Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 3, 2002
Спустя ровно полгода после атаки террористов в южном Манхэттене, где раньше стояли башни-близнецы Всемирного Торгового Центра, поднялись их призрачные копии, образованные вертикальными пучками света. В странном новом мире, возникшем после 11 сентября, они воссоздают в причудливых формах знакомый облик старого мира. “Они вернули нам привычные очертания горизонта”, сказал один житель Нью-Йорка.
Но световые башни-близнецы — не единственные призраки прошлого, появившиеся в Америке после 11 сентября. Хотя многим американцам кажется, что после атаки террористов мир коренным образом изменился, американское правительство лишь возвратилось к старым проверенным шаблонам поведения в кризисных ситуациях. Отличительными чертами нового кризиса стали всемирная сеть Аль-Каэды, “шпионские ячейки” в Америке и аэробусы в качестве оружия массового уничтожения. Но вместе с тем ни зарубежные враги, ни их сообщники среди самих американцев, ни страшное оружие не представляют собой ничего нового. В первые дни после 11 сентября наблюдался риторический вакуум, когда средства массовой информации тщетно старались подогнать новые события под старые концепции и могли только повторять, что “все переменилось”. Но затем президент Буш нашел в досентябрьском мире способ приспособить старые формулы к новым реалиям. Он объявил терроризму войну.
Во многом эта новая война очень похожа на старую. Противник может быть повсюду (даже среди самих американцев); он ведет безжалостную битву, руководствуясь непостижимой (и ложной) идеологией, заставляющей совершать поступки, в понимании американцев бессмысленные. Угроза выглядит настолько серьезной, что американцы должны пожертвовать привычным жизненным укладом, чтобы достойно встретить этот вызов. Все это звучит очень знакомо, потому что именно так говорили в разгар Холодной войны между США и СССР. Неудивительно поэтому, что война против терроризма четко вписывается в американские тенденции конституционного развития времен Холодной войны.
Для американцев Холодная война превратилась в нечто само собой разумеющееся, так что теперь трудно заметить, насколько сильно она повлияла на американскую конституцию. Но это влияние огромно. Благодаря Холодной войне в Америке стало нормой ощущение “осадного положения”, возникло правительство, способное постоянно быть начеку, демократические процессы были усечены во имя национальной безопасности и намеренно громоздкий конституционный процесс, построенный на системе “сдержек и противовесов”, превратился в упрощенный набор процедур, сводящих к минимуму ответственность правительства перед нацией в сфере внешней политики. Во время Холодной войны обсуждение проблем национальной безопасности было почти полностью монополизировано исполнительной властью; когда речь идет об угрозе извне, президент обладает практически полными и неконтролируемыми полномочиями.
Но наследие Холодной войны не ограничивается только этим. Она также привела (хотя и не сразу) к всплеску борьбы за гражданские свободы — в рамках Холодной войны США могли заявлять, что именно вера в гражданские свободы отличает их от Советского Союза. В 1960-е и 1970-е гг., в ходе борьбы за права афро-американцев или подследственных по уголовным делам, Советский Союз постоянно фигурировал в качестве отрицательного примера, которому ни в коем случае нельзя следовать. Благодаря этому удавалось подталкивать американское конституционное законодательство к расширенному толкованию гражданских свобод.
Это двояконаправленное движение — практически неограниченная свобода исполнительной власти во внешней политике и ограничение ее полномочий на собственной территории — лежит в основе конституционной ситуации времен Холодной войны. Холодная война постоянно меняла американскую конституцию; в результате сложились весьма своеобразные конституционные рамки для войны против терроризма.
Итак, что означает эта новая война в конституционном отношении? Как и в случае с Холодной войной, война с терроризмом создает политическое пространство, где слово “война” утрачивает свое буквальное значение как “сражение регулярных армий конфликтующих государств”. Вместо этого война становится универсальным обоснованием всех действий американского государства как во внешнем мире, так и на собственной территории. Такое развитие событий во многом определяется тем фактом, что американская конституция не предусматривает института “военного положения”, и поэтому любые кризисы должны разрешаться в рамках конституции. В результате конституция оказывается под давлением, и часть конституционных норм расширяется, а другая часть сужается.
Существует известное решение американского Верховного Суда, постановившего, что никакой кризис не может оправдать нарушение конституции. Как написал судья Бенджамин Кардозо, оговаривая пределы допустимого вмешательства государства в экономику во время Великой депрессии 1930-х гг.:
Исключительные условия могут требовать принятия исключительных мер. Но действия, лежащие вне сферы конституционных полномочий, не могут быть оправданы подобным образом. Исключительные условия не дают и не увеличивают конституционные полномочия [1].
Таким образом, с точки зрения конституции в Америке не может быть “чрезвычайного положения”. В результате все кризисы, и внутренние, и внешние, нормализовывались в рамках конституции. В связи с этим конституция гнется и приспосабливается к возникающим задачам, сохраняя контроль над общественными учреждениями, поскольку она вместе с ними готовится встретить новые угрозы. Предполагается, что затем она вернется к своей исходной форме, — но предположение это исходит из того, что чрезвычайная ситуация временна.
Однако Холодная война продолжалась достаточно долго, чтобы создать конституционную ситуацию постоянной войны, превращая то, что раньше было временной корректировкой американского конституционного порядка во время кризиса, в более долговременную черту конституции. Сейчас администрация Буша воспользовалась теми переменами в интерпретации американской конституции, которые возникли в ходе Холодной войны, чтобы получить чрезвычайные полномочия во внешней политике, освободившись от контроля со стороны остальных ветвей власти. Но, как и во времена Холодной войны, на американской территории, где его полномочия не так велики, президент натолкнулся на сопротивление. Конституционная формула, которую использует американское правительство с целью понять и найти свой путь в этой новой войне, изначально создавалась в условиях Холодной войны, и потому в ней заметны те же безграничность полномочий во внешней политике и расширенное толкование гражданских прав на своей территории.
НАСЛЕДИЕ ХОЛОДНОЙ ВОЙНЫ,
ЧАСТЬ I: Государство Национальной Безопасности
и Постоянная Оборона.
Когда утром 11 сентября четыре угнанных самолета отправились на выполнение своей смертельной миссии, американское правительство спряталось. Президент Буш, посещавший в этот момент школу в городе Сарасота, штат Флорида, сел на президентский лайнер и улетел в неизвестном направлении. Члены Конгресса также исчезли из виду, все федеральные учреждения закрылись. Новыми национальными героями стали полицейские и пожарники, а также мэры и губернаторы — они воплощали собой единственное заметное проявление правительственной деятельности. Америка подверглась удару, а национальное правительство, казалось, провалилось сквозь землю.
Как выяснилось позднее, правительство просто откликнулось на ситуацию в точном соответствии с предписаниями на случай ядерной атаки времен Холодной войны. В воздух над Америкой поднялись военные самолеты. Президент сначала направился на секретную военную базу на Среднем Западе, а затем вернулся в сильно укрепленный Вашингтон; вице-президент (бывший некогда министром обороны, а теперь возможный преемник президента) отправился в другой бункер, и его местонахождение в эти месяцы лишь изредка совпадало с местонахождением президента. Из бюрократов высокого ранга было составлено теневое правительство, которое спряталось в бункерах времен Холодной войны глубоко в горах на Северо-Востоке и готовилось управлять страной, если город Вашингтон будет уничтожен. Министерство обороны, само пострадавшее от нападения террористов, сразу же отреагировало на кризис повышением военной готовности. Совет Национальной Безопасности, возглавляемый бывшим советологом Кондолизой Райс, стал главным источником советов для малоопытного президента. Короче говоря, исполнительная власть почти автоматически повела себя так, как если бы Советский Союз развязал ядерную войну. Нет ничего удивительного в том, что президент Буш, сориентировавшись в ситуации, решил, что в самом деле идет война.
Но Холодная война была непохожа на предыдущие войны. Сходство состояло в том, что во время Холодной войны (как и других войн), нужды национальной безопасности обусловили передачу процесса принятия решений в сфере обороны и внешней политики в руки исполнительной власти, выводя эти решения из-под контроля со стороны Конгресса. Временное расширение полномочий исполнительной власти во время войны — общее место многих конституций. Но Холодная война ввергла США в состояние войны столь долговременное, что сосредоточение оборонных и внешнеполитических полномочий в руках исполнительной власти стало рутиной и обрело институциональную форму.
В американской конституции такое положение вещей не предусмотрено. Оборонные и внешнеполитические вопросы в исходном тексте конституции (а он в этом отношении не изменился) находятся в совместном ведении Конгресса и президента. Президент является верховным главнокомандующим, но объявить войну может лишь Конгресс. Президенты “принимают послов” (то есть осуществляют дипломатические отношения), но только Конгресс может выделить деньги на военные действия. Президенты могут вести переговоры, но соглашения, достигнутые на этих переговорах, должны быть ратифицированы Сенатом. Разумеется, тенденция к сосредоточению полномочий в руках исполнительной власти была заметна еще до начала Холодной войны — но лишь с ее началом господство президентов в сфере внешней политики и обороны было закреплено законодательно.
Чем была необычна Холодная война? После окончания Второй Мировой войны военный истеблишмент США не перешел на обычные мирные рельсы. На горизонте в качестве главной угрозы появился Советский Союз, и внешняя политика, военные и разведывательные функции правительства США были реорганизованы соответствующим образом, хотя страна формально и не находилась в состоянии войны. Военные ссылались на тот факт, что Советский Союз, обладая ядерным оружием, мог практически в любой момент полностью опустошить страну. Помимо усилий на международной арене (вроде создания НАТО, разработки плана Маршалла и создания различных альянсов, направленных против Советского Союза), правительство США инициировало также и ряд конституционных перемен. Закон о национальной безопасности 1947 года объединил некогда разрозненные разведуправления американских армии и флота в одну организацию (ЦРУ), подчиненную исполнительной власти. Кроме того, правительство преобразовало Военное министерство в Министерство обороны, признавая тем самым, что этот департамент будет столь же необходим во время “ложного мира”, как и во время активных боевых действий. Одновременно роды вооруженных сил были объединены в единую командную структуру, возглавляемую Комитетом начальников штабов, подчиненным напрямую президенту. Этим актом был также создан Совет Национальной Безопасности, не подотчетный никому, кроме президента, обладающий полномочиями регулярно давать президенту советы касательно внешней угрозы. Однако, хотя Закон о национальной безопасности 1947 г. был принят Конгрессом, в нем почти ничего не говорилось о роли Конгресса в обороне или внешней политике. Предполагалось, что из-за наличия ядерной угрозы президент нуждался в возможности быстро распознать нападение и нанести ответный удар.
Это чувство постоянной опасности очень похоже на ощущения многих американцев после 11 сентября. Оно было хорошо выражено Клинтоном Росситером в его влиятельной работе “Конституционная диктатура” (1948 г.):
…постепенное усиление исполнительной власти не может не беспокоить, но не меньшее беспокойство внушает постепенный рост количества и сложности проблем, которые президент призван решать от лица американского народа. Народ гораздо больше опасается опустошительной депрессии, восстаний и, в особенности, атомной войны, чем любых решительных действий, которые может предпринять Белый дом в попытке устранить подобную угрозу… Не будет преувеличением сказать, что судьба этой нации в Атомную эру будет зависеть от судьбы президентства как института конституционной диктатуры[2].
Сильные слова. Однако в обстановке страхов и сомнений в безопасности Америки, пришедших с началом Холодной войны, Конгресс отказался от своего права совместного контроля над внешней политикой — и президент охотно взял на себя эту новую обязанность. Этот шаг поддержали не только ярые антикоммунисты, но и либералы; исторически это объясняется тем, что президенты Трумэн и Эйзенхауэр были значительно более терпимы и значительно менее склонны к охоте на ведьм, чем те, кто в то время контролировал Конгресс.
Когда активные действия президентов стали оспаривать в судах, судьи обычно отводили глаза. Единственное исключение — дело Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer (1952), когда Верховный суд признал неконституционным захват президентом Трумэном сталелитейных заводов с целью обеспечить поставки стали, необходимой для ведения войны в Корее. Но это случай, где граница между внешней и внутренней политикой президента была размыта. Более типична реакция американских судов всех уровней на различные попытки, как рядовых граждан, так и членов Конгресса остановить войну во Вьетнаме, которую сменявшие друг друга президенты вели, не запрашивая на то согласия Конгресса и несмотря на широчайшие народные протесты. Суды либо отрицали, что стороны, выступавшие против войны, были уполномочены поднимать этот вопрос, либо, если это не удавалось, заявляли, что война — “политический вопрос”, находящийся вне судебной компетенции.
В результате этих процессов американские президенты сейчас практически не ограничены в разработке и осуществлении как военных, так и дипломатических операций за границами Соединенных Штатов. Совокупные усилия Министерства обороны, Комитета начальников штабов, Совета Национальной Безопасности, ЦРУ и Государственного департамента направляются исключительно президентом и практически не подлежат конституционному контролю со стороны кого бы то ни было. Война против терроризма, ее общее направление, равно как и конкретные цели, зависят исключительно от исполнительной власти. Подобно своим предшественникам в разгар Холодной войны, нынешний президент полагает, что секретность и неподотчетность кому бы то ни было дают ему больше пространства для маневров.
После 11 сентября президент Буш в полной мере использовал эти полномочия, унаследованные со времен Холодной войны. Он развернул военные действия против Афганистана, которые едва ли подлежат контролю со стороны Конгресса или судебной власти. У Конгресса практически нет возможности влиять на формирование стратегии в отношении, скажем, Ирака (единственный способ — сокращение ассигнований на оборону, но маловероятно, что к нему решатся прибегнуть). Ссылаясь на требования национальной безопасности, администрация Буша перестала предоставлять информацию Конгрессу, даже тем комитетам, которые уполномочены контролировать военные и разведывательные операции. Кроме того, где-то в лабиринтах подземных командных центров, построенных на случай ядерной войны, администрация Буша сформировала “теневое правительство”. Примечательно, что оно воспроизводит функции лишь исполнительной ветви власти; в представлениях администрации о мире ПОСЛЕ возможного нападения нет места ни судам, ни Конгрессу. Не доверяя гражданским судам, президент Буш предложил, чтобы “правосудие” над обвиняемыми в терроризме вершили вновь созданные им военные трибуналы, подотчетные лишь ему самому, а не Верховному Суду.
НАСЛЕДИЕ ХОЛОДНОЙ ВОЙНЫ,
ЧАСТЬ II: Негативный конституционализм
и расширение гражданских свобод.
Однако картина значительно усложняется, если обратиться к полномочиям, которые конституция предоставляет президенту в сфере внутренней политики. Здесь, как во время Холодной войны, так и во время войны с терроризмом, у американского президента гораздо меньше возможностей действовать самостоятельно. Это связано с тем, что влияние Советского Союза на конституционные принципы внутренней политики было весьма отлично от влияния на институциональные структуры внешней политики в ходе Холодной войны. В сфере внутренней политики Советский Союз выступал скорее в качестве отрицательного образца, а не источника угрозы, на которую США должны были отвечать. Другими словами, во внутренней политике США конституционно определяли себя “от противного”, отталкиваясь от примера Советского Союза.
Во время Холодной войны Советский Союз критиковал расовую дискриминацию в Америке — и уязвленные президенты, начиная с Трумэна и кончая Джонсоном, поддерживали расширение прав афро-американцев. Предоставление гражданских прав афро-американцам стало важнейшим элементом конституционного законодательства в годы Холодной войны; нельзя сказать, что расовая проблема полностью решена, но с формальной точки зрения законы полностью переменились. С другой стороны, в ответ на советскую критику Соединенные Штаты критиковали Советский Союз за невнимание к правам инакомыслящих или подсудимых. В годы Холодной войны американские суды в своих решениях с гордостью указывали на разницу между собой и советскими судами.
Разумеется, в самом начале Холодной войны, в конце сороковых и начале пятидесятых, в самой Америке не было заметно ни сочувствия, ни уважения к правам и свободам, например, коммунистов. В деле Dennis v. United States (1951), Верховный Суд подтвердил конституционность Закона Смита, который объявлял преступлением заговор с целью ниспровержения правительства Соединенных Штатов. Коммунисты подлежали уголовному преследованию за критику правительства Соединенных Штатов (даже если не было свидетельств, что они предпринимали какие-либо действия в соответствии со своими взглядами). В антикоммунистическом климате начала пятидесятых это оправдывалось ссылками на внешнюю угрозу, исходящую со стороны Советского Союза. Но судья Уильям О. Дуглас, один из великих судей-правозащитников в Верховном Суде, видел влияние Советского Союза иначе. Вот что он написал, выражая свое несогласие с решением по делу Денниса:
В 1938 году Вышинский писал: “Для врагов социализма в нашем государстве, разумеется, нет и не может быть свободы слова, печати и так далее”. Мы должны позаботиться о том, чтобы подобные стандарты не укоренились в Соединенных Штатах. Мы должны верить, что, пока мы остаемся верными целям, ради которых было основано наше государство, наш народ не станет поддерживать сторонников революции.
Указывая на то, что Соединенные Штаты отличаются от Советского Союза именно своей терпимостью к инакомыслию, судья Дуглас задал тон многим процессам времен Холодной войны, где речь шла о гражданских свободах, хотя далеко не всегда его точка зрения побеждала.
Во многих случаях, начиная с середины пятидесятых и до конца восьмидесятых годов, подобного рода негативные отсылки к Советскому Союзу, Сталину или роману Джорджа Оруэлла “1984” (который многие американские читатели восприняли как портрет Советского Союза) побуждали американские суды поступать “наоборот” и становились частью судебных решений. Например, судья Верховного Суда Артур Голдберг во время одного судебного разбирательства прямо упомянул, что советский уголовный кодекс не предусматривает присутствия адвоката на допросах, а также процитировал речь Никиты Хрущева на XX съезде КПСС о сталинской практике использования принудительного признания подсудимыми собственной вины — чтобы тем самым подтвердить право обвиняемого на присутствие адвоката во время допроса. Он использовал эти отсылки для подтверждения собственной правоты, когда писал: “Наша Конституция, в отличие от некоторых других, смещает равновесие в пользу обвиняемого, который может пользоваться советами адвоката, дабы не усугублять свою вину”. Благодаря этому отрицательному примеру американским судам в годы Холодной войны удавалось довольно высоко удерживать планку соблюдения гражданских свобод.
В порыве, напоминающем антикоммунистическую истерию в пятидесятые годы, Министерство юстиции (подотчетное президенту) сразу после 11 сентября задержало и поместило в тюрьмы более 1200 человек, по большей части ближневосточного происхождения. Даже в разгар кризиса эти действия вызвали сильнейшее, хотя и проявившееся не сразу, возмущение в обществе. Газеты критиковали эти задержания, вопрошая, были ли на самом деле “веские основания” для задержания людей на неопределенный срок без предъявления обвинений, или дело лишь в их национальности. Общественные дискуссии в США после 11 сентября были в основном посвящены тому, что Соединенные Штаты не могут отказаться от своей “свободы” просто из-за того, что на них было совершено нападение, иначе “террористы победят”.
Первоначальная волна разрозненных проявлений ненависти к мусульманам широко критиковалась именно потому, что американцы, совершавшие эти преступления, становились похожими на террористов. Террористы 11 сентября проявили нетерпимость к тем, кто не являлся членами их сообщества, и потому американский ответ должен быть противоположным. Группы правозащитников в Соединенных Штатах отозвались на эти события просветительскими кампаниями и попытками оказать юридическую и прочую помощь тем, кто стал объектом угроз и нападений. Даже вне юридического и журналистского сообществ люди по всей стране толпами валили на лекции по исламу, и местные лидеры постоянно отмечали, что мусульмане — важные члены американского общества. На публичные церемонии, помимо протестантских и католических священников и иудейских раввинов, теперь стали демонстративно приглашать мусульманских имамов. Если до 11 сентября мусульмане были не очень заметны в американской общественной жизни на общенациональном уровне, то после 11 сентября ситуация коренным образом изменилась. Представители ислама вдруг стали участниками практически всех телевизионных дебатов, эксперты по исламу указывали не только на маргинальное положение Аль-Каэды в мусульманском мире, но и на то, что Кораном предписывается терпимость и открытость. Общим местом в журналистских комментариях стало утверждение, что угонщики 11 сентября сделали своим заложником сам ислам.
Администрация Буша старалась использовать свои полномочия для усиления надзора за людьми арабской внешности; казалось, что это может вылиться в нечто напоминающее “осадное положение”. Изначальные предложения избавиться от гарантий прав личности, дабы вести более эффективную войну против террора, натолкнулись на отчаянное сопротивление со стороны Конгресса, хотя его члены тоже публично заявляли, что, если Америка подверглась нападению, национальное правительство должно выступить единым фронтом. Под воздействием этой критики администрация была вынуждена проводить все меньше и меньше чисток на собственной территории. Американцы явно согласились, что кризисная ситуация требует большей бдительности и усиленных мер безопасности, но победа борцов за гражданские права во время Холодной войны выливается сейчас в решимость американцев не уподобляться с точки зрения идеологии своим врагам.
ОЧЕРТАНИЯ УШЕДШЕГО МИРА
Разумеется, во многих отношениях это слишком упрощенное описание американского конституционного развития в эпоху Холодной войны и его влияния на нынешнюю войну против терроризма. Мне кажется, однако, что в условиях кризиса стра╢ны, подобно индивидам, возвращаются к привычным шаблонам поведения, даже если эти шаблоны более не соответствуют реалиям нового мира. Конституционные рамки времен Холодной войны, с которыми американцы и американское правительство учились жить десятилетиями, к настоящему моменту стали настолько само собой разумеющимися, что как американцы, так и их правительство видят очертания Холодной войны в войне с терроризмом, носящей совершенно иной характер.
В первые дни после 11 сентября США находились в шоке, царило ощущение, что страна осталась без опоры в абсолютно незнакомом мире. Но затем администрация Буша использовала громадные полномочия исполнительной власти, накопленные в ходе Холодной войны, чтобы обрушиться на принципиально нового врага. Американское население, в большинстве своем, одобрило войну против терроризма, но одновременно оно начало повторять старое, знакомое упражнение: во время войны выясни, что ценит противник и как он себя ведет, а затем делай противоположное.
Пучки света на месте, где стояли башни-близнецы в Нью-Йорке, могут создать иллюзию, что линия горизонта не нарушилась, что башни Всемирного Торгового Центра все там же, где они были на протяжении 30 лет. Нынешнее агрессивное президентство и агрессивное утверждение “американских ценностей” могут создать иллюзию, что Америка никогда и не расставалась с Холодной войной. Но именно так работает любая конституция — она приучает и институции, и граждан видеть прежние очертания государственного устройства, даже когда на дворе уже совсем другая эпоха. Именно поэтому столь важно не упустить момент, когда долговременное чрезвычайное положение начинает по сути превращаться в фундаментальный конституционный принцип.
Перевод Я.Токаревой
1) A.L.A. Schechter Poultry Corp. v. United States, 295 U.S. 495 at 528 (1935).
2) Rossiter C. Constitutional Dictatorship: Crisis Government in the Modern Democracies. 1948. P. 308—309.