Исторические модели и современная практика в регулировании этнополитических отношений
Опубликовано в журнале Дружба Народов, номер 2, 2018
Паин Эмиль Абрамович — российский политолог и этнограф,
доктор политических наук, профессор Научно-исследовательского университета
«Высшая школа экономики».
Эволюция
политики культурного разнообразия
Трудно сказать, когда
впервые появилось в литературе словосочетание «управление многообразием» («diversity management»). Даже если
согласиться с теми, кто полагает, что оно было введено еще в первой половине XX
века для описания стратегий использования в фабричном производстве труда
эмигрантов, нельзя не признать, что в XXI веке, в условиях глобализации, оно
приобретает новый смысл, быстро расширяя свою предметную область. Ныне
управление культурным разнообразием (УКР) не ограничивается рамками отдельных
предприятий, а становится частью государственного управления.
При этом наименьшая
определенность в использовании этого термина характерна для государственного и
муниципального управления. В этих сферах концептуализация предмета управления
культурным разнообразием произошла лишь на рубеже ХХ и XXI веков, а в
российской практике появляется буквально на наших глазах. Что касается
регулирования межэтнических отношений, то наш проект1
едва ли не первым использует данное понятие.
Предложение
использовать в российской практике даже саму терминологию УКР может наткнуться
на серьезные возражения в среде экспертов сферы этнической политики, поскольку
эта концепция и терминология прочно ассоциируются в сознании многих только с
политикой «мультикультурализма», подвергшейся
серьезной критике. Между тем критиковали эту политику, вполне справедливо,
вовсе не за поддержку культурного разнообразия. Признаки управления культурным
разнообразием известны со времен древнейших государств, которые были вынуждены
совмещать разнообразие племен, языков и религий с универсальностью распоряжений
правителя. В новое время эта концепция также изменялась, пройдя несколько
стадий эволюции.
«Плавильный
котел»
Этот термин появился в
XX в., но отразил двухвековую политику США, направленную на гражданское
смешение, «переплавку» разных народов в единую американскую нацию. Такую
политику в одни времена превозносили как главный символ американского образа
жизни, а в другие демонизировали в публикациях противников идеи «мультикультурализма», определяя ее как ассимиляционную и
даже расистскую.
Лишь в последние годы
стали появляться взвешенные исследования и публикации на эту тему. На наш взгляд,
политика «плавильного котла» была скорее интеграционной, чем ассимиляционной.
Она никогда не приводила не только к полному подавлению, но даже и к уменьшению
культурного разнообразия в стране, в том числе этнического. Достаточно сказать,
что, по данным Бюро переписей США, в этой стране к ноябрю 2015 г. бытовало
более 350 языков народов мира, в том числе и русский, на котором постоянно
общаются в Америке около 880 тыс. человек. Некоторые языки и культуры,
например, культура европейских евреев ашкенази и их язык идиш, из всех стран
мира лучше всего сохранились именно в США. Проблема политики «плавильного
котла» состояла в том, что в США она долгое время уживалась с расовой
дискриминацией, которая все же не была ее следствием. Во всяком случае, менее
известный вариант этой политики, проводимой в странах Латинской Америки
(например, в Бразилии), связью с расизмом не отмечен, и ныне характеризуется
наименьшим по мировым меркам уровнем межэтнической и межрасовой конфликтности.
Какие бы дискуссии ни
велись относительно оценки последствий концепции «плавильного котла»,
общепризнано, что она завершала собой эпоху становления государств-наций и
предшествовала новому циклу в перманентном чередовании объединительных и
разделительных процессов в эволюции человеческой культуры.
Зарождение
«мультикультрализма» как политического проекта
В 1950-е — 1970-е гг.
стали появляться ранние формы политической реализации этой модели. Пожалуй,
первым политическим документом, представляющим эту идею в XX в.,
стала Конституция Индии (1950). Чуть позже были
проведены политические дебаты относительно сущности и статуса культурного
разнообразия в Швейцарской конфедерации, где (1957) и появился термин «мульткультурализм».
И все же всемирную
известность этот термин получил спустя 15–20 лет на основе политической
практики Канады. В октябре 1971 г. мультикультурализм
стал одним из опознавательных знаков политики правительства, возглавлявшегося
Пьером Трюдо, и проводившейся
под лозунгом «Одна нация, два языка, много народов и культур».
Канаду считают истинной
родиной политики «мульткультурализма» не без
основания, поскольку здесь сформировались ее важнейшие принципы:
— признание
государством культурного плюрализма в качестве нормы современного
демократического общества;
— гарантии для
индивидов и групп сохранения своей культурной идентичности и специфичности;
— гарантии недопущения
дискриминации по культурным различиям;
— государственное и
общественное противодействие ксенофобии.
Эта часть мультикультурализма и ныне преимущественно позитивно оценивается
экспертами, хотя со временем стало ясно, что декларируемое равенство прав не в
полной мере соблюдается, — эта политика отражает интересы скорее меньшинств,
нежели этнического большинства. У Канады идеи мультикультурализма
были заимствованы Австралией и стали элементом государственной политики этой
страны. В 1973 г. правительством лейбористов была создана государственная
организация (Australian Institute
of Multicultural Affairs), которой было поручено проведение курса на
формирование в Австралии «мультикультурного
общества». В 1975 г. в Швеции был принят закон о поддержке меньшинств,
положивший начало политике мультикультурализма в этой
стране. Затем Великобританией была воспринята антидискриминационная
составляющая этой политики, и в 1976 г. создана специальная правительственная
организация «Комиссия по расовому равенству» (Commission
on Race Equality).
В 1983 г. Нидерланды приняли базовые идеи мультикультурализма,
выразив их в государственной программе: «Политика в отношении этнических
меньшинств».
Смещение
проблематики УКР в сторону регулирования миграции
и
интеграции мигрантов
Если пионеры мультикультурализма (Индия, Швейцария и Канада) применяли
эту концепцию для регулирования взаимоотношений автохтонных народов своих
стран, имеющих в некоторых случаях многовековой опыт совместного проживания на
одной территории, то в 1980—1990-е гг. внимание как
исследователей, так и политиков, занимавшихся проблемами межэтнических
отношений, перемещается в сферу миграционных проблем и вопросов интеграции мигрантов
различных национальностей и конфессий в принимающие
сообщества.
Новые времена и новые
условия требовали пересмотра трактовок многих понятий, и прежде всего ключевого
для мультикультурализма понятия — «этническое
меньшинство». Вместо акцента на особый статус меньшинств правовые
нормы стали подчеркивать их юридическую полноправность, равенство их статуса с
представителями большинства. Этничность, языковая и религиозная принадлежности
больше не воспринимались экспертами в качестве неотъемлемых свойств индивида
или группы, а определялись как идентичности, свободно выбираемые гражданами.
Права меньшинств перестали рассматриваться только как «добрая воля»
государства, а закреплялись международными хартиями: Рамочной конвенцией о
защите национальных меньшинств (1995), а затем Лундскими
рекомендациями Совета Европы (1999) на ту же тему и рядом других международных
документов.
Уже сам факт
присоединения к ним стран ЕС привел к тому, что те или иные черты мультикультурализма стали для этих стран общими. Автор по
собственному опыту работы в Администрации Президента РФ (1993–1999 гг.) знает,
что в этот период модель мультикультурализма
обсуждалась в России, и даже предпринимались попытки внедрения ряда ее
принципов в практику федеральных и региональных органов власти. К этому
обязывала Россию и ратификация ею в 1998 г. Рамочной конвенции о защите
национальных меньшинств.
В 1990-е годы ученые и
юристы-практики существенно пересматривают и дополняют основные признаки
государственной и муниципальной политики управления культурным разнообразием,
включая в них, в частности, расширение сферы гражданской самоорганизации.
Критика
мультикультурализма и новые концепции в сфере УКР
В начале 2000-х годов
происходят перемены в рамках парадигмы УКР. В это время начинает нарастать
критика мультикультурализма. В немалой степени этому
способствовало то, что само понятие «мультикультурализм»
до сих пор является одним из наиболее расплывчатых в
политическом лексиконе — каждый его использующий вкладывает в него свой смысл. Мультикультурализм больше не представляется единственной
моделью, способной в полной мере отвечать потребностям управления культурным
разнообразием.
Критика концепции мультикультурализма велась с различных позиций. С одной
стороны, ее решительно отвергали национал-популисты, вроде лепеновского
Национального фронта во Франции, защищающие утопию культурного единообразия
современных государств. С другой — академические ученые, а также политики
респектабельных направлений. Они не оспаривают идею защиты культурного разнообразия,
но выступают против побочных политических следствий мультикультурализма,
и прежде всего коммунитаризма —
государственной политики, которая де-факто не столько поддерживает самобытные
культуры, сколько спонсирует деятельность разрозненных общин, поощряет
параллельное существование этнических или конфессиональных сообществ и
усиливает замкнутость культурных групп. Первым из влиятельных политиков это
отметил испанский премьер-министр Х.-М. Аснар,
заявив, что «мультикультурализм раскалывает
общество». Однако всемирный отклик вызвало не его выступление, а заявление
канцлера Германии А. Меркель (16 октября 2010 г.):
«Национальные общины живут бок о бок в одной стране,
но не взаимодействуют». Именно это она назвала провалом, абсолютным крахом
политики мультикультурализма. Эту же идею подхватил
президент Франции Н. Саркози: «Общество, в котором
общины просто существуют рядом друг с другом, нам не нужны. Если кто-то
приезжает во Францию, то он должен влиться в единое сообщество, являющееся
национальным» (2011). И наиболее рельефно, на наш взгляд,
охарактеризовал либеральную критику мультикультурализма
премьер-министр Великобритании Д. Кэмерон. 5 февраля 2011 г., выступая в Мюнхене на международной
конференции по безопасности, он детально объяснил претензии европейских
политиков к мультикультурализму, отметив, что их
вовсе не беспокоит наличие разных культур в едином государстве — это неизбежное
явление эпохи глобализации. Реальную проблему представляет лишь
отсутствие у части «новых британцев» единой гражданской, британской
идентичности вследствие влияния мультикультурализма.
«Великобритания, — заявил Д.Кэмерон, — поощряет
параллельную, не связанную друг с другом жизнь различных культур», что приводит
к «ослаблению коллективной идентичности». Такая ситуация способствует
дезориентации части мусульман, делая их восприимчивыми к воздействию
экстремистских проповедников. Кэмерон ссылался на
исследования, которые показали, что до трети молодых британских мусульман не
причисляют себя к британскому сообществу, а идентифицируют себя со всемирной исламской умой. Из этого лишенного гражданской
идентичности сообщества, не заинтересованного в гражданском сотрудничестве, как
раз и формируется слой тех радикальных групп, которые участвуют в
террористических актах или в коллективных погромах на территории Британии.
Несколько позже с
подобными критическими заявлениями в адрес мультикультурализма
выступили лидеры ряда других стран Европы, при этом в числе критиков были
представители как праволиберальных, так и леволиберальных, социалистических
партий.
В начале второй декады
2000-х проблемы коммунитаризма существенно
обострились в связи с произошедшим изменением структуры экономики развитых
стран мира: радикальным сокращением трудоемких и экологически вредных
производств, где был спрос на труд низкоквалифицированных
и неквалифицированных мигрантов, и увеличением спроса на квалифицированный труд
в наукоемком производстве и сфере услуг. Эти изменения привели к тому, что
декларируемое «открытое общество» в развитых демократиях зачастую оказывалось
закрытым для значительной части мигрантов, которые на протяжении жизни
нескольких поколений не могут подняться с низших ступеней
социально-имущественной лестницы. В таких странах как Франция и Великобритания
(к Германии это относится в несколько меньшей мере) мигранты концентрируются в
беднейших кварталах, с наихудшим медицинским обслуживанием и, что страшнее
всего, наихудшим образованием, надолго закрепляющим их социальное отставание.
Одновременно в этих же странах возникают и «золотые гетто» богатых кварталов, в
которых элитарные слои населения отгораживаются от проблем «простонародья»,
получающего презрительные клички наподобие «реднеков»2
и др.
Миграционный кризис
2015 г. лишь усилил эти проблемы. В результате миграций значительно возросли как
доля незанятого населения, так и расходы государств на его социальное
обеспечение. Все это резко увеличило налоговую нагрузку на занятое население и
привело к усилению социального недовольства разных групп общества. Подъем национал-популизма в странах ЕС и
в США (2016–2017 гг.) в немалой степени стал следствием этих процессов,
указывающих на несостоятельность мифа о переходе мира к «постнациональной»
эпохе, развиваемой рядом теоретиков мультикультурализма
(см., например: Терборн, 2001). Напротив, ныне необычайно возросла общественная
потребность в преодолении социальной сегрегации и в общенациональной
гражданской солидарности, в том числе и в странах, где она была, но подверглась
эрозии под воздействием коммунитаризма.
Итак, 30–40 лет попыток
реализации модели мульткультурализма почти
повсеместно показали, что вместо интеграции мигрантов в принимающее сообщество
(заявляемой как цель этой политики) под ее влиянием зачастую нарастают этноцентризм, этническая и религиозная дифференциация
обществ; проявляется сегрегация меньшинств как добровольная, так и вынужденная.
Мультикультурализм, а точнее одно из его проявлений —
коммунитаризм, на уровне страны может оборачиваться
жесткой сегрегацией на уровне локальных общин.
Альтернативные
модели
И вот в экспертной среде
стали формироваться и обосновываться альтернативные модели УКР. Их суть и
назначение сводятся к тому, чтобы при сохранении основных достоинств мультикультурализма (в защите прав меньшинств, в сохранении
разнообразия и в гарантиях свободы культурного выбора) направить усилия
государства на развитие доверия, диалога и взаимодействия между разными
социальными и этнокультурными группами населения. Гражданское единство вместо
сегрегации — эта идея лежит в основе концепции интеркультурализма,
зародившейся в Канаде, где в 1970-е годы впервые начала осуществляться политика
мультикультурализма, и где так же раньше, чем в
других странах, обнаружились ее недостатки.
Критика мультикультурализма нисколько не подорвала интерес к идее
управления культурным разнообразием, напротив, именно с 2000-х годов становится
все яснее, что и признание культурных различий, и обеспечение равных
возможностей для всех групп в социально-политической жизни — это задачи, от
решения которых зависит успешное функционирование общества. В таком понимании
концепция УКР позволяет по-новому взглянуть на суть политического и
экономического управления, устанавливая связи между разными сюжетами и
проблемами, свойственными современным сложным обществам, и проявляющимися как
на национальном, так и на локальном городском уровне.
К концу первой декады
2000-х годов тематика УКР не только входит в повестку политических дебатов
большинства развитых стран мира, но и становится предметом действий различных
государственных и общественных структур. В это время в странах ЕС и в Канаде
создаются специальные министерства, правительственные ведомства и комиссии по
решению вопросов, связанных с УКР. Для прояснения концептов и детального
анализа актуальных проблем государством и муниципалитетами стали привлекаться
академические эксперты, регулярно готовившие доклады по указанным вопросам.
В основу новой версии
УКР положены идеи «интеркультурализма» — общественной
интеграции, межкультурного взаимодействия, развития горизонтальных связей и
гражданской активности. Все они, на наш взгляд, чрезвычайно важны для
совершенствования российских подходов к регулированию межэтнических отношений.
Управление
культурным разнообразием
в
«Cтратегии государственной
национальной политики России»
В современной России
проявляется необходимость обновления теоретических парадигм в разных сферах
государственного управления, в том числе и в сфере регулирования
этнополитических отношений (этнических, религиозных, федеративных и пр.).
Парадигма «национальной политики», которая в СССР и в постсоветской России
долгое время была единственным теоретическим основанием для такого управления,
сегодня требует корректив и дополнений, исходя из новых политических реалий и
современных теоретических воззрений.
Возьмем
в качестве примера основополагающий документ в области российской национальной
политики — Стратегию государственной национальной политики РФ на период до 2025
г. В этом документе впервые в практике российского государственного управления
появилось понятие «российская нация» как политическая категория, однако
значительно чаще слова, содержащие корень «нация» («многонациональность» и
«межнациональные отношения»), употребляются в качестве синонимов «полиэтничности» и «межэтнических отношений».
Из контекста видно, что термины «нация» и «этнос», «национальность» и «народ»
означают для авторов документа примерно одно и то же. Весь документ
сосредоточен на решении сугубо этнических проблем, хотя на практике их чаще
всего нельзя отделить от проблем другого рода — религиозных и миграционных,
политических и социально-экономических. В этом отношении концепция УКР могла бы
расширить возможности национальной политики, придав ей комплексный характер,
поскольку УКР предполагает рассмотрение разных форм культурных различий —
социальных, религиозных, этнических, демографических и др. Это особенно важно в
современных условиях, когда возникают новые формы идентичности, весьма
неустойчивые в быстро изменяющемся мире.
Еще в начале 2000-х
годов, за несколько лет до известных конфликтов с этнической окраской в
российских городах, социологи Левада-центра
обратили внимание на взаимосвязь между социальным недовольством и этническими
фобиями россиян. Лев Гудков тогда писал, что в современной России «комплекс
социальных обид растет очень сильно, но, что характерно: он не становится
социально окрашенным, а принимает форму национальных обид, чувства притеснения
со стороны других, этнически чужих, национальных противников и врагов».
Исследования,
проведенные в ходе нашего проекта, указали на развитие этой тенденции в
2006–2013 гг. Анализ городских волнений (Кондопога, Карелия, 2006 г.; Москва,
Манежная площадь, 2010 г; г. Пугачев, Саратовская область;
Москва, район Бирюлево и Санкт-Петербург, «Апраксин
двор», 2013 г.) показал, что возникающие в условиях социальной турбулентности
вспышки ксенофобии и негативной консолидации городского населения приводят к
быстрым изменениям образа врага, который может выступать то
как этнический, то как религиозный или политически «чужой».
Отметим, что размытый
образ врага и быстрая смена ракурсов его восприятия вовсе не являются
особенностью массового сознания жителей России. Такое же
сложное сочетание гражданского протеста с антиэмигрантскими,
этническими, религиозными или расовыми фобиями были отмечены нами в ходе
сравнительного анализа российских городских конфликтов с аналогичным
конфликтами, случившимися за рубежом: в Париже (2005 г.) и в американских
городах Фергюсон, штат Миссури (2014–2015 гг.) и
Балтимор, штат Мэрилэнд (2015 г.). Несмотря на
то, что городские столкновения в России и в западных странах вызваны разными
структурными причинами (экономическими, историческими, политическими), их
непосредственным триггером во всех случаях выступали однотипные факторы, прежде
всего недовольство местного населения условиями жизни и «оторванность» институтов
власти в городах от потребностей и интересов местных жителей. Сравнительный
анализ городских волнений позволил выявить и такие общие для разных стран
негативные действия властей как попытки возложить ответственность за
«разжигание конфликтов» на «диаспоры» и попытка найти «простые решения» на
местах, ничего не меняя в системе управления городом.
Вместе с тем в
исследовании отчетливо проявились и различия между странами в характере
городских конфликтов. Так, участники столкновений в России, в отличие от активистов
относительно похожих городских конфликтов во Франции или США, не обращались
напрямую к государственным органам (полиции, судам) с требованиями, чтобы те
добросовестно исполняли предписанные законом функции. Напротив, толпа требовала
вершить «правосудие» самостоятельно и наказать на месте виновников того или
иного конкретного происшествия, послужившего катализатором волнений. Российские
горожане не верили в саму возможность повлиять на ситуацию на местном уровне.
Сравнительный анализ
конфликтов в разных странах укрепил нас во мнении, что современная
этнополитическая конфликтность, особенно та, которая проявляется в городах, не
может быть однозначно определена как межэтническая, межконфессиональная,
межрасовая или как столкновение мигрантов и принимающего их населения.
Перечисленные признаки конфликтов — это лишь внешние проявления совокупности
неких латентных процессов. Формы проявления таких конфликтов и их последствия
существенно зависят от сложившейся политической и гражданской культуры данного
общества.
В этой связи хотелось
бы отметить одно из важных достоинств методологии управления культурным
многообразием — она всегда направлена на выявление культурной специфики объекта
исследования и управления. Прояснения такой специфики в Стратегии национальной
политики 2012 недостаточны. В ней ставится задача развития российской нации, но
не определяется, какой тип политической нации будет формироваться на
перспективу до 2025 г.
Еще в 2004 г. один из
классиков современной политологии Хуан Линц и его
сотрудники предложили выделять две политических нации: для унитарных государств — «национальное государство» (nation state), а для составных —
«государство-нация» (state nation).
Мы не настаиваем на использовании именно этой классификации, но подчеркиваем
настоятельную необходимость отразить в Стратегии национальной политики
специфику формируемой политической нации, с учетом особенностей нашего
государства и общества.
Составное
государство
Эта российская
особенность проявляется не только в ином, нежели в унитарных странах, сочетании
проблем интеграции мигрантов и гармонизации отношений между автохтонными
народами Российской Федерации. Еще важнее то обстоятельство, что для составных,
многонациональных государств возможна иная траектория развития политической нации,
отличная от той, которая чаще всего наблюдалась в истории сравнительно
однородных в этнокультурном отношении государств Европы, где политические нации
исторически складывались вокруг одной этнической общности. В составных же
государствах неизбежна селективная, очаговая и поэтапная последовательность
развития. В этом случае в рамках формируемой политической нации долго будут
сохраняться не только разнообразные этнические и религиозные идентичности, но и
разный уровень развития гражданской культуры, а также не одинаковый уровень
сохранности и влиятельности традиционных отношений. При этом граждане,
безусловно, должны признавать единство базовых общеполитических норм в
государстве.
Этатизм
и особая роль государства в политической системе
В социологической и
политологической литературе все чаще подчеркивается более значительная, чем в
странах Запада, роль государственной власти в жизни российского социума. В
частности, в последние годы эту идею обосновывает в своей теории «неоэтакратизма» О. Шкаратан. По его
мнению, «внутри евразийской цивилизации и на ее основе
на территории бывшего СССР сформировалась и развивалась этакратическая
социетальная система <…> с ее собственными
законами функционирования и развития». Бывший директор института социологии РАН
Леокадия Дробижева
отмечает, что для россиян «самым значимым фактором для консолидации является
государство: оно набирает вдвое большее число голосов, чем любое другое
значимое представление, объединяющее россиян — 60–75%».
Этатизм имеет свои
негативные последствия для формирования политической нации, поскольку
затрудняет развитие горизонтальных связей между людьми и ослабляет общественное
доверие в стране. Как показывают сравнительные международные исследования, наша
страна характеризуется одним из самых низких по мировым меркам, и даже
слабеющим доверием к общественным институтам и к другим членам сообщества.
Однако последствия низкого уровня доверия в разных социально-политических
условиях оказываются неодинаковыми.
Эксперт Бершидский, обобщая для корпорации «Bloomberg
L.P.» материалы сравнительных исследований, выделил два типа стран с пониженным
по сравнению со средним для Европы уровнем доверия. В одном случае, в странах,
где исторически господствовал этатизм (Россия, Венгрия и Польша), властям
удается компенсировать низкое межличностное и институциональное доверие за счет
негативной консолидации перед лицом внешних врагов. Такой компенсации нет в
другом типе стран — с преобладанием исторически низкой ценности государства как
института (Греция, Италия, Румыния, Украина). Здесь общество характеризуется не
только низким уровнем горизонтального и вертикального доверия, но и слабой
общественной консолидацией. Если же население таких стран сталкивается с
серьезными трудностями в процессе реформ, то доверие к государству и уровень
общественной консолидации падают еще сильнее. В таких условиях чрезвычайно
велика вероятность частой политической и экономической нестабильности.
Особая
роль неформальных норм и межгрупповых социальных отношений
Общепризнано, что в
государствах, где преобладают этатизм в массовом сознании и
вертикально-административные подходы в государственном управлении, неформальные
правила, в том числе патрон-клиентские отношения,
значительно превалируют над формальными. Не вступая в
дискуссию о масштабах и месте патрон-клиентских
отношений в России и в других постсоветских странах, мы не можем согласиться с
утвердившейся в литературе односторонней и крайне негативной оценкой
неформальных отношений только как условием коррупции. Наши исследования показывают,
что традиционные отношения могут играть важную позитивную роль в переходный
период жизни нового государства. В ряде стран СНГ они не только компенсируют
недостатки в социальном обеспечении населения (особенно в сфере ухода за
стариками и детьми), но и используются в программах экономического развития
территорий. Свежие исследования 2016 года в Уфе и Ростове-на-Дону также
показывают, что традиционные межгрупповые отношения во многих случаях выступают
факторами предотвращения межэтнических конфликтов. Например, на основе таких
отношений (в некоторых случаях в результате прямых договоренностей) между
лидерами неформальных коалиций, включающих в себя как представителей бизнес-структур, так и
общественных деятелей разных национальностей и конфессий,
не раз удавалось не допустить перерастания конкуренции за экономические или
административные ресурсы в этнополитические конфликты.
В Стратегии
государственной национальной политики одной из важнейших задач поставлено
развитие общегражданского самосознания. Однако эта задача трактуется весьма
узко как государственными служащими, так и значительной частью экспертов,
которые зачастую сводят ее к социальному конструированию почти исключительно с
помощью усилий государственной власти и с использованием контролируемых государством
информационно-культурных средств, включая просвещение, искусство и массовую
информацию. На наш взгляд, для утверждения общегражданской идентичности и
гражданской активности необходимо не только включение этой тематики в
образование и в трансляцию системой массовых коммуникаций, крайне важно
содействие со стороны государства и муниципалитетов реальным практикам
общественной саморегуляции. Активизация участия людей
в общественной жизни невозможна без создания для этого институциональных
предпосылок, а они, в свою очередь, зависят от изменения законодательных основ
общежития и культурного взаимодействия граждан России.
Позитивные стороны
международного опыта освоения концепции УКР связаны
прежде всего с внедрением в практику стран ЕС, Канады и США антидискриминационного
законодательства, в наибольшей мере обеспечивающего укрепление доверия между
людьми. В России антидискриминационной системы пока
нет, более того, даже само понятие «дискриминация», по мнению экспертов,
относительно редко и крайне фрагментарно применяется в законодательстве.
Этнополитическая
ситуация в России начала XXI в. существенно изменилась
по сравнению с 1990-ми годами, в то время как
методология «национальной политики» осталась прежней. В 1990-егоды основные
проблемы межнациональных отношений в России были связаны с этнической
мобилизацией групп населения (так называемых «титульных национальностей» в
республиках Российской Федерации), протекавшей в рамках процесса, получившего
название «парад суверенитетов».
В первой декаде XXI века
острота «вертикальных» конфликтов по поводу суверенитета между республиками и
федеральным центром ослабла, а «горизонтальные», межгрупповые конфликты в
городах стали проявляться заметнее, и прежде всего в связи с беспрецедентным
притоком мигрантов. Города стали не только местом концентрации населения, но и
основными двигателями развития современного государства и общества практически
во всех сферах их жизни.
Изменились
географические и содержательные характеристики этнополитических проблем: на
первый план вышли те противоречия, которые чаще всего обозначают как
межэтнические или межконфессиональные столкновения интересов мигрантов и
принимающего сообщества на территории крупнейших городов и агломераций страны. В то же время выработка стратегии национальной политики пока
осуществляется только в рамках всей страны и регионов, тогда как города
по-прежнему остаются вне поля зрения стратегических разработок в национальной
политике (за исключением городов — субъектов Федерации: Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя).
Город
как субъект управления культурным разнообразием
Именно города являются
основным местом проявления современного культурного разнообразия, в них же
проявляются и наиболее острый рост разнообразия, связанный
прежде всего с размыванием городской идентичности, снижением уровня доверия
между разными группами населения и ослаблением общегородской солидарности. Эти
факторы сокращают ресурсы городского управления и развития. Вместе с тем
крупнейшие города накапливают и такие социальные ресурсы, при которых
культурное разнообразие из проблемы может превратиться в действенный инструмент
поддержания стабильности.
Блер
Рубл, известный американский политолог-урбанист,
выдвинул концепцию «прагматического плюрализма», суть которой сводится к
тому, что само многообразие культурных сообществ (этнических, религиозных,
расовых, сословных и др.) приводит к прагматической толерантности в силу
необходимости взаимодействия с группами и лицами, в отношении которых долго
могли складываться негативные стереотипы. Его исследования показали, что лучшие
руководители городского управления в трех городах (Чикаго, Москва и Осака) на
рубеже XIX — XX вв. умело преодолевали эти стереотипы, создавали коалиции
разнородных группировок, используя их для общего блага горожан и города. Одна
из базовых гипотез нашего исследования состоит в том, что и ныне, спустя более чем столетие после
времен, описываемых Б. Рублом, какие-то формы
внутригрупповой сплоченности проявляются и оказывают стабилизирующее
воздействие на межэтнические отношения в городах.
Вероятно, в разных
культурах степень внутригрупповой сплоченности неодинакова. В качестве объектов
исследования нами были выбраны: Уфа, Ростов-на-Дону и Пермь. Уфа — столица
Башкирии, крупнейшей по численности населения из республик России, интересна
она и тем, что в городе совместно проживают три крупных российских этноса:
русские (48,9% населения), татары (28,3%) и башкиры (17,1%), но при этом ни
одна из групп не обладает возможностью доминировать. Ростов-на-Дону — «ворота
Кавказа», «столица юга России», город, возникший в XVIII веке как агломерация
русской крепости и армянского города (Нахичевань), до сих пор сохраняющий
особые традиции межэтнического взаимодействия, несмотря на свое местоположение
на границе с зонами повышенной нестабильности, — как в регионе Северного
Кавказа, так и на границе с Донбассом. Пермь — один из крупнейших центров
Урала, город, долгое время считавшийся «столицей» российского гражданского
общества. Мы предполагали, что этот фактор может оказать стабилизирующее воздействие
на межэтнические отношения в городе и в зоне его притяжения.
Факторы
стабильности
Поскольку
Москва является одним из субъектов Федерации, мы здесь ее не затронем (хотя она
представлена в исследовательском проекте) и сосредоточимся только на городах,
являющихся муниципальными образованиями, «городскими округами», которые
фактически лишены функции управления культурным разнообразием и поддерживают
стабильность межэтнических отношений лишь за счет исторически сложившихся
механизмов саморегуляции, впрочем, действующих весьма
успешно.
Как
показали наши исследования, все три выбранных нами центра агломераций
отличаются высоким уровнем социальной стабильности и имеют преимущества в
обеспечении более низкого уровня межэтнической напряженности в сравнении с сопоставимыми
по численности населения и социально-экономическому потенциалу городами
соответствующего федерального округа. Так, в Поволжском
округе Уфа имеет в обсуждаемом отношении
преимущества в сравнении с Казанью; в Уральском — Пермь в сравнении с Екатеринбургом;
на юге — Ростов-на-Дону в сравнении с Волгоградом, Воронежем и Краснодаром
(если судить по количеству зафиксированных МВД проявлений межгрупповых
столкновений и актов терроризма на этнической и религиозной основе). Отобранные
нами города отличаются высокой долей «коренных жителей», живущих в городе с
рождения: в Ростове-на-Дону они составляют 76% населения, в Уфе — 60%, а в
Перми — 53%. Обычно уроженцы городов, продолжающие постоянно проживать в них,
формируют ту социально-культурную определенность, которая помогает мигрантам
понять стандарты поведения и приоритетные ценности жителей города. Это, в свою
очередь, облегчает процесс интеграции мигрантов.
Исследования Фонда
«Общественное мнение» по городам России показали, что выбранные нами города
характеризуются одним из самых высоких в стране уровнем приверженности горожан
к своему городу. Доля респондентов, не желающих переезжать из своего города в
другое место, составила в Ростове-на-Дону 88%, в Перми — 82%, а это существенно
выше среднего по России показателя (76%) для городов с населением от 500 тыс.
до 1 млн чел. Только в Уфе
этот показатель близок к среднему по России и составляет 74%.
Уже первые результаты
исследований в фокус-группах,
проведенных в городах — объектах нашего исследования, показали, что существуют
пока малоизученные механизмы саморегуляции, которые
фактически и предотвращают значительную часть межэтнических конфликтов, но пока
совершенно не учитываются в документах, посвященных национальной политике. Так,
выяснилось, что изучаемые города типичны для страны в целом с точки зрения
преимущественно пассивного отношения жителей к участию в политических партиях,
профсоюзных организациях, органах местного самоуправления или в таких
организациях как товарищества собственников жилья (ТСЖ), зато здесь весьма
эффективно действуют неформальные организации разного типа. В Ростове-на-Дону это прежде всего соседские и дружеские связи. В социологическом исследовании ФОМ этот город
характеризуется рекордно высокой долей респондентов, которые указывают ценность
«дружбы, общения с близкими, друзьями, знакомыми» — 73% (при среднем по стране
показателе в 48%). Наши опросы в фокус-группах,
а также интервью с экспертами и антропологические наблюдения показали, что и в
русской среде города сложился особый тип социальных связей, который можно
назвать «куначеством», как у народов Северного Кавказа. Это дружба, связанная с
обязательствами взаимной защиты, обеспечения безопасности и экономической
взаимопомощи. В Уфе взаимоотношения трех этнических сообществ формируют систему
сдержек и противовесов, обеспечивающих поддержание этнополитической
стабильности, а в Перми сильна общегородская солидарность и гражданская
культура, подтверждаемая рейтингами демократичности регионов России, в которых
Пермь неизменно входит в первую десятку.
Самоорганизации
населения позитивно воздействуют на межэтнические отношения в изучаемых нами
городах, однако этот социальный ресурс не используется и не поддерживается
городскими администрациями. Идея опоры на социальный капитал саморегулирования
межэтнических отношений не проявился в каких-либо документах городской
этнической политики, да и сами эти документы оказались крайне редкими и
разрозненными. Из трех городов лишь в Перми была принята муниципальная
программа «Укрепление межнационального и межконфессионального согласия в
городе», в которой специальный блок мероприятий посвящен социальной и
культурной адаптации мигрантов. Однако выявить какие-либо следы реализации
этого блока нам не удалось ввиду отсутствия последующих распоряжений о
выделении ресурсов на эти цели. Данная программа не
корреспондирует и со стратегией социальноэкономического
развития Перми, принятой в том же 2014 г. Устав городского округа Уфы относит к
вопросам местного значения «разработку и осуществление мер, направленных на
укрепление межнационального и межконфессионального согласия», но эта запись
остается лишь декларацией, благим намерением, не опираясь на соответствующие
программы и планы, не говоря уже об их социально-экономическом подкреплении.
В Ростове-на-Дону в
документах городской администрации нет даже и документов, касающихся каких-либо
планов или программ по межнациональным отношениям. И это несмотря на то, что в Уфе, Перми,
Ростове-на-Дону и в сформировавшихся вокруг них агломерациях проживает свыше
половины населения республики или области. Здесь же сосредоточена львиная доля
ВВП соответствующего региона, и эти города являются центрами притяжения почти
всей массы мигрантов, пребывающих в регион.
Опрошенные нами
эксперты считают такую ситуацию типичной для России и связывают ее с
проявлением фундаментального несовершенства системы муниципального управления.
Н.В Зубаревич3 в ходе интервью
отметила, что российский муниципалитет практически любого типа — это усеченная
и крайне скованная управленческая структура, у которой отобраны и перенесены на
уровень регионов все базовые полномочия, в первую очередь социальные. Даже у
столиц регионов отобрано право сбора налогов, и крупнейшие города живут в
основном за счет трансфертов, а уровень их дотационности
обычно составляет около 58%, поэтому они ничего не решают и не определяют ни в
одной из сфер внутренней политики страны. К тому же интересы администраций
подобных муниципальных образований весьма ограничены. Они обычно проявляют
заинтересованность в регулировании сфер дорожно-транспортного и коммунального
хозяйства, социальной защиты населения. В меньшей степени их заботит
образование и здравоохранение, а уж решение межэтнических проблем и вовсе
аутсайдер в ряду интересов городских властей. У муниципалитетов ныне нет: а)
полномочий, б) возможностей и в) интереса для регулирования межэтнических
отношений.
Локальные
механизмы предотвращения конфликтов
Сравнительные
исследования в России, США и Франции показали, что возможности предотвращения
конфликтов, как правило, связаны со следующими действиями городских властей:
а) политической
интеграцией жителей — включением представителей меньшинств в системы управления
городом;
б) укреплением
гражданских связей в форме поддержки общественных ассоциаций и участия населения
в разработке общегородских проектов;
в) созданием физических
и виртуальных «зон контакта» в городском пространстве;
г) политикой
компромиссов и приемлемых уступок.
Важнейшим фактором
является включение механизмов локальной емократии. К последним относятся публичные обсуждения сложных городских
проблем с участием независимых экспертов, государственных служащих и
представителей местного сообщества, а также другие публичные слушания. Ничего
похожего мы не обнаружили в исследованных нами городах России. Практически
единственной формой воздействия администраций крупнейших городов на
межэтнические отношения являются их периодические контакты в разной форме с
лидерами этнических диаспор. Этот механизм обладает
ограниченными возможностями: во-первых, взаимодействие с лидерами вовсе не
означает связи с самой диаспорой, многие из которых представлены несколькими
разными и конкурирующими организациями; во-вторых, взаимодействие властей со
«старейшинами» общин в лучшем случае обеспечивает некоторый уровень контроля
администрации над ситуацией в разных общинах, но никогда не помогает процессу
интеграции мигрантов, этнических и религиозных меньшинств в городское
сообщество; в-третьих, такое взаимодействие акцентирует внимание
общества на этнической и религиозной идентичности, ущемляя гражданскую
идентичность, поэтому возвышение роли общин зачастую приводит к эффекту коммунитаризма, т.е. к расколу городского сообщества на
параллельно существующие общины.
К счастью, в России
пока не возникло такое следствие коммунитаризма, как
замкнутые этнические или религиозные кварталы, население которых становится
невольником общин с их архаическими нормами жизни. Вместе с тем
этнополитические процессы в России во многом повторяют многие тенденции,
характерные в недавнем прошлом для этнополитической ситуации стран Запада,
опиравшихся на политику коммунитаризма, и нельзя
исключить появления в российских городах ряда его дефектов в условиях
преобладающих сегодня нерегулируемых, стихийных процессов.
Стоит
иметь в виду, что даже в странах с либерально-демократическими режимами, таких
как государства ЕС и Канада, общественность которых традиционно с большой
опаской относится к росту государственного регулирования, в последнее
десятилетие проявилась тенденция отказа от сугубо стихийного развития и роста
различных форм целенаправленного управляющего воздействия государства и
муниципалитетов на процессы культурного разнообразия.
На основе анализа этого опыта в нашем исследовании были сформулированы
некоторые общие подходы к управлению культурным разнообразием в масштабах
крупнейших городов — центров агломераций. Такие подходы не являются
альтернативными, напротив, чаще всего они используются в определенной
комбинации. Наиболее общие типы таких подходов могут быть сформулированы,
следующим образом:
—
политика косвенного ограничения культурного разнообразия, прежде всего за счет
использования селективных подходов по отношению к миграционным процессам,
например, в сфере селекции трудовых мигрантов по квалификационным признакам,
уровню образования, знанию русского языка и ряда других социально-культурных
признаков;
— политика форсирования
культурного разнообразия на локальном уровне с целью недопущения формирования в
городах замкнутых моноэтнических или моноконфессиональных
кварталов приезжего населения;
— политика ограничения
культурной неопределенности за счет комплекса мер по ориентированию мигрантов
относительно культурного своеобразия города, базовых культурных ценностей его
жителей, их представлений об «общем благе».
Разумеется, культурные
нормы и ценности подвижны, и их идентификация это всегда процесс отбора и
проверки, которые можно назвать, используя знаменитую формулу Эрнеста Ренана,
«повседневным плебисцитом».
Заключение
Со второй половины XX в. концепция управления культурным
разнообразием, развиваясь и отбрасывая менее совершенные модели в пользу
версий, более адекватных современным условиям, становилась все более
влиятельной парадигмой государственного и муниципального управления в разных
странах мира. Ее особое значение проявляется в тех областях жизни, которые и
возникли как ответ на вызовы культурного разнообразия. Прежде всего это сферы регулирования межэтнических, межрелигиозных
отношений и миграции.
Российская практика
регулирования межэтнических отношений также отражает рост внимания властей к
культурному разнообразию, свидетельством чему является выработка
государственных концепций и стратегий в сфере межэтнических отношений и
создание специальных ведомств (последнее из которых — Федеральное агентство по
делам национальностей — создано весной 2015 г.). Вместе с тем, как уже
отмечалось, сохраняются и устаревшие методологические подходы в национальной
политике.
Важнейшей целью нашего
исследования стало заполнение отмеченных научных лакун в совершенствовании
методологии национальной политики. В результате проведенного анализа нами был
сформулирован широкий спектр предложений по дополнению традиционной, принятой в
России модели «национальной политики» новой парадигмой «управления культурным
многообразием» и включения в нее проблематики городских агломераций.
Кратко охарактеризуем
пять важнейших предложений методологического характера.
1. Необходимо раскрытие
в российской практике государственного и муниципального управления позитивных
возможностей парадигмы УКР, которая не ограничивается этническими
(национальными) отношениями, а предусматривает рассмотрение совокупности
этнических, религиозных, локально-культурных и социально-культурных явлений и
поэтому может выступать как единая основа для совокупности взаимосвязанных
«отраслевых» политик — этнической, конфессиональной, миграционной,
культурно-образовательной и ряда других.
2. Концепция УКР должна
облегчить переход от государство-центричной к общество-центричной парадигме управления. Данный процесс связан с целым рядом тенденций, носящих, по всей
видимости, универсальный характер; главные из них — постепенная десакрализация публичной власти и рост роли общества в
политической системе. В отличие от прежних эпох, современные концепции
государственного управления подразумевают не столько контроль над населением,
сколько ориентацию на предоставление ему услуг и взаимодействие власти и
общества. Это верно и в отношении культурного разнообразия, воспроизводство
которого связано с деятельностью не только государства, но и многочисленных
социальных субъектов.
3. Государственное
управление должно позволить по крайней мере крупнейшим
городам — центрам агломераций стать не только объектом, но и субъектом
регулирования этнополитических отношений, что напрямую связано с расширением
полномочий и ресурсных возможностей крупнейших городов, а также с изменением
требований, предъявляемых к городским властям, которые должны осознавать, что
они несут ответственность не только за «коммуналку» и состояние дорог.
Повышение субъектной
роли городов в УКР напрямую связано с решением важнейшей задачи государственной
национальной политики — развитием гражданского самосознания, поскольку города,
прежде всего крупнейшие, являются основной средой развития гражданского
общества и гражданской культуры.
4. Требуется уточнение
целевых установок национальной политики в отношении городов, поскольку идея
развития гражданской нации применима в целом для страны, но нуждается в
конкретизации на уровне отдельных городов. Кроме того, города, и особенно
центры крупнейших агломераций, всегда отличались более высоким уровнем
территориальной концентрации социального, культурного, идейного разнообразия,
чем страна в целом. Возможность мирного общежития столь разнородных сообществ всегда определялась не столько единством ценностных
характеристик, сколько системой сдержек и противовесов. Это предложение
подразумевает необходимость исследования социальных механизмов,
уравновешивающих и компенсирующих межкультурные противоречия, а также изучение
факторов превращения культурного разнообразия из источника конфликтов в систему
поддержания стабильности.
5. Целесообразно
пересмотреть базовый теоретический постулат национальной политики, который в
неявном виде повторяет принятую в СССР идею «догоняющей модернизации» («догоним
и перегоним») и ранжирует культуры по степени достижения ими некой нормы
(гражданской солидарности). В качестве замены мы предлагаем ориентироваться на
концепцию «множественной современности» (multiple modernities), допускающую значительно
большую гибкость в оценке эффективности управления культурными
процессами и ориентирующую исследователей на поиск местного, специфического
капитала модернизации. Ориентацию на формирование гражданской нации, принятую в
Стратегии национальной политики, стоит дополнить задачами более полного использования
сложившихся форм самоорганизации и взаимодействия разных групп населения в
городах.
___________
1 Статья написана в рамках проекта,
руководителем которого является Э.А.Паин, «Новые
подходы и методы регулирования этнополитических (межэтнических и
межрелигиозных) отношений на территории крупнейших городских агломераций
России» (2015—2017), в котором понятию УКР дается
следующее рабочее определение: «Управление культурным разнообразием (УКР)
является функцией публичной власти, имеющей целью координацию социокультурных отношений, а также практическую разработку
мер по обеспечению мирного и взаимоприемлемого общежития людей с разной
культурной (этнической, религиозной, расовой и др.) идентичностью в границах
единого политического пространства (государства, региона или города)».
2 От английских
слов red (красный) и neck
(шея). Реднеки — те, кто в основном работают не в
офисе, а на улице (фермы, стройки).
3 Наталья
Васильевна Зубаревич — российский
учёный-исследователь, специалист в
области социально-экономического развития регионов, социальной и политической
географии.