АЛЬБЕРТ РЫВКИН, ВЛАДИМИР ШВЕЦОВ
Опубликовано в журнале Новый Мир, номер 12, 1997
АЛЬБЕРТ РЫВКИН, ВЛАДИМИР ШВЕЦОВ
*
КОММУНАЛЬНАЯ РЕФОРМА:
“PRO” И “CONTRA”
Как видит реформу Борис Немцов?
Расходы на жилищно-коммунальные нужды тянут в российских бюджетах разных уровней почти на 120 триллионов “дореформенных” рублей. Не будь этих трат, думают некоторые, на все бы хватило: и на зарплату бюджетникам, и на образование со здравоохранением, на довольствие военным и на охрану среды чуть-чуть бы добавили. Можно лишь радоваться, когда вблизи власти видишь людей, способных верить, что бюджетные деньги попадают по назначению.
До появления в правительстве Бориса Немцова начать коммунальную реформу никто не решался. Поэтому самым внимательным образом следует прислушаться к словам и оценкам первого вице-премьера. Иначе хода намеченных перемен не уловить. Ибо судьба реформы с ним и без него может оказаться различной.
Немцов не скрывает цели коммунальной реформы: пусть коммунальные платежи непосредственно осуществляют конкретные жители конкретных домов, освободив от этой миссии местные бюджеты, а опосредованно и федеральный бюджет. В интервью “Независимой газете” (1997, № 82, 7 мая) Б. Немцов называет пять базовых принципов реформы. Первый — снижение издержек в коммунальном хозяйстве путем контроля за локальными монополиями (к ним обычно относят тех, кто предоставляет населению незаменяемые коммунальные услуги, а потому имеет возможность назначить за эти услуги монопольные цены). Второй — внедрение ресурсосберегающих и энергосберегающих технологий. Третий — установка приборов учета и контроля за реально потребляемыми услугами. Четвертый — создание службы жилищных субсидий для поддержки малоимущих. Пятый — увеличение в оплате коммунальных услуг доли средств, поступающих от граждан. У него есть и шестой принцип — постепенность: полностью (или почти полностью — жизнь подскажет масштабы реального) коммунальные расходы лягут на плечи жителей лишь в 2003 году, то есть на реформу отводится менее семи лет.
Перечисление этих принципов свидетельствует о том, что идеология реформы лишь вызревает. Как бы ни хотелось скорее перейти к реальным шагам, над подготовкой реформы придется изрядно потрудиться. Судить же о том, много семь лет или мало, мы сможем уже в ближайшие один-два года.
Кому реформа выгодна?
Правительство РФ предложило свой проект концепции реформы — более куцый в сравнении с тем, о чем говорил позднее Немцов. Необходимость перехода на энергосберегающие и ресурсосберегающие технологии осталась вне поля зрения авторов правительственной концепции. В ней ощущается уверенность, что достичь результата можно лишь за счет организационных перетрясок, не вкладывая реальных денег и не меняя технологий, преобладающих в отраслях коммунального сектора. И речь не о технологиях содержания жилья, где частная компания разберется быстрее образцового муниципального предприятия, а о технологиях энерго- и водообеспечения, энерго- и водопотребления.
Такая реформа выгодна только чиновникам. Человеку, не искушенному в бюрократических играх, может по прочтении правительственного документа показаться, что весь его потаенный смысл состоит в переложении на жильцов тягот по содержанию, поддержанию и эксплуатации занимаемого ими жилья, включая услуги энергетиков, газовиков и мусорщиков.
Главный смысл правительственного варианта реформы сводится к тому, чтобы чиновники — демонстрируя борьбу за рыночные отношения и конкуренцию — продолжали жить в своих просторных и дорогих апартаментах почти задаром, уплачивая за метр жилья даже меньше, чем придется платить жителям хрущоб. Ведь в кирпичном доме с хорошей теплоизоляцией нетрудно поставить собственную и весьма экономичную систему обогрева и забыть о безнадежно больных системах централизованного теплоснабжения.
В хрущобе так проблему не решишь. И не потому, что у ее жителей нет денег, а потому, что хрущобу малыми затратами тепла не натопить. В ней будет тепло в том случае, если топить и ее, и улицу одновременно. А на это, если честно платить за все, не хватит денег даже и у людей с достатком. Есть иные варианты: реконструировать, снести или капитально отремонтировать такие дома. Торопиться делать выводы о том, какой из вариантов эффективнее, не следует. Слишком много факторов нужно учесть, чтобы на этот вопрос ответить. Выносить безусловный приговор пятиэтажкам, скорее всего, рано.
Уже на недавнем Петербургском экономическом форуме во второй половине июня звучали серьезные суждения практиков из тех городов, где проблемы реформы решают не первый год. Особенно продвинутыми были идеи администрации Новочеркасска, которая постаралась использовать буквально все ресурсы, имеющиеся в распоряжении городских властей.
Кто хозяин дома?
Давно настала пора разобраться в отношениях жильцов с теми, кто их обслуживает. Эти отношения имеют две крайности: либо жилец все получает бесплатно, либо он платит за все без всяких скидок. Все остальное — промежуточные состояния.
Случай практически бесплатного жилья и почти бесплатных коммунальных услуг мы как бы знаем из социалистического прошлого. К чему все это ведет, тоже более-менее известно. От такой системы мы начали уходить, как только признали право прежнего квартиросъемщика стать собственником своего жилья. Рынок жилья тут же активно начал работать, и, казалось бы, безнадежная проблема расселения коммуналок сдвинулась с мертвой точки и даже потеряла свою актуальность.
Предположим, что реформаторы честно скажут: “Уважаемые граждане! Ваш дом — ваша крепость. И содержать свою крепость с такого-то момента (с 2003 года) вам придется самим. Для тех, кому это окажется не по силам, будет выделено муниципальное жилье. Оно будет не столь комфортабельным и не очень просторным, но зато недорогим, на него и будут распространяться льготы и дотации, меры социальной защиты”.
Что должно сопутствовать такому решению и какие законы позволят закрепить новые отношения в обществе?
Во-первых, упомянутым дешевым жильем нужно располагать.
Частично — это существующее муниципальное и государственное малокомфортное жилье. Могут пригодиться отремонтированные капитально и при этом хорошо утепленные пятиэтажки и некоторые девятиэтажки. Если грамотно подойти к решению этой задачи, то можно продлить жизнь части пятиэтажек на двадцать лет, затратив на четырехподъездный дом около ста тысяч долларов США, что не так много.
Во-вторых, нужно определиться с “домом-крепостью”. На эту роль приватизированная квартира явно не тянет. Минимальная обособленная единица жилья — дом, и у дома должен быть хозяин .
Дом всегда принадлежал домовладельцу и управлялся наемным управдомом. Жильцов регистрировали в домовой книге. В доме могли жить квартиросъемщики, то есть наниматели или арендаторы жилых помещений. Управдом собирал с квартиросъемщиков квартплату и плату за коммунальные услуги. Последние он старался приобрести дешевле. Квартплату же расходовал на содержание и поддержание жилья, а если что-то оставалось, то должен был отдать домовладельцу.
Ответить на вопрос, кто сегодня — после состоявшейся приватизации квартир — собственник или хозяин дома, можно лишь формально юридически. Во многих жилых домах уже не только квартиры, но и так называемые нежилые помещения приватизированы. Это окончательно запутало вопрос о собственнике дома.
Формально большая часть домов все еще принадлежит муниципалитетам. Сейчас муниципалитеты от бремени этой собственности начинают отказываться. Если бы они сделали это в момент приватизации квартир, жильцы имели бы шанс выжить, так как в их распоряжении, а затем и в собственности оказались бы нежилые помещения жилого дома. Иногда это целое состояние, позволяющее существенно уменьшить тяготы жильцов по содержанию своей недвижимости. Но муниципалитеты успели распорядиться нежилыми помещениями помимо жильцов, часто серьезно ущемляя при этом их законные права. Когда все ценное удалось разбазарить, представители собственника — чиновники от жилья — решили сбросить со своих плеч ставшую непосильной обузу.
Вывод из первой же коллизии, которую мы рассмотрели, прост: не найдя решения проблемы хозяина дома, провести преобразования, которые называют реформой, невозможно .
Можно ли создать хозяина?
Ускоренная приватизация жилья и нежилых помещений в жилых домах позволила решить ряд проблем и одновременно создала новые из-за искусственности возникшей ситуации. А отсюда есть лишь один выход: забыть о проблемах, порожденных искусственностью, и ждать, когда жизнь постепенно поставит все на место и залечит раны. Все другие выходы будут более дорогими. К сожалению, приходится считаться с реальными временнбыми рамками, проблемой поколений и другими неудобными для экономистов-рыночников проявлениями жизни.
Чтобы обрести дом как минимальную целостную единицу жилья и создать хозяина дома, есть ряд возможностей.
Можно объединить жильцов в товарищества собственников жилья, то есть — в кондоминиумы. Пока этому мешает десятилетиями воспитанное недоверие к новшествам и нежелание людей что-либо подписывать. Проще всего стать кондоминиумами нынешним ЖСК, однако чиновники сопротивляются и этому, не желая расставаться с правами на часть нежилых помещений в кооперативных домах.
Нужно разрешить коллизию с собственниками и арендаторами нежилых помещений в жилых зданиях. Придется установить законом, что все физические и юридические лица, занимающие нежилые помещения в жилых домах, обязаны участвовать в эксплуатации и содержании здания и вносить кондоминиуму плату за метраж с определенным коэффициентом (обычно превышающим единицу) к квартплате. Величина коэффициента должна зависеть от многих факторов и устанавливаться в идеале в специализированном третейском суде по недвижимости. Без такого третейского суда в нынешних условиях, наверное, не обойтись.
Если жильцы дома не хотят брать весь дом в свою собственность, то муниципалитет должен быть вправе продать дом другому собственнику (передать в оперативное или доверительное управление). Муниципалитет не обязан оставаться собственником дома. Передачу целесообразно оформить судебным решением с приглашением всех заинтересованных лиц, чтобы избежать обжалований после того, как новый хозяин сделает инвестиции.
Права местных самоуправлений, или общин, состоящих из жителей конкретного места проживания, декларируются законодателем давно, но реального объединения жителей и передачи им полномочий не происходит. Существующие РЭУ, ДЭЗы, ЖЭКи, техники-смотрители так и остались элементами чисто административного механизма, претензии которых на хозяйствование ограничиваются поборами с жильцов, нелегальной арендой, торговлей служебным жильем, услугами по прописке, а также разбазариванием средств на текущий и капитальный ремонт. Поэтому появление фигуры хозяина, альтернативного товариществу жильцов, потребует серии специальных мероприятий.
Как побудить жильцов к объединению?
Можно, например, объявить, что через год государственные дотации на содержание жилья и пользование коммунальными услугами будут выплачиваться только домовладельцу или его представителю.
Дома, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в которых большая часть квартир приватизирована, будут передаваться кондоминиумам, образованным жильцами — собственниками квартир. Именно кондоминиумы или их представители (управдомы) станут получателями дотационных сумм. По действующему законодательству, кондоминиум не может стать полноправным собственником до тех пор, пока в него не вошли все жильцы этого дома. Такому усеченному кондоминиуму следует предоставить возможность получить дом в хозяйственное ведение или в доверительное управление.
Серьезным стимулом станет возможность пользования и распоряжения свободными помещениями (жилыми и нежилыми), подвалами, надстройками, мансардами, пристройками к домам (в случае реконструкции или нового строительства они передаются в собственность), а также прилегающими земельными участками. Таким образом, появляется экономический интерес, основанный на приобретении в собственность или распоряжение недвижимости, способной приносить реальный дополнительный доход.
Наконец, хозяину дома или управдому необходимо передать право взыскания недоимок с жильцов, не уплачивающих квартплату и не делающих другие обязательные платежи, а также право инициировать процедуры принудительного выселения таких жильцов или деприватизации их квартир.
Законодательная база и контроль.
За последние годы принято большое количество законодательных актов, так или иначе затрагивающих сферу жилья. Многие из них не стыкуются не только с ранее введенными актами и инструкциями, но и между собой. Есть и очевидные провалы.
Например, по закону о местном самоуправлении в ведении муниципалитета находится только муниципальный жилищный фонд. Вопрос о том, кто занимается всем жилым фондом на данной территории, хотя бы на уровне контроля ситуации, и какими правами контроля этот некто обладает, остается пока без ответа. Предусмотренные законодательством санкции к неплательщикам касаются в основном арендаторов и нанимателей жилья. Что делать со злостным неплательщиком — собственником приватизированной квартиры, законодатель отвечает неохотно и невнятно.
Передача домов в кондоминиум или в аренду требует согласия всех проживающих там взрослых жильцов. Во-первых, это нереально. Во-вторых, почему собственник должен спрашивать согласия у, допустим, арендатора, что ему делать со своей собственностью? В-третьих, что означает “проживающий”? На практике — это прописанный. Но прописка, со всеми ее атрибутами, — одно из самых тяжелых наследий прошлого, от которого никак не удается избавиться. Сегодня это акт регистрации, весьма опосредованно связанный с фактическим проживанием. Не проще обстоит дело с понятием “член семьи нанимателя или арендатора жилья, имеющий право проживания совместно с нанимателем или арендатором жилья”.
Таких нестыковок и явных пробелов много. Их устранение — задача федерального центра, в то время как сама реформа, и по закону, и по здравому смыслу, должна разрабатываться и осуществляться на местах.
Со слабостью и противоречивостью правовой базы тесно связан вопрос контроля. Казалось бы, контролеров и так много: СЭС, пожарники, стройнадзор, административно-технические инспекции и т. п. Но кто контролирует количество фактически проживающих людей в данной квартире или состояние дома в целом вплоть до текущего крана на кухне приватизированной квартиры? А извечная проблема налогообложения доходов от аренды приватизированных квартир или субаренды муниципального жилья? И как контролировать льготы по коммунальным услугам, если хозяин (фактический, а не его жена, сын, племянник) двух квартир прописан в третьей, муниципальной, да еще и стоит в очереди на получение дополнительной площади?
Спросите у любого чиновника жилищного департамента (отдела, управления), сколько на вверенной ему территории неучтенного свободного жилья. Или сколько людей, стоящих в льготной очереди, уже имеют частные квартиры или зимние загородные дома. Или почему в аварийном доме, стоящем на выселении пять лет, все время появляются новые лица.
Первым шагом реформы должна быть полная инвентаризация жилого фонда. В ходе такой инвентаризации нужно выявить реально нуждающихся в улучшении жилищных условий за счет муниципалитета — тех, кто может и готов полностью или частично оплатить улучшение условий, а также формально нуждающихся, а на деле сдающих свои “тесные” квартиры в аренду. После такой инвентаризации запросы на получение коммунального жилья существенно сократятся.
В ходе инвентаризации необходимо провести “паспортизацию” всех без исключения жилых домов. Паспорта должны давать исчерпывающую информацию о реальном техническом состоянии дома, его эксплуатационных характеристиках, что позволит планировать его содержание, затраты на эксплуатацию, текущий и капитальный ремонт. И жильцы, и потенциальные хозяева, и управдом должны четко знать, сколько и за что они будут платить.
В отношении квартир, собственники которых систематически не оплачивают коммунальные услуги, нужно предусмотреть законом процедуру деприватизации, то есть принудительного выкупа, с последующей передачей этой квартиры собственнику или иному хозяину дома. Проживающие в такой квартире вновь становятся арендаторами, а средства, вырученные от деприватизации, позволят приобрести для них дешевое жилье .
Юридические шероховатости во всех рассмотренных нами направлениях и вариантах весьма ощутимы, но, на наш взгляд, их можно устранить. После приватизации квартир и нежилых помещений в жилых домах мы получили лишь подобие домовладельца. Необходимо теперь вписать его и управдома в действующую правовую систему, в том числе учесть все положения Гражданского кодекса и других действующих законов о жилье и недвижимости.
Кого государство поддерживает льготным муниципальным жильем?
Сначала нужно решить, в чем такая поддержка будет состоять.
Как бы болезненно это ни выглядело, придется согласиться, что речь может идти в основном лишь о весьма скромной поддержке тех, кто живет в обычных домах, и о предоставлении нуждающимся скромного муниципального жилья со значительными льготами в оплате. Это, и только это, берет на себя государство в части прямой помощи жильцам существующего жилищного фонда. Поддерживать проживание малоимущих в роскошных квартирах оно не может и не имеет права. Но отказаться полностью от поддержки кондоминиумов (а возможно, и других собственников) государству тоже нельзя.
Строго говоря, муниципалитет вправе строить только муниципальное жилье. Все остальное жилье — коммерческое, и муниципалитет не имеет к нему никакого отношения. В том числе он не вправе претендовать на долю в том, что отдается на реконструкцию и тому подобные неявные отношения с коммерческими структурами, ибо такие отношения сами по себе являются элементом коррупции и к коррупции в конечном счете приводят.
В чем смысл коммунальной реформы?
Коммунальную реформу легко критиковать и пародировать, ее можно использовать для нагнетания социальной напряженности — все зависит от цели, с которой идея подвергается анализу. Полезнее рассмотреть ее в контексте тех острых проблем, которые возникли в отраслях, обеспечивающих стандартный комфорт нашего жилья. В первую очередь это тепло и электроэнергия, вода и канализация, удаление мусора.
Долгие десятилетия в крупных городах мы руководствовались жесткими стандартами. Тепло надо получать только из системы центрального отопления (лучше из отработанного пара ТЭЦ), а воду — из единой для всего города системы. Канализацию и удаление мусора по возможности тоже старались сделать централизованными. Города быстро обрастали сетями — магистральными трубопроводами и разводящими системами. Сроки службы уложенных труб были невелики — около десяти лет, что не очень заботило проектировщиков и хозяйственников тех лет. С них требовали план по валу, а проблемы грядущих десятилетий руководство не волновали. Сегодня крупные города, где в последние десятилетия активно велось строительство, оказались в исключительно тяжелых условиях.
Особенно трудно приходится Москве, которая заняла под новое жилье огромные территории и до сих пор ориентируется на магистральные инженерные коммуникации. Протяженность ее тепловых сетей, приведенная к стандартному диаметру в 300 миллиметров, оценивается примерно в 60 000 километров, что составляет полторы протяженности земного экватора. Только поддержание этих сетей в работоспособном состоянии требует в год один миллиард долларов. Поскольку многие годы надлежащих восстановительных работ не велось, для компенсации многолетних упущений пришлось бы тратить по два миллиарда долларов в течение пяти лет. Этим нерациональные расходы на содержание городской энергосистемы не ограничиваются.
Отопление городских зданий преимущественно с помощью отработанного пара ТЭЦ привело к тому, что, с одной стороны, большинство ТЭЦ строилось в урезанном варианте — без градирен 1 , роль которых выполняют теперь потребители тепла, а с другой — растущий спрос города на тепло для новых районов не позволял энергетикам при реконструкции ТЭЦ переходить на более современное оборудование и увеличивать кпд по производству электроэнергии, а не суммарной энергии — тепловой и электрической, как привыкли считать у нас. В результате технический прогресс искусственно тормозился. Строители сооружали энергорасточительные дома, требующие море тепла для отопления. Энергетики производили это тепло, довольствуясь технологиями, дающими на единицу электроэнергии две единицы тепловой, в то время как мир использует оборудование, позволяющее довести это соотношение до 1:1. Другими словами, мы остаемся на уровне 32 процентов кпд по электроэнергии вместо 48 процентов в мировой практике.
По оценкам Института развития Москвы, пережог природного топлива из-за нерациональности энергетической системы города и плохой теплоизоляции зданий в стоимостном выражении составляет не менее одного миллиарда долларов в год. В других городах положение менее тяжелое, чем в столице: там нет московских масштабов. Но нет и столичных возможностей для привлечения ресурсов и средств.
Приведенные оценки показывают, что запланированная реформа накопившиеся проблемы не решит, так как ни бюджет, ни население содержать нашу абсурдную энергетику давно не в состоянии. Не многим лучше обстоят дела с водоснабжением, канализацией и удалением мусора. Каждая из этих отраслей городского хозяйства нуждается в коренной реконструкции и в крупных капиталовложениях.
Самая серьезная опасность при этом — бессмысленное использование выделяемых из бюджетов средств. Энергетики могут направить их на латание дыр в коммуникациях или строительство новых крупных ТЭЦ. Водоканал — на совершенствование системы централизованного водоснабжения и сооружение грандиозных станций водоочистки, мусорщики — на закупку мусоросжигательных заводов. В итоге мы лишь усугубим наше общее плачевное состояние и не сдвинем с места коммунальную реформу.
Смысл реформы не в борьбе с “естественными монополиями”. На деле они не так сильны, как пытаются нас убедить. С ними не надо бороться. Надо найти им альтернативы и экономически поддержать их.
Как противостоять монополиям?
Нам придется ответить не только на вопрос “как?”, но и на вопрос “кто?”, то есть выяснить, кто будет это делать.
Для любого реформатора-рыночника самое приятное в предстоящих преобразованиях — найти способ, позволяющий достичь цели без консолидации больших средств, за счет активности частных инвесторов. Как это ни парадоксально, многие проблемы энергетики можно активно решать не привлекая огромные средства из бюджетов.
В самом деле, если некая сфера хозяйства, требующая бюджетных средств, находится в загоне, а ее надо ускоренно развивать, то правительство объявляет о налоговых льготах для тех, кто вложит средства в эту сферу. При этом оно жертвует тем, чего все равно не имеет, а получает за это то, на что должно было бы тратить живые бюджетные деньги. Для общества же эффект может оказаться значительно мощнее, так как бюджетные средства обладают тенденцией расходоваться не лучшим образом, чего о частных вложениях не скажешь.
Вообще, умная власть не дерет с подданных семь шкур, опасаясь, что в результате может не получить ничего: подданные либо обманут ее, либо уведут из-под ее контроля деньги или же сбегут со своими капиталами. Репрессии, с экономической точки зрения, еще ни разу в истории не были достаточно эффективными.
Нужно не бороться с энергетической монополией, а сделать две вещи:
— побудить потребителей экономить тепло и дать им возможность платить только за то количество тепла, которое ими реально израсходовано (то есть поставить счетчики);
— стимулировать пользователей вкладывать деньги в энергосберегающие технологии и в альтернативные монопольным источники тепла и электроэнергии.
После этого нужно будет думать не о борьбе с монополией РАО ЕЭС, а о ее поддержке в переходный период. Монополия начнет рушиться сразу же после того, как названные мероприятия наберут силу. Лишенная градирен ТЭЦ не может плавно менять режим своей работы. Она может работать либо в режиме отопительного сезона — роль градирен тогда выполняют отапливаемые отработанным паром городские здания, — либо в летнем режиме, когда производство электроэнергии сокращается до объемов, определяемых потребностями в горячей воде. Поэтому экономия тепла создаст для работы ТЭЦ серьезные технологические проблемы, а может стать и деструктивным фактором. Однако в быстром разрушении существующей системы еще меньше резона, чем в ее существовании.
Что конкретного делают в Татарстане?
Реформирование жилищно-коммунального хозяйства в Республике Татарстан существенно отличается от подходов, реализуемых в других регионах России. В Татарстане реформы начались значительно раньше, поскольку проблема стояла очень остро из-за высокого процента износа жилого фонда и инженерных коммуникаций. Татарстан уже не первый год пытается осуществлять строительные программы, не имея на то существенных бюджетных ассигнований.
Например, есть в республике программа переселения жителей из ветхого жилого фонда. Ветхое здание сносилось, а все, кто его населял, получали благоустроенные квартиры в новостройках. Однако власти столкнулись с тем, что некоторые владельцы новых квартир попросту пропивали их и вновь становились объектом социальной заботы муниципальных органов.
В Татарстане решили предоставлять новое жилье в основном только за плату, а при переселении из ветхого жилого фонда предоставлять очень льготный кредит — на большой срок и под символический процент. При этом льготы переходят по наследству только прямым родственникам. Тем, кто на этих условиях покидать прежнее жилье не соглашался, предлагалось переехать в дешевые муниципальные дома, которые возникли после восстановления ветхих. Так приходится решать жилищную проблему в условиях жесткого бюджетного дефицита и остроты этой проблемы для значительной части населения.
Осознают в Татарстане и неэффективность централизованного теплоснабжения. В первую очередь благодаря тому, что приходится строго экономить, а ограниченность средств быстро подсказывает более эффективные пути их расходования. Рациональный выбор инфраструктурных решений позволяет сократить стоимость строительства на 30 — 40 процентов. При этом самое серьезное внимание уделяется ресурсосберегающим технологиям.
Уже сейчас следует, видимо, отдавать приоритет малоэтажному домостроению как более экономичному, если учитывать и капитальные, и эксплуатационные затраты одновременно. Существующие многоэтажные здания при этом могут послужить базой для формирования фонда социального жилья, который потребуется и для переселения жителей из ветхих жилищ.
Муниципальные заказы на строительство жилья в ближайшее время сократятся. Это означает серьезную перестройку строительных организаций, которым предстоит приспособиться к более высоким требованиям частных заказчиков.
Пытаются в республике уменьшить бюджетные затраты и на переработку мусора. В примыкающем к Казани городе Зеленодольске переработку мусора отдали коммерческой структуре, которая в короткие сроки наладила примитивную его утилизацию, извлекая металлы, макулатуру, битое стекло и превращая остаток в компост. Конечно, вечная проблема мусора — наличие в нем тяжелых металлов — остается и здесь.
В некоторых странах тому, кто принимает на переработку тонну мусора, платят до ста американских долларов. Специалисты уверяют, что в российских условиях организовать нормальное захоронение и частичную утилизацию мусора дешевле чем по 20 — 25 долларов дотации за тонну невозможно. Администрация Зеленодольска вместе с частной фирмой доказали: можно и при нашей бедности жить чисто, а работу по обеспечению чистоты сделать прибыльной даже без больших муниципальных дотаций.
Как Москва готовится к коммунальной реформе?
В Москве ищут пути реформирования городской энергетики, но делают это осторожно, исподволь, может быть, излишне медленно.
Поиски, казалось бы, вышли на практическую стезю, когда в 1995 году была утверждена мэром по тому времени революционная концепция энергообеспечения Московского международного делового центра (ММДЦ), который называют также Московским Сити. В распоряжении мэра признавалось целесообразным обеспечить ММДЦ энергией от автономной газодизельной электростанции. Последнюю рекомендовалось разместить на территории РТС “Красная Пресня”, неподалеку от ММДЦ. Авторы этой концепции во главе с Ю. Сарумовым предложили в ее развитие план, при котором и капитальные вложения в энергосистему ММДЦ, и потребление первичных энергоресурсов сокращались по сравнению с альтернативным вариантом других авторов в несколько раз. В проекте Сарумова потребности в тепле ММДЦ устанавливались с учетом того, что в проектируемых зданиях будут реализованы обычные, например, для Канады энергосберегающие мероприятия.
Предлагалось также все тепло, получаемое на электростанции, отдавать по льготным ценам нынешним его потребителям по уже существующей от РТС сети, а в ММДЦ передавать только электроэнергию. Отапливать здания ММДЦ предлагалось за счет электроэнергии провальных периодов, в основном ночью. С этой целью на этажах следовало установить хорошо изолированные бойлеры для запаса горячей воды. Сглаживание провальных периодов дополнительно уменьшает установленную мощность электростанции. К сожалению, концепция Сарумова настолько разительно отличалась от привычных для московских проектировщиков идей, что они стеной встали против нее. Хотя руководство и поддерживало новые идеи, сомнения перевесили, и судьба проекта пока так и не решена. Вместе с тем мы могли бы сейчас привлечь к нему внимание и на деле убедиться, в чем смысл преобразования городской энергетики для Москвы и как при этом обойтись минимальными инвестициями со стороны городского бюджета.
Неудачи с проектом Московского Сити не остановили сторонников энергоэффективных планов в строительстве. Они нашли поддержку сначала в Мосгосэкспертизе, а затем в Москомархитектуре и Комплексе перспективного развития города Москвы. В 1996 году распоряжением мэра Ю. Лужкова утверждено “Руководство по проектированию энергоэффективных зданий и сооружений”. На ближайшие два года намечено провести эксперимент, в котором для наиболее важных из проектируемых городских объектов в обязательном порядке будет присутствовать раздел “Энергоэффективность”. В этом разделе, который будет постепенно уточняться, потребуется обосновать выбор формы ограждающих конструкций, характер материалов, обеспечивающих их надлежащее тепловое сопротивление, разработку системы отопления, утилизации вентиляционных выбросов и кондиционирования… Здесь же будет решаться вопрос о целесообразности выбора внешнего или установки автономного источника энергии, о сравнительной стоимости инженерных коммуникаций и сооружений для разных вариантов.
По инициативе Мосгосэкспертизы уже разработаны и проходят апробацию в правительстве города предложения по стимулированию строительства и эксплуатации энергоэффективных объектов в Москве. Содержащиеся в них рекомендации шире того, что можно быстро принять, их необходимо обсудить, внести дополнительные уточнения.
Прежде всего, как уже говорилось, любые дотации должны выдаваться владельцу здания или тому, в чьем хозяйственном ведении оно находится. Иначе мало шансов, что средства будут использованы по назначению.
Далее, следует строго ограничить срок государственной приемки зданий, из характеристик которых ясно, что их эксплуатацию жильцы оплатить не смогут.
Начиная, например, с 2000 года строители обязаны сдавать в эксплуатацию только энергоэффективное жилье. Город если и будет его дотировать, то по самым низким параметрам. При сдаче дом снабжается паспортом, содержащим основные эксплуатационные характеристики, в том числе расход тепла на отопление единицы площади при определенных погодных условиях. Паспорт служит гарантией на срок до десяти лет и позволяет предъявить претензии к строителям и проектировщикам в суде. Паспорт создает юридическую базу для ответственности строителей и проектировщиков в соответствии с Законом о правах потребителей.
Организуется Фонд энергоэффективности строительства, куда каждый заинтересованный в реализации такого проекта сможет перечислять взносы, которые засчитываются ему как уплата налога на прибыль.
Фонд может быть федеральным или местным, в зависимости от того, какой налог разрешено через него вносить. Средства перечисляются под возможность в дальнейшем получить в фонде кредит на осуществление собственного энергоэффективного проекта. Если проект будет признан пионерским, то после его реализации и экспертизы фонд может принять решение о снижении процентов по кредиту или даже о том, что кредит будет беспроцентным (конечно, при условии своевременного погашения заемщиком самого кредита).
Чтобы регулировать появление в городе многочисленных энергетических предприятий (малые электростанции, крышные и иные котельные и т. п.), целесообразно ввести местные налоги на сжигаемое в стационарных установках топливо.
Еще одно важное предложение: отменить уплату кабальных сумм за присоединение к энергетическим сетям. Такие платежи достигают порой огромных размеров, и оправдать их разумной целесообразностью невозможно. Вместо них следует утвердить примерный типовой договор между производителем и потребителем энергии.
Где взять инвестиции?
Реформ без инвестиций не бывает. Без инвестиций бывают революции. Революции питаются разрушением, реформы — ускоренным созиданием и замещением старых технологий новыми. Чтобы в короткие сроки преобразовать в крупных городах систему их энергообеспечения, потребуются очень большие капиталовложения. О такой перспективе власть даже не решается думать. Она склонна считать подобные прогнозы паническими и всячески отмахивается от серьезного обсуждения грядущих перемен.
Увы, власть имеет опыт масштабных преобразований только в условиях социализма. Тогда решить проблему рационально было невозможно. Но власти очень полезно обратить внимание на то, как нечаянно в Москве была почти решена задача, поставленная съездами партии: каждой семье — отдельную квартиру. Ее решил рынок при содействии московского строительного комплекса, который не снижал темпы производства жилья даже в самые тяжелые годы, изыскивая деньги везде, где только было возможно.
То же самое произойдет с энергетикой. Сегодня ситуация на рынке энергии такова, что для крупного потребителя выгоднее взять в лизинг оборудование для собственной небольшой электростанции и обеспечить себя теплом и электроэнергией, чем пользоваться услугами РАО ЕЭС. Так что спрос на локальные электростанции начнет быстро расти, едва появится несколько вдохновляющих примеров. Противостоять этой тенденции невозможно, так как бюджетных денег на поддержание существующей энергосистемы не хватит.
Будет ли частник вкладывать деньги в более крупные электростанции? В крупные, скорее всего, — нет. А в средние вложит. Особенно если они возникнут на базе действующей РТС (районная тепловая станция). При этом уже существующие сети обеспечат утилизацию почти всего производимого на станции тепла по вполне приемлемой цене. Тем самым срок окупаемости капитальных вложений сокращается до пяти лет. Не будет особой проблемы с поиском инвестиций в энергетику нефтеперерабатывающих, нефтехимических и других заводов, которым есть чем рассчитываться за кредит.
Привлечь частные инвестиции в энергетику можно, но при правильной налоговой политике. Сложнее обстоит дело с капитальным ремонтом зданий. Здесь нагрузки на бюджет неизбежны. Иначе собственников домов не создать. Стоило бы предоставлять льготные ссуды на проведение капитального ремонта. Конечно, нужен контроль за целевым использованием денег, но давать их нужно тому, кто более других заинтересован в результате.
Строительная отрасль связывает жилищную реформу с коммунальной.
Индустрия массового строительства адекватна сектору коммунальных услуг, ибо они всегда дополняли друг друга и развивались в общей среде.
Сегодня перейти к эффективной энергетике не так просто, ибо задача эта не только и не столько в преобразовании энергетической отрасли. Частного инвестора, в принципе, можно побудить вложить деньги в реконструкцию энергетики. Его можно склонить к участию в преобразовании стройиндустрии, дабы прекратить постройку холодных, тяжелых и дорогих домов из многопрофильного сборного железобетона. Гораздо труднее решить проблему реконструкции уже существующего жилья, с тем чтобы эксплуатировать его при доступных для населения затратах. Выше уже говорилось, что муниципалитет должен в основном строить недорогое и экономное муниципальное жилье. Все остальное, как правило, пора строить на коммерческой основе: город не должен идти на коммерческий риск.
Иначе обстоит дело с уже построенным жильем, которое не рассчитано на экономное использование тепла.
Навыки, ставшие привычными в развитых странах, где климатические условия схожи с нашими, нам пока что кажутся экзотическими. Например, россиянину даже из очень высоких широт трудно поверить, что в Швеции не проветривают дом с помощью форточки. Там это просто не принято. В первую очередь потому, что такое проветривание жилья для северных стран — нетерпимая роскошь, ибо расход энергии на отопление сразу повышается при этом на 40 процентов. Закон запрещает подобную роскошь, и ни одно здание не будет разрешено к эксплуатации, если не снабжено теплообменниками по утилизации тепла вентиляционных выбросов. К тому же здания в Швеции строят так, чтобы при внешней температуре до минус 10,5╟ С оно не нуждалось в работе отопительных систем и могло нормально функционировать за счет того тепла, которое производят внутри здания электрические, электронные и осветительные приборы.
Индустрия сборного домостроения на базе железобетонных конструкций настолько пронизала все наше строительство, что многим эта технология продолжает казаться естественной. Пора расставаться с этой технологией. Нужно продвигаться сразу в нескольких направлениях, используя на местах то, что выгоднее в конкретных условиях.
Сборное домостроение развивается в мире по пути универсализации деталей. Легче становятся материалы для ненесущих конструкций. Монолитный железобетон при сборке стен сочетается с привлечением более легких материалов. Облегченные панели лучше сохраняют тепло, позволяя повысить термическое сопротивление ограждающих конструкций и сделать здание энергоэффективным.
Муниципальные заказы строителям в ближайшее время придется резко сократить. Муниципальным строительным организациям предстоит пережить серьезный кризис, ибо работать так, как того требует частный заказчик, могут далеко не все. Дело даже не в качестве работ и не в отношении к материалам и комплектующим. Дело в организации фронта работ и в привычке к масштабам. Эти тенденции преодолеваются с большим трудом.
Коренная перестройка коснется не всех сразу, если муниципалитеты своевременно отреагируют на перемену обстановки. Дело в том, что почти весь жилой фонд в городах требует капитального ремонта. Без масштабной индустрии ремонта не обойтись. Ведь объемы жилого фонда в старых городах в пятьдесят и более раз превышают мощности строительных организаций. Поэтому сокращение заказов на строительство может привести не к ликвидации муниципальных строительных предприятий, а к перепрофилированию их в ремонтные, причем не кустарные, а индустриальные, с использованием современных технологий.
Конечно, создание индустрии капитального ремонта потребует серьезных усилий и изобретательности. Но существует опыт многих европейских стран, которые через это прошли и с этого начали преобразование всего хозяйства. У нас есть хороший шанс повторить их путь.
Как приступить к реформе?
С чего-то приходится начинать. Поскольку в Татарстане к реформе приступили раньше, следует присмотреться к накопленному в республике опыту. Частично об этом уже говорилось выше. Теперь о мерах, которые требуют специальных решений на уровне субъекта федерации.
Прежде всего реформой необходимо управлять. Ее нужно проводить независимо от того, кому принадлежит конкретное здание — муниципалитету, ведомству или предприятию. В любом случае зданию нужно обрести реального хозяина. При этом должны быть защищены интересы жильцов. Жилым фондом нужно управлять независимо от того, есть у здания частный хозяин или нет. Существующее ПО “Татжилкомхоз” само себя реформировать не сможет. Поэтому на время проведения реформы потребуется Министерство жилищно-коммунального хозяйства, которое, возможно, придется сохранить.
Ближайший этап реформы в Татарстане — это концентрация усилий на осуществлении республиканских программ “Энергосбережение”, “Питьевая вода” и других, позволяющих экономить ресурсы. Там, где разгосударствление предприятий, предоставляющих соответствующие услуги населению, уже произошло, необходимо позаботиться о конкуренции, а до ее возникновения — о разумной политике цен. Не исключено, что в отдельных случаях придется прибегнуть к национализации.
Правительство республики пытается проводить реформу в условиях предельно напряженного бюджета. Возможно, строку жилищно-коммунального хозяйства оно сможет защитить, по крайней мере расходы на социальную поддержку населения. Чтобы компенсировать недофинансирование всей отрасли, предполагается ввести специальные коммунальные векселя. Их будут выдавать в виде дотаций из бюджета и принимать в уплату за потребление энергоресурсов. Энергоснабжающие предприятия, в свою очередь, смогут покрыть этими векселями обязательства перед бюджетом.
…К сожалению, интерес к реформе коммунального хозяйства убавился раньше времени. Истерика, вызванная испугом перед непомерными расходами на содержание квартир, сошла на нет, а сама, казалось бы, неразрешимая проблема “весом” в 120 триллионов еще дореформенных рублей отодвинулась на второй план и лишь изредка высвечивается политиками в вялых дискуссиях с опостылевшими оппонентами. Можно лишь гадать, сдали ли инициаторы ее свои позиции или просто попритихли перед новым наступлением. Можно пытаться и дальше делать вид, что данной проблемы и всего, что с нею сопряжено, как бы не существует , продолжать жить, как жили. Фон для этого создан прекрасный: кто-то пытался, кто-то не захотел или не понял — вот и не вышло. Сами, мол, виноваты… На этот раз не получится. Жизнь расставит многое по местам, независимо от нас и даже вопреки нам.
Рывкин Альберт Анатольевич (род. в 1940) — президент ЗАО “Институт развития Москвы”, кандидат экономических наук.
Швецов Владимир Александрович (род. в 1955) — заместитель премьер-министра Республики Татарстан.
1 Градирни — сооружения, предназначенные для охлаждения горячей воды атмосферным воздухом, применяются главным образом в системах оборотного водоснабжения промышленных предприятий.