватизации, однако, правительство предпочло отказаться от получения этих доходов: исходя из политических соображений оно выбрало ваучерную модель приватизации, надеясь таким образом заручиться поддержкой советских директоров и одновременно построить “народный капитализм”. В результате доходы от приватизации принесли лишь 1,1% доходов бюджета в 1992 г., 0,6% в 1993 г. и 0,4% в 1994 г. Одновременно приватизация означала, что государство не могло более получать доходы от предприятий на советский манер, а руководство предприятиями перешло к людям, привыкшим или расплачиваться с государством бартером, или “договариваться” с чиновниками о тех или иных поблажках. Вдобавок весьма скромные успехи реформаторов на думских выборах 1993 г. и уход из правительства Егора Гайдара и Бориса Федорова привели к формированию нового кабинета, бывшего “коалицией лоббистов”. В общем и целом эти лоббисты не осуществили масштабного увеличения субсидий (хотя темпы роста вливаний в сельское хозяйство и кредитной эмиссии увеличились) — однако государство не могло выплачивать субсидии даже на существующем уровне. В 1993 г. государство недосчиталось 30% налоговых поступлений, а к осени 1994 г. этот показатель достиг 50%; соответственно, рос и бюджетный дефицит, что привело в октябре 1994 г. к резкому падению курса рубля.
Кризис октября 1994 г. показал, что реформы не решили проблем наполняемости бюджета. Он показал также, что государство не может более полагаться на унаследованную от советской эпохи промышленность в качестве источника доходов для пополнения бюджета. В 1995 и 1996 гг. были проведены массовые сокращения расходов, однако это не решило проблему собираемости налогов. Государство поэтому встало на иной путь, обратившись к единственным экономическим акторам в России, которые могли стать источником наличности, — к коммерческим банкам, аккумулировавшим значительные ресурсы благодаря спекуляции на валютном курсе и другим операциям. Обращаясь к банкирам, государство обращалось к “победителям” начального этапа реформ, извлекавшим выгоду из неспособности государства довести реформы до конца. Банки стали источником “живых денег”, во-первых, через рынок государственных ценных бумаг и, во-вторых, через программу залоговых аукционов. Вложения коммерческих банков в государственные ценные бумаги с октября 1994 г. до середины 1996 г. выросли в восемь раз и составляли 7,1% ВВП в 1996 г. и 12% ВВП в мае 1997 г. Залоговые аукционы были менее эффективным средством привлечения наличности, но тем не менее доходы от продажи небольшого числа предприятий в 1995—1997 гг. были сравнимы с доходами от приватизации основного числа предприятий в 1993—1994 гг.
Именно этот момент обычно рассматривают как ту точку, в которой государство потеряло свою автономию и попало в зависимость от “победителей” начального этапа реформ. Следует, однако, отметить, что финансирование бюджетного дефицита через рынок внутренних заимствований и залоговые аукционы рассматривались именно как продолжение реформ. Выпуск государственных ценных бумаг был неэмиссионным способом финансирования бюджетного дефицита и потому не угрожал финансовой стабилизации; более того, существовала надежда, что развитие рынка этих бумаг повысит привлекательность рубля как платежного средства. Залоговые аукционы, с другой стороны, казались привлекательными тем, что устанавливали связь между финансовым капиталом и промышленностью, остро нуждавшейся в кредитовании. Предполагалось даже, что банки займутся непосредственным управлением активами и повысят их стоимость к моменту последующей продажи этих акций сторонним инвесторам.
Кроме того, у государства едва ли были другие возможности для покрытия бюджетного дефицита. Государственный аппарат был недостаточно сильным, чтобы просто конфисковывать средства, и не мог принудить другие секторы экономики к выплате налогов, так как те были крайне демонетаризированы, переходя на бартерные расчеты и вступая в сговор с местными властями. Хотя схемы, к которым прибегло правительство, и вели к обогащению банков и возникновению “финансово-промышленных групп”, они оставались единственно доступными государству и были очень дешевы: для их осуществления требовалось минимум людских и финансовых ресурсов. Государство, которому угрожал полный распад, было вынуждено прибегнуть к этим схемам и смириться с состоянием частичной реформированности, которое отвечало интересам могущественных групп (банков). Однако, можно смело утверждать, что банки просто были единственным источником финансирования; напротив, можно с большим основанием утверждать, что состояние частичной реформированности — дело рук советских директоров, помешавших реформаторам построить новую систему взаиморасчетов и налогообложения. Замедлив реформы, они, однако, не смогли поставить государство под свой контроль, потому что не могли предоставить ему необходимые финансовые средства, а у государства, соответственно, не было причин идти на сделку с ними.
ФИСКАЛЬНЫЙ КРИЗИС И КОНЕЦ СОСТОЯНИЯ ЧАСТИЧНОЙ РЕФОРМИРОВАННОСТИ
Совпадение интересов государства и группы “победителей” начального этапа реформ в период после 1994 г. никоим образом не означает, что государство попало от них в зависимость. Тем не менее остается возможность, что обращение к внутренним заимствованиям и залоговым аукционам настолько обогатило банки, что они могли блокировать те или иные действия государства.
На самом деле события развивались по иному сценарию. В период после 1994 г. доходы бюджета продолжали падать — но падали и расходы, так что дефицит сократился в 1995 г. до 3,2% ВВП. В дальнейшем, однако, доходы продолжали падать, и дефицит начал расти. Отношения государства с банками к концу 1996 г. становились проблематичными по двум причинам. Во-первых, российские коммерческие банки не могли более покрывать бюджетный дефицит: общий объем заимствований через рынок ГКО и ОФЗ превысил совокупные ресурсы банковской системы. Во-вторых, заимствование у небольшой группы банков оказалось дорогим удовольствием: доходность государственных ценных бумаг в 1996 г. превысила 100%, и внутренний долг государства вырос в три раза. Единственным выходом из сложившейся ситуации казалось открытие рынка внутренних заимствований для иностранцев, что и было сделано; к концу 1997 г. иностранцы контролировали 33,9% рынка ГКО и ОФЗ на сумму 19,7 миллиарда долларов. Приход иностранцев на этот рынок помог снизить доходность государственных бумаг до 9—10% летом 1997 г.
Хотя доходы российских коммерческих банков на рынке ГКО и упали, они отчасти компенсировали это падение, выступая как агенты нерезидентов, осуществлявших вложения в России. Однако привлечение иностранцев на этот рынок остро ставило проблему платежеспособности государства: делая заимствования, государство должно было показать, что способно расплатиться — то есть способно собрать налоги. Тем временем демонетаризация экономики нарастала, как и налоговые неплатежи. Расходы бюджета в виде разнообразных субсидий были уже сокращены, но это только повышало демонетаризацию; единственным выходом было оказать давление на крупнейших неплательщиков (поскольку государство физически не могло уследить за всеми нарушителями). Многие из этих крупнейших неплательщиков были предприятиями энергетического и нефтехимического секторов, контролируемых финансово-промышленными группами. Таким образом, давление на неплательщиков было не просто атакой на банки; предполагалось, что, оказавшись под давлением налоговых органов, сами финансово-промышленные группы в свою очередь начнут выколачивать “живые деньги” из своих должников, так что бартерные схемы начнут выходить из употребления. В этом случае банки оказались бы не только объектами экономической политики государства, но и агентами перемен, способствующими модернизации экономики. Иными словами, финансово-промышленные группы должны были сыграть ключевую роль в выводе страны из состояния частичной реформированности.
Если бы состояние частичной реформированности и в самом деле было основано на равновесии сил между государством и “победителями” начального этапа реформ, то в случае подобного давления со стороны государства банки должны были бы пойти на коллективные контрмеры. Этого, однако, не случилось. Напротив, разгорелась борьба между финансово-промышленными группами за контроль над акциями, выставляемыми на залоговые аукционы. На протяжении 1997 г. эта борьба становилась все боле ожесточенной и вскоре перешла на политический уровень, поскольку именно доступ к влиятельным политикам рассматривался как решающий фактор. “Банковские войны” отражались и на правительстве, поскольку втянутые в них чиновники подвергались обвинениям в коррупции со стороны враждебных группировок. В результате в правительстве происходили перестановки, но само оно становилось лишь более реформистским. Позиции Черномырдина ослаблялись, и Ельцин восстановил свой контроль над правительством, не пойдя на поводу у банковского или энергетического лобби, но назначив в марте 1998 г. премьером Сергея Кириенко, решительно настроенного на восстановление бюджетной дисциплины.
Хотя коллективного сопротивления со стороны “олигархов” и не последовало, попытки государства нормализовать свое финансовое положение провалились. Однако причиной тому были общая слабость российской экономики (хотя собираемость налогов и повысилась ненадолго в 1997 г., доходы государства все равно падали) и изменение глобальной экономической ситуации. С одной стороны, доверие инвесторов к новым рынкам в целом падало; с другой, мировые цены на металлы и энергоносители, экспорт которых обеспечивал в 1990-х гг. положительное сальдо российского торгового баланса, падали. Само по себе уменьшение поступлений от внешней торговли не было бы катастрофой, но оно подстегнуло сомнения инвесторов, уже и без того обеспокоенных азиатским финансовым кризисом 1997 г. В одном лишь ноябре 1997 г. иностранные инвесторы вывели с рынка 5 миллиардов долларов; бегство капитала увеличилось в летние месяцы 1998 г. после кризиса в Индонезии. В ответ правительство повысило доходность ГКО — но это лишь привело к удорожанию задолженности на фоне неочевидной способности правительства собирать налоги для ее погашения. В результате в августе 1998 г. последовала девальвация рубля и введение моратория на выплаты по государственному долгу, а правительство Кириенко, пытавшееся наладить сбор налогов, было отправлено в отставку. Все это, однако, произошло без какого-либо участия так называемых “олигархов”.
Российское государство находилось под угрозой фискального кризиса на протяжении всего периода поле 1992 г. Когда радикальные экономические реформы не могли создать новую систему сбора налогов, слабость государства означала, что единственным источником финансирования оставались банки. Финансовые ресурсы банков были порождением частичной рефомированности экономики, но, обратившись к ним, государство не утратило свою автономию: оно действовало исходя из своих собственных задач в условиях ограниченного пространства для маневра. Когда такой способ финансирования бюджета стал слишком дорогим и неудобным, государство попыталось извлекать доходы из банков через налогообложение. Провал этой попытки объясняется не коллективным сопротивлением банков, стремящихся сохранить состояние частичной реформированности, но общей экономической ситуацией в стране и изменениями глобальной конъюнктуры.
Пик политического влияния “олигархов” пришелся на 1996 г., когда доля банков в финансировании государственного бюджета через рынок ГКО достигла максимума, а сами банкиры активно помогали Ельцину победить на выборах. После 1996 г. отношения между государством и банками становились все более напряженными. Банки не смогли восстановить свое влияние и после августа 1998 г. Одним из побочных эффектов девальвации рубля был рост монетаризации экономики, а значит, и собираемости налогов (на фоне растущих цен на нефть). В этой ситуации государство (то есть, Кремль) смогло сосредоточиться на обеспечении преемственности политической власти и укреплении авторитета президентства, не делая при этом никаких уступок олигархам. Новый президент и премьер, однако, извлекли уроки из прошлого: они использовали благоприятную фискальную ситуацию 2000 г. для укрепления исполнительной власти и повышения собираемости налогов, чтобы в будущем не зависеть от какого-то одного источника бюджетных поступлений.
Перевод И.Ф.