Андрей Зорин
Опубликовано в журнале Неприкосновенный запас, номер 1, 2000
Андрей Зорин
Осенние заметки о народном волеизъявлении
Когда будут подведены итоги выборов в Думу и, в частности, станет известно, оказалось ли правых сил достаточно, чтобы перебраться через заветную пятипроцентную планку, социологи и политологи, вероятно, выяснят, какую роль в их удаче или неудаче сыграла провозглашенная лидерами этих сил инициатива по организации всенародного референдума. Возможно, ко времени выхода в свет этого номера “НЗ” хотя бы отчасти определятся и перспективы самого референдума, в поддержку которого, как говорят, собрано уже около двух миллионов подписей. Хотелось бы верить, что вся эта затея лишь предвыборный ход, которому, как и многим другим отечественным начинаниям, суждено незаметно сойти на нет. Однако я опасаюсь, что симпатичные мне политики невольно приводят в действие в высшей степени зловещие и, увы, далеко не правые силы.
По образцу, заданному весной 93-го, вопросов намечено четыре, и подобраны они таким образом, чтобы удобней было отвечать на них той или иной вариацией заученного “Да-да-нет-да”. Требовать, чтобы президент заручался согласием Думы на отставку премьера, значит практически гарантировать возникновение неразрешимых политических конфликтов. Трудно понять, как могут люди, целый год наблюдающие безобразный балаган вокруг отставки генерального прокурора, стремиться распространить этот правовой тупик на еще более взрывоопасную сферу.
Конечно, можно найти и менее угрожающие способы ограничить полномочия президента в этом вопросе, но менее всего мне бы хотелось обсуждать здесь очередную поправку к Конституции. В последние месяцы это занятие поистине превратилось у наших политиков, политологов и журналистов в национальную забаву. Все, кажется, только и ждут, чтобы этот надоедала Ельцин наконец ушел и можно было всласть покромсать оставленный им текст. Боюсь только, что гипотетическая польза от тех или иных усовершенствований не перевесит несомненного вреда, который принесет новый раунд конституционных дебатов. Великий Козьма Прутков перечислял “дела”, которые, “однажды начавши, трудно кончить”. Затевать сейчас правку Конституции — почти то же самое, что приняться “чесать, где чешется”. Наш президент, с бычьим упорством отстаивающий свое любимое детище от любых посягательств, в который раз демонстрирует, что понимает ситуацию лучше своих оппонентов.
В начале прошлого (или уже позапрошлого?) века Карамзин запугивал реформаторски настроенного императора Александра тем, что “к древним государственным зданиям прикасаться опасно”, и требовал от него “более мудрости хранительной, нежели творческой”. Между тем, именно “древние государственные здания” сравнительно легко переносят даже капитальный ремонт.
Только что лейбористское правительство Великобритании радикально реформировало палату лордов и учредило региональные парламенты в Шотландии и Уэльсе. Не берусь судить, насколько оправданны эти перемены, но несомненно, что британская демократия их легко переварит. В то же время прикасаться к государственным формам, не просуществовавшим еще и десятка лет, к которым страна, ошеломленная невиданной революцией, только начинает привыкать, действительно очень опасно. Переделывать Конституцию сразу же после ухода первого президента значит расписаться в том, что документ этот принимается на одно правление и подлежит переделке с любым изменением политической конъюнктуры. Насколько такая практика поможет укоренению в России демократических традиций, распространяться излишне.
Все это, однако, как говорилось в классическом анекдоте советской поры, катастрофа, но еще не беда. Изменения в системе власти так, в сущности, далеки от ежедневных забот нынешнего российского избирателя, что имеют известные шансы пройти более или менее незамеченными. А там, глядишь, и наша политическая элита обзаведется если не здравым смыслом, то хотя бы инстинктом самосохранения и перестанет наконец перепиливать сук, на котором сидит. Самое скверное в инициативе лидеров “Союза правых сил” — это не содержание выдвигаемых ими предложений (три из четырех, в конце концов, не вызывают никаких возражений), но сама идея проведения референдума.
Как известно, идеологической основой любой демократии служит положение о том, что единственным источником и носителем суверенитета в любом государстве является его народ. Эта некогда поразительная по своей революционной силе, мысль превратилась за последнюю четверть прошлого тысячелетия в трюизм, так или иначе сформулированный в преамбулах к большинству действующих конституций, включая и российскую. Конечно, “народ”, от лица которого пишутся конституции, представляет собой чистую теоретическую абстракцию, о чем полезно помнить, особенно когда его именем призывают умирать или убивать. Однако вне этой абстракции немыслимы никакие демократические процедуры.
Освежить в памяти эти азы конституционного права полезно, чтобы убедиться в том, что институции, уполномоченные народом осуществлять властные функции, не имеют законного права не передавать кому-либо делегированные им полномочия, ни отказываться от их осуществления. Между тем предложение решать вопросы, находящиеся в пределах компетенции парламента или президента, на референдуме, по существу, равносильно такому отказу. Возвращая народу переданное ей право решать, представительная власть нарушает конституционный контакт, признаваясь, по крайней мере частично, в собственной несостоятельности или нелегитимности. Результаты такого признания могут оказаться очень печальными.
Желание выносить важные вопросы жизни общества на референдум подразумевает веру в то, что “глас народа — глас божий”, а меньшинство обязано подчиняться большинству не только в случаях, строго определенных общим обычаем или писаным законом, но всегда. Демократическое голосование превращается в этой системе представлений из более или менее надежного средства борьбы защиты личности от тирании и произвола в абсолютную ценность. Соответственно вопрос об опасностях тирании большинства снимается сам собой. Некогда Руссо, самый сильный и авторитетный теоретик прямой демократии, писал, что “общая воля” по определению не может ошибаться. Конечно, никому не заказано разделять эти убеждения, но их адептам не стоило бы называть себя либералами.
Все это, увы, не отвлеченное теоретизирование. Я, как и все, смотрю телевизор, читаю газеты и более или менее отдаю себе отчет в том, что представляет собой нынешняя Дума и чего можно ожидать от следующей. Тех, кто заранее не верит, что через будущий парламент можно будет провести толковые законы и делает ставку на внепарламентские формы политического действия, в общем можно понять. И все же зря, ей-богу, лидеры отечественного либерализма думают, что они самые умные. Перефразируя слишком красочное народное речение, можно сказать, что на всякий популистский ход найдется другой, еще более популистский. Вспомним, как Ельцин прицепил к горбачевскому вопросу о сохранении СССР свой — о президентстве в России. Если инициаторам референдума удастся довести дело хотя бы до какого-нибудь промежуточного результата, дальше мы будем выяснять на всенародных голосованиях, надо ли замораживать цены, национализировать банки, выселять инородцев из России или еще что-нибудь столь же приятное и назидательное. По множеству социологических опросов мы знаем, что и искомый результат легко достигается с помощью манипулирования формулировкой. Одни и те же люди уверенно высказываются за административный контроль над ценами и против дефицита и очередей, за депортацию из их городов “лиц кавказской национальности” и против пропаганды национальной ненависти.
Да и защитить несчастных призывников власть, которая отказывается сама законодательствовать и устанавливать гражданский контроль над армией, не сумеет, несмотря ни на какие всенародные голосования. Хотел бы я посмотреть на генерала, отдающего приказы на основании результатов референдума. Что же касается вопроса о собственности, то нам и вовсе предлагают безвыигрышную лотерею. Положительный ответ ничего не добавит к уже существующим конституционным положениям, отрицательный — их навсегда дезавуирует.
В либеральной части нашего политического спектра принято жаловаться на всеобщую амнезию — почти клиническое выпадение из национальной памяти целых фрагментов недавней истории. Тем более именно либералам не стоит забывать о результатах экспериментов с прямой демократией, через которые прошла Россия в начале этого десятилетия, когда за три неполных года в стране состоялось аж три референдума.
Целью устроителей мартовского референдума 1991 года было получить народный мандат на сохранение СССР. Большинство его участников благополучно проголосовало за то, чтобы жить в обновленной федерации, в которой всем будет хорошо — примерно так формулировался вопрос в тогдашних бюллетенях. Однако, задавая этот вопрос, государство как бы объявляло существующий общественный договор недействительным без дополнительного подтверждения. Соответственно республики, уклонившиеся от проведения голосования, по существу оказывались за пределами любой федерации, как обновленной, так и необновленной. Другим для достижения того же результата понадобилось лишь слегка изменить формулировку вопроса, как Казахстану, дополнить его собственными, как России, или организовать повторное голосование, как Украине.
Я вовсе не хочу сказать, что Советский Союз не развалился бы без этой малоудачной инициативы. Процесс распада уже вступил к тому времени в необратимую фазу. Суть дела, однако, в том, что, пытаясь получить на основе всенародного волеизъявления новую легитимность, союзное руководство утратило ее последние остатки, несмотря на удачные для него итоги голосования.
Точно таким же был и механизм демократической делегитимации институтов власти на референдуме, состоявшемся весной 1993 года. Спросив у народа, кого тот больше любит, президент и съезд депутатов фактически упразднили существовавшее государственное устройство, а дальше оставалось лишь драться на улицах. Опять-таки механизм тогдашней российской власти был начисто нежизнеспособен, и, голосуя “да-да-нет-да”, мы могли полагать, что, победив, дадим президенту мандат на его слом. Беда, однако, состояла в том, что те, кто голосовал по противоположной схеме, с тем же успехом могли этого и не полагать. Едва ли случайно и, во всяком случае, знаменательно, что первая кровь в том конфликте пролилась сразу же после референдума. 25 апреля большинство избирателей выразили доверие Ельцину, а 1 мая взбесившиеся коммунисты насмерть задавили на своем митинге милицейского офицера. Став ярким эпизодом революционной драмы, референдум не определил, да и не мог определить, путей правового выхода из сложившегося противостояния.
Что же выделило из общего ряда наименее захватывающий и содержательный референдум 12 декабря 1993 года и позволило ему оказаться относительно успешным? Принятая в нем Конституция худо-бедно работает. На мой взгляд, дело было в том, что в постсоветской ситуации именно принятие новой Конституции служило символическим актом основания демократической России. Только пройдя через этот мифологический ритуал, народ Российской Федерации мог объявить себе и всему миру, что он существует и обладает собственной государственностью и легитимными органами власти. Другое дело, что ритуал этот трагически запоздал и потому оказался далеко не таким сильным и убедительным, каким мог бы и должен был стать. К тому же за два года наполненной тяжелыми внутренними конфликтами паузы начисто выветрилась содержательная связь между новой российской государственностью и августовской революцией 1991 года.
Столь же ритуальный характер носят бесчисленные референдумы о независимости, волна которых катится сейчас по миру. Некогда Декларацию независимости США приняло собрание избранных представителей, и этого вполне хватило для создания более чем успешной национальной мифологии. Современная политическая культура сделала самой распространенной эмблемой основания новых народов и государств именно всенародное волеизъявление. Разумеется, при неблагоприятной политической конъюнктуре такие референдумы запросто можно объявить юридически ничтожными, да и результаты их за редкими исключениями всем заранее известны, но вовсе обойтись без подобного действа сегодня уже немыслимо.
Впрочем, символические демонстрации народного единства тоже далеко не безобидны. Плебисциты нередко служили сильнодействующим орудием в руках диктаторов, стремившихся обзавестись формальными атрибутами народной поддержки, не допуская существования оппозиции. В то же время избранные правительства и парламенты прибегают к такого рода политическим инструментам с большой долей осторожности.
В современной Европе референдумы порою проводятся по поводу передачи тех или иных прерогатив национальных государств институтам Европейского союза. В некоторых странах с разной степенью обязательности на суд избирателей выносятся серьезные конституционные изменения. И то и другое в общем понятно. Пересматривая условия контракта между народом и нанимаемой им властью, полезно заручиться согласием работодателя. Референдумы по другим вопросам в некоторых государствах не проводятся никогда, в некоторых — только в исключительных случаях. Как постоянно действующий политический институт референдум существует на национальном уровне только в Швейцарии и, в гораздо меньшей степени, в Австралии. На долю одной Швейцарии приходится более двух третей референдумов, когда-либо проводившихся в демократических странах1.
Конечно, многовековой опыт швейцарской демократии менее всего можно считать неудачным. Недаром о его перенесении на русскую почву мечтали столь несхожие и по эпохам, и по складу мыслители, как Радищев и Солженицын. Однако, даже не становясь на зыбкую почву обсуждения национальной специфики, можно заметить, что и в Швейцарии прямая демократия столетиями ограничивалась пределами кантонов и стала использоваться в масштабах всей страны только с 1848 года. Так и во многих американских штатах, прежде всего на западе, референдумы проводятся уже более ста лет, и интенсивность их все нарастает, но переносить эту практику на федеральный уровень американцы пока не торопятся. Тем самым любое решение, проголосованное гражданами штата на референдуме, может быть отменено судом, если оно противоречит федеральному закону, принятому конгрессом. Приоритет в законодательстве остается все-таки за представительным органом.
Идеально описывавшая советскую жизнь формула Маршака “Ты не в Чикаго, моя дорогая” за последние годы отчасти устарела. В некоторых отношениях мы уже почти в Чикаго. Однако на наши демократические институты покуда лучше не дышать. Быть может, с годами и выборы, и парламентаризм, и независимая судебная власть укрепятся в России настолько, что их для развлечения homo politicus не страшно будет инкрустировать элементами прямой демократии. Я думаю, что и тогда люди либеральных взглядов будут морщиться, глядя на эти инкрустации, но, по крайней мере, их использование не будет грозить обвалом всего здания.
“Жаль только, жить в эту пору прекрасную уж не придется ни мне, ни тебе”. А впрочем, кто знает. Во всяком случае, если мои сверстники из “Союза правых сил” станут действовать поосмотрительней, шансов дожить у нас будет чуть больше.
1Обзор всех референдумов, проводившихся где-либо с 1793 по 1993 год, см.: Referendums around the World. The Growing Use of Direct Democracy / Еd. by David Butler and Austin Ranney. Washington, 1994. Пущей объективности ради отмечу, что авторы книги, в отличие от автора этих строк, относятся к референдуму как политическому институту с осторожной благожелательностью.